創新濟南農村水利管理運行機制的對策

趙文朝

（山東省濟南市人民政府，250099，濟南）

一、濟南農村水利基礎設施建設成效與存在的問題

新中國成立以來，山東省濟南市興建了一大批水利基礎設施。截至2010年年底，共建成山丘區大型水庫1座、中型水庫9座、小型水庫170座、平原水庫3座，塘壩1 044座，總蓄水能力5.7億m3。建成機電井5.8萬眼，各類水閘110座，萬畝以上灌區30處。全市有效灌溉面積370.2萬畝 （24.68萬 hm2）， 占耕地面積的70%；節水灌溉面積152.2萬畝（10.15萬hm2），占耕地面積的27.9%。

近年，隨著統籌城鄉發展和社會主義新農村建設的推進，濟南市農村水利呈現出加速發展的鮮明特點，但也存在明顯問題。

1.主要成效

（1）農民飲水安全得到保障，民生水利觀念深入人心

2003年，濟南市開始實施村村通自來水工程，2005年列入新農村建設“十大行動”，截至2010年年底，新建規模化供水工程59處，農村自來水入村率由43%提高到95%以上，入戶率由38%提高到83%，解決了172萬農村人口的飲水安全問題。

（2）防洪供水工程有序推進，抗災減災能力顯著增強

有序開展病險水庫除險加固工作，實施了大中小型病險水庫除險加固工程。支持縣區新建平原水庫，商河清源湖水庫、濟陽澄波湖水庫建成使用。加快推進骨干河道疏浚治理，重點對小清河、玉符河等進行了清淤疏浚和干流建筑物配套建設，實施了臘山分洪工程，啟動了17條中小河流重點河段治理工作。這些工程的建設，極大地提高了全市防洪除澇、抗災減災能力。

（3）農田水利投入不斷加大，規模化建設效果初顯

實施了大型引黃灌區續建配套與節水改造工程，改善灌溉面積23萬畝（1.53萬 hm2），渠道輸水能力顯著增強，灌溉水利用率明顯提高。實施小型農田水利重點縣建設和長清、平陰等國家千億斤糧食產能項目，截至目前，小農水重點縣建設已累計完成投資1.6億元，發展節水灌溉面積15 萬畝（1 萬 hm2）。

（4）水系生態建設扎實開展，農村生態環境有效改善

結合濟南南部山區規劃，開展以大流域為骨干、小流域為單元的統一規劃、綜合治理，采取種植水保林、經濟林和建小型蓄水保土工程等方式，實施了葫蘆套、法家峪、四邱等小流域綜合治理。同時，以河道、水庫為依托，實行河岸堤路、水庫周邊環境綜合整治，全市新增水利風景區3處，其中國家水利風景區1處。大規模的水系生態治理有效遏制了生態環境惡化趨勢。

2.需要解決的主要問題

（1）農村水利建設缺乏長遠規劃

長期以來，農村水利基本延續“自上而下”圍繞項目開展的建設模式，沒有系統規劃或有規劃難落實，與城鎮水源建設也缺乏有效銜接。近年各縣（市）區編制的《縣級農田水利綜合規劃》雖然已經完成，但與農村城鎮化、農業規模化加速發展的形勢還不相適應，難以發揮長期指導作用。

（2）農村水利設施老化失修

農村水利設施大多建于20世紀六七十年代，由于長時間運行而又缺乏有效維護，造成功能退化甚至運轉失靈，難以適應現代農業發展的需要。

（3）農村水利投入歷史欠賬多

20世紀80年代以來，特別是1998年長江洪水后，各級側重于重點水利工程建設，而忽視了對農村水利設施的投入，特別是農村稅費改革后取消了“三提五統”和“兩工”，鄉村兩級無錢投入水利。

（4）農村水利改革明顯滯后

一是農村小型水利工程產權制度改革進展緩慢。現有農村小型水利工程90%由群眾投勞建成，大部分屬村集體所有，建、管、用三者脫節，管理、維護主體缺位。二是基層水利管理機構和技術隊伍“越改越弱”。2006年鄉鎮機構改革后，鄉鎮水利站并入農業綜合服務中心，鄉鎮基本沒有專職從事水利工作的技術人員，難以適應當前水利發展需要。

二、加強領導，各個突破，切實加強農村水利基礎設施建設

1.堅持規劃引領，編制完善農村水利基礎設施建設規劃

要根據 《水利發展 “十二五”規劃》，結合農村水利發展特點、經驗教訓，編制濟南市《農村水利發展綜合規劃》及各項專業規劃，為農村水利建設提供戰略性、長期性的指導依據。

在農村水利規劃編制工作中，要樹立全域濟南、城鄉統籌的理念，通盤考慮城鄉用水需求和水資源開發利用，建立城鄉一體的水利基礎設施網絡；要與國土利用規劃、城鎮建設規劃和新型農村社區布點規劃相銜接，確保規劃的前瞻性、長遠性；要把握現代農業規模化、集約化發展方向，與當地產業發展結合，重點圍繞特色農產品品牌基地和都市農業園區建設配套水利設施，以水利現代化推動農業現代化。

2.突出薄弱環節，著力推進農村重點水利工程建設

（1）農田水利建設工程

要堅持規劃先行、集中連片、規模治理，加快小型農田水利重點縣和國家千億斤糧食產能項目建設，加大末級渠系配套和田間工程建設力度，解決“最后一公里”問題。結合農業結構戰略性調整，以現代都市農業園區和特色農產品品牌基地建設、設施農業發展為重點，積極推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌滴灌等節水技術。因地制宜發展農村小型水利設施，扶持“五小水利”工程建設，建立應對特大干旱和突發水安全事件的水源儲備制度。在南部山區應積極推廣旱作農業，大力發展林果產業，減少對水資源的消耗和依賴。

（2）水庫塘壩除險加固和擴容提升工程

目前濟南市仍有49座小型水庫和851座塘壩需進行安全鑒定及除險加固，已經完成除險加固的水庫也存在如何綜合利用、發揮最大效益的問題。在加快推進小型水庫和塘壩除險加固工程的同時，應盡快規劃實施商河縣豐源湖、章丘市百脈泉等水庫建設，滿足城鄉用水需求。在水庫塘壩建設工程中，不僅要“除險”，還應“擴容”，更要“增效”，切實提高水資源利用效率。

（3）河道疏浚治理工程

濟南市多數河道淤積嚴重，枯水期無水，點源及面源污染嚴重。為此，在搞好城區河段綜合整治的同時，應分期分批開展徒駭河、浪溪河等30多條重點河道綜合治理工作，近期可先對徒駭河、北大沙河、德惠新河等汛期倒灌農田嚴重的河道進行綜合治理。根據濟南市南高北低的地勢特點，要按照“上蓄、中疏、下排”的蓄泄統籌原則，構建以水庫、河道、湖泊和蓄滯洪區為架構的防洪工程體系。堅持除害興利并舉，充分考慮雨洪資源利用，建立以水庫、河道攔蓄為重點的水資源開發利用體系，有效增加蓄水量和入滲量，涵養地下水。

（4）水系生態建設工程

按照“政府主導、社會參與、統籌治水”的思路，依據濟南市“一片兩帶三河四區五湖”生態水系建設總體布局，進一步加強生態水系建設。以南部山區水源涵養和生態修復為重點，以大流域為骨干、小流域為單元、水庫等為節點，堅持環境綜合治理與監督保護并舉，積極開展造林綠化、濕地保護與修復、農業面源污染控制、破損山體治理、環境綜合治理等生態建設工程，逐步形成全市主要河流兩側，農村、城市集中供水水源地周邊，湖、庫、濕地匯水區，引黃干渠及南水北調工程沿線的生態保護帶，建立河湖健康、人水和諧的生態水系，展現泉城特色風貌。

（5）水土保持工程

進一步加大水土流失綜合治理力度，加快推進臥虎山水庫水源地清潔型小流域、趵突泉泉域補給區、百脈泉泉域補給區、北大沙河上游涵養區、錦水河等重點水土流失治理項目。同時，堅持建管并重，強化生產、建設項目中的水土保持監督管理，特別是南部山區，堅決杜絕邊治理邊破壞的現象，切實防止人為水土流失。

3.堅持政府主導，建立多元化水利投融資機制

（1）抓好公共財政投入政策落實

大幅度增加各級財政專項水利資金，從土地出讓收益中提取10%以上用于農田水利建設，由水利、財政、國土等部門研究確定土地出讓收益用于農田水利建設的具體投向和辦法。對于田間小型水利設施建設，要根據當前農村勞動力大量長期外出務工，不可能再靠農民投工投勞的形式開展小型農田水利建設的實際，明確各級政府扶持政策，進一步加大投入力度。

（2）積極爭取上級支持

抓住水利發展的戰略機遇，把握中央和山東省資金投向，策劃一批農村水利重點建設項目，建設具有規模、集中連片、效益突出的核心示范區。根據不同縣區財力狀況和項目類別，研究確定市級以上水利項目資金配套的不同比例，解決基層資金配套難問題。突出重點扶持區域，對南部山區生態功能區1 558 km2范圍內爭取的市級以上水利建設項目，地方配套資金由市里統籌解決。

（3）整合涉水項目資金

在統一規劃的基礎上，統籌安排、高標準建設各級各部門涉水項目，整合農業綜合開發、土地綜合整理、中低產田改造、糧棉油基地建設、千億斤糧食產能等各類涉水資金，著力打造農田水利連片治理的重點片區。由發改委會同水利部門共同審批涉水項目，以水利投資為主的項目由水利部門統一負責規劃設計并組織實施，其他項目由水利部門參與規劃設計，涉水建設工程應由水利部門負責組織或監督實施，提高建設質量，避免重復投資、資源浪費。

（4）廣泛吸引社會資金

探索成立濟南市水利發展投資公司，專門參與重大水利工程建設，變政府無償投入為資本金投入，通過公司從農發行等金融機構融資，解決政府資金前期投入不足問題。各縣（市）區也可由符合條件的融資平臺吸引信貸、社會資金參與水利建設。針對農村“一事一議”難操作、發動群眾興修水利辦法不多等問題，設立農村小型水利設施建設專項資金，加大政府引導和補貼力度，通過“民辦公助”“以獎代補”等形式，充分調動基層組織、合作組織、用水戶協會、種田大戶和廣大群眾等各個層面參與農村水利建設的積極性。

4.繼續深化改革，創新農村水利管理運行機制

（1）積極推進縣級水務一體化管理體制改革

濟南市自2002年在全市推行了縣級水務一體化行政管理體制改革，濟陽、平陰等縣都取得了明顯成效。農村水利發展中縣級是一個重要節點。進一步總結濟陽、平陰在水務管理一體化改革方面的成功經驗，盡快在全市層面推開，對于實現水資源的統一管理具有重要意義，也是理順農村各項水利工程投入、建設、管理機制的體制保障。

（2）切實抓好農村水利管理機構和隊伍建設

一是進一步健全縣級水務建設管理服務機構。引導縣（市）區設立水庫、河道管理機構，加強重點河道、水庫管理。水利與公安部門聯合成立執法警務室或派出所，加強水政執法隊伍建設。二是重建鄉鎮水利管理服務機構。在鄉鎮水利站尚未恢復的情況下，探索成立河道分局下設管理站的做法，按流域或一定管理范圍，設立縣級水利部門派出機構，履行過去鄉鎮水利站的職能。三是積極開展村級水務員隊伍建設。為破解村級涉水事務管理缺位問題，在試點的基礎上建立相對穩定的農民水務員隊伍。農民水務員由水利部門負責組織業務培訓，村“兩委”負責管護責任考核。四是探索建立農村基礎設施管護協會。統籌考慮解決農村基礎設施有人建無人管的問題，選擇一個縣探索農村基礎設施管護協會建設，使協會職能由單項管護向水、渠、路、田、林等綜合管護轉變，協會可根據不同部門要求聘用不同的管護人員，各級各部門補助經費一個渠道補助到村、到人頭，建立農村基礎設施的長效管護機制。

（3）深入推進小型水利工程產權制度改革

制訂出臺濟南市《小型水利工程產權制度改革實施辦法》，加快推進農村小型水利工程產權制度改革，創新財政獎補機制，更多地鼓勵和引導群眾通過建立用水戶協會、用水合作社的形式，對工程維護、用水管理、水費計收等進行自主管理。

（4）實行最嚴格的水資源管理制度和節約用水制度

科學合理調配水資源，保障農業農村用水的穩定供給。農業灌溉要多用河道水，節約水庫水，限用地下水，保護生態環境，實現水資源可持續利用。積極推進農業水價綜合改革，通過價格機制促進現代節水灌溉技術和高效農業的發展。選擇平陰或商河縣開展初始水權分配制度和用水計量控制體系建設試點，逐步建立以供定需、定額灌溉、節約轉讓、超用加價的激勵約束機制，最大限度節約水資源。

[1]中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定[J].中國水利，2011（4）.

[2]陳雷.全面貫徹落實中央水利工作會議精神 開創中國特色水利現代化事業新局面[J].中國水利，2011（3）.