論四川省“民辦公助”小農水建管機制

王 華，唐崢嶸

（四川省農田水利局，610015，成都）

四川省在小型農田水利重點縣建設中，以機制創新為抓手，以“民辦公助、先建后補”為突破口，以財政補助資金為引導，以農民、農民用水戶合作組織和村組集體為載體，變政府主導為政府引導，變農民被動建為農民自主建，實現建設與管理并重，投資與投勞并舉，努力破解小型農田水利工程建設與管理難題。通過上述措施，四川省調動了農民群眾的積極性，小農水建設管理工作收到了良好的成效。

一、“民辦公助”小型農田水利的建設管理機制

1.競爭機制

四川省開展了縣村角逐，將項目鎖定在積極性高、建設條件好、工程效益明顯、管護機制完善的地區，充分發揮了競爭的杠桿作用和富聚效應，帶動了各方面的積極性。

①村級層面的競爭。項目實施主體對確需選擇專業施工隊伍施工的工程，采取民主推薦、公開比選、競爭談判的方式，公開、公正、公平地確定施工隊伍。營山縣積極推行施工隊伍“準入制”，由項目實施主體自主選定，激發了廣大群眾參與建設與管理的積極性。

②縣級層面的競爭。通過自愿申報、現場陳述、專家評分、公平比選等程序，在全縣內選擇群眾基礎好、干部能力強、基礎條件優的項目村實施。

③省級層面的競爭。四川省水利廳、省財政廳采取“公開條件，演講答辯，專家評審，擇優入圍”辦法，組織省財政評審中心、省水科院、四川大學等相關單位的專家，根據20項評分辦法，對124位縣委、縣政府主要領導的現場陳述進行綜合評審，現場打分確定2009—2011年3年重點縣建設的72個項目縣。

2.建設機制

在重點縣建設中，四川省堅持“政府引導、群眾主體”的原則，縣、鄉主抓群眾發動、規劃編制、機制創新、統籌發展、責任落實，用水戶協會、村組、農戶自主申報，政府和有關部門對工程“怎么建、怎么管”等問題采取“指導不拍板、群眾說了算”的做法，并將開展水利工程體制改革作為申報項目建設的先決條件，實行“先建設，再驗收，后補助”，讓群眾自主建設、自主監督、自主管理，調動了農民全程參與的積極性。

3.投入機制

重點縣建設能否實現3年總體目標，投入是關鍵。四川省以財政資金為引導，通過資金整合、集中投入、整體推進，全方位推動重點縣建設。

①建立集中投入機制。改變以往分散的安排方式，堅持資金集中投放。省財政廳積極協調、歸并和整合本級資金，2009—2011年籌集近 12億元資金用于重點縣建設。各市縣也加大投入，2009年、2010年平均每縣財政投入分別達670萬元、785萬元。

②加大整合資金力度。在統一規劃的前提下，四川省以重點縣建設為平臺，努力調動部門的參與積極性，整合各級各類涉及農田水利建設的資金，統籌安排，集中使用，各負其責，各盡其能，優勢互補，形成合力，努力形成各級各部門齊抓共管、共同推進的良好局面。據初步統計，2009—2010年的重點縣建設，四川省整合各類涉農資金37.32億元。

③積極引導群眾籌資投勞。在廣泛征求群眾意見的基礎上，通過“一事一議”，堅持“大干大支持，小干小支持，先干先支持，不干不支持”的原則，引導群眾由“要我干”變為“我要干”。2010年，引導農民自籌和投勞折資達6.03億元。

4.管護機制

2000年以來，四川省積極試點和推廣農民用水戶協會參與灌溉管理。截至目前，全省共建立農民用水戶協會3 540個，協會管理灌溉面積71.45萬hm2，占全省有效灌溉面積的28.3%。參與農戶367.92萬戶，參與人口1321.97萬人。其中在民政部門注冊的有1 208個，管理灌溉面積32.47萬hm2，參與農戶165.6萬戶，參與人口573.2萬人。農民用水戶協會的建立，使政府改造的末級渠系工程明確了產權，解決了管護主體缺位、水費計收難等問題。

二、“民辦公助”小型農田水利建設管理機制的特點

1.增強競爭意識，變分錢為爭錢

四川省徹底消除各縣坐等項目的慣性思維，省水利廳、省財政廳出臺了競爭立項的相關文件，明確了競爭立項的程序和要求，變分錢為爭錢，激發了各縣的積極性和創造性，全省3年共124個縣參與公開、有序的競爭。此舉實現了競爭立項的公平效益。

2.增強主體意識，變被動為主動

四川省根據財政部、水利部《關于實施中央財政小型農田水利重點縣建設的意見》，對重點縣項目全面推行“民辦公助”。各重點縣以村組集體、農民用水合作組織（農戶）為項目的建設主體，突出了農民的主體地位，增強“國家補助，自己干自己的事情”的主人翁意識，切實轉變農民群眾在項目建設中的角色，農民變袖手旁觀、不聞不問為主動參與、積極投入、出錢出力。此舉實現了主體轉移的潛能效益。

3.增強能動意識，變壓力為動力

四川省改變了過去模式化的財政投入形式，實行“先建后補、以獎代補”。村組集體、用水合作組織（農戶）自建項目，財政直補；村組集體、用水合作組織競爭性談判或其他方式確定的施工隊，財政直補村組集體或用水合作組織后由村組集體或用水合作組織將資金支付給施工隊。增強了村組集體、用水合作組織（農戶）資金統籌的責任感和完成任務的緊迫感。此舉實現了力量轉化的迸發效益。

4.增強服務意識，變包辦為指導

四川省人民政府辦公廳《關于以民辦公助方式推進財政支農項目建設的意見》強調財政支農項目不能由政府部門包辦一切，要把事權交給農民群眾，各重點縣以小型農田水利補助資金項目為契機，切實轉變自身職能。農民的事情農民做主，農民要干什么由農民決定，農民怎么干由農民說了算，相關部門加強項目規劃、項目實施、項目管理、建設標準、質量要求的指導。此舉實現了職能轉變的放權效益。

三、“民辦公助”小型農田水利建設機制存在的問題與不足

1.“民辦公助”補助范圍小

四川省絕大多數縣群眾籌資投勞比例在30%左右，籌資投勞比重較大；部分縣因地方財政能力有限，配套有難度。中央在對地方的補助上，經濟發達地區和欠發達地區沒有區分，中西部地區的財政配套壓力較大。

2.“民辦公助”實施主體尚不夠規范

部分用水戶協會會長由村干部兼任，這種做法在現實中有一定的合理性，有利于協會運行，初期可減少改革阻力，但從長遠看，由于利益的驅動和目標取向的不同，容易造成水費被截留挪用和缺少監督，限制協會自主能力的發展，導致回到傳統的老路上去，喪失群眾信任。

3.“民辦公助”群眾組織難度大

根據小型農田水利工程的特點，農民是建設和管理的主體。但由于取消“兩工”后，“一事一議”籌資籌勞機制與群眾參與小型農田水利建設銜接不到位，投入主體變得不明確，群眾思想難統一，基層干部在執行“一事一議”政策方面缺少經驗，民主管理意識不強，加上農村勞動力外出務工多，常導致“一事一議”組織難度大。

四、對策及建議

1.完善“民辦公助”的建管機制

以“民辦公助”方式推進小型農田水利重點縣項目建設，按照四川省人民政府辦公廳 《關于以民辦公助方式推進財政支農項目建設的意見》的要求，堅持農民全過程參與，充分調動農民的積極性，切實加強以 “民辦公助”方式推進小農水重點縣項目的操作管理，包括項目申報、項目審查、項目實施、項目驗收、資金管理和項目管護等，積極探索實踐，不斷完善推廣，發動群眾全過程參與建設與管理。

2.加大“民辦公助”的扶持力度

農民用水戶協會要加強自身能力建設，積極參加水行政主管部門和灌區管理單位組織的政策、技術及業務知識培訓，提高業務技能和綜合素質。要加強協會內成員的培訓和管理，提高業務水平和管理能力。為農民用水戶協會的組建、發展創造有利條件是政府的職責，要加強與發展改革、價格、財政、民政、農業和政策研究等有關部門的溝通與協調配合，在政策、資金、技術等方面給予扶持。

3.提高“民辦公助”的補助標準

從實際出發，建議將群眾自籌比例由30%左右降低到20%～15%，同時針對地區之間經濟發展程度，采用不同的補助標準。

4.用好“民辦公助”的相關制度

充分領會把握和用足用好各項強農惠農政策，推廣組建農民用水戶協會，堅持 “民辦公助”“以獎代補”“戶辦水利”等行之有效的做法，規范健全“一事一議”制度，向群眾宣講小農水重點縣建設的有關政策，調動廣大干部群眾的積極性。

[1]陳小江.總結經驗 強化措施 扎實推進小型農田水利重點縣建設 [J].中國水利，2010（23）.

[2]趙鳴驥.統一認識 真抓實干 確保如期實現小型農田水利重點縣建設目標[J].中國水利，2010（23）.

[3]王愛國.加快農田水利建設 夯實國家糧食安全的水利基礎[J].中國水利，2011（15）.