浙江省節水型社會建設現狀及對策研究

尹吉國，李良縣，王士武，王亞紅

（1.浙江省水利河口研究院，310020，杭州；2.中國水電顧問集團成都勘測設計研究院，610072，成都；

3.浙江省水利廳，310009，杭州）

浙江省多年平均年水資源總量955億m3，居全國第四位，但人均年水資源占有量僅1998m3（按2008年常住人口計算），低于全國人均水平，不到世界人均水平的1/4。其水資源的時空分布也不均：時間上，最大年徑流量值是最小值的3～5倍，50%～60%降水主要集中在4—6月；空間上，水資源量由西南向東北呈遞減趨勢分布，與耕地面積、人口數量及經濟社會發展格局不相匹配。到2020年，全省人口將增長至5600萬人，人均占有水資源量接近國際公認的1700m3貧水警戒線，水資源所面臨的形勢較為嚴峻。

一、浙江省節水型社會試點建設現狀

1.試點開展進程概況

2004年，岱山縣被確定為浙江省首個省級節水型社會建設的試點縣；2005年，增設義烏市和玉環縣為省級節水型社會建設試點；2008年，開化縣、溫嶺市被列為第二批省級節水型社會建設試點。與此同時，義烏市、余姚市、玉環縣和舟山市還被列入國家級節水型社會建設試點行列。

2.試點地區主要做法

各試點地區在浙江省節水型社會建設當中起到典型引導的作用。通過調研，總結試點地區的成功做法有：

①深化水務一體化改革，②發揮水價經濟杠桿作用，③建立農業節水有償轉讓機制，④不斷加強用水管理制度建設，⑤強化非常規水資源利用，⑥重視節水型社會技術支撐體系建設。

二、浙江省節水型社會建設進展

1.制度建設

①加強了水資源管理制度建設。2004年浙江省發布了 《浙江省用水定額（試行）》，為全省用水計劃的管理提供了依據；2007年頒布了《浙江省水資源費征收管理辦法》和《浙江省節約用水辦法》，規范了全省水資源管理，水資源費的征收標準得到了調整。②不斷深化取水許可管理制度。2005年發布了《浙江省取水許可制度實施細則》，全面開展了新版取水許可證的換發工作。③積極推行超定額累進水價制度。以水價杠桿促進節水，發揮水價對資源優化配置的作用。④完善取水計量管理制度。浙江省共有9個地區34個縣市400多家重點取水戶完成了取水實時監控終端安裝和省平臺接入工作。⑤水務一體化改革成效明顯。目前已有舟山市等一批縣市成立了水務局。

2.農業節水

①積極調整作物種植結構。到2009年，浙江省雙季稻種植面積28.2萬 hm2，比 1990年降低 87%；單季稻種植面積69.1萬hm2，比1990年提高260%。②努力推進灌區節水改造工程建設。相繼開展了大型灌區續建配套與節水改造、農業綜合開發中型灌區節水配套改造、浙江省專項“千萬畝、十億方節水工程”等項目。③不斷推行農業節水高新技術。依托浙江省灌溉試驗中心站開展了單季稻需水量、經濟作物灌溉定額、薄露灌溉對水環境影響等試驗研究。④逐步加強農業用水計量管理。推進灌溉計量普及工作進程，編制完成了《浙江省農業用水定額管理推廣研究及方案編制》，在全省選取8個灌區開展農業灌溉節水計量管理。

3.工業節水

①積極調整產業結構和布局。②大力推進傳統產業技術改造和更新。工業領域廣泛實行了 “一水多用、串聯用水”，中水回用技術得到普及，冷卻水循環利用率明顯提高。③樹立了一批節能、節水示范項目，列入省級節能優秀示范項目。④推進清潔生產工作。重點推動高耗能、高耗水和省控重點污染企業的清潔生產審核。

4.生活節水

①扎實推進節水型城市創建工作。按照原建設部、國家發改委制定的“節水型城市”評選標準，杭州、紹興、寧波三市先后被評為國家“節水型城市”；全省11個設區市基本完成衛生潔具的普查工作。②加大供水管網的改造力度。通過制定年度更新計劃，更新改造陳舊、老化供水管網約3 500km。

5.非常規水開發利用

①加快海水淡化示范工程建設。浙江海水淡化產水能力約5.99萬t/d，占全國海水淡化日產水能力的1/3。②不斷加強污水處理回用設施與管理制度的建設。截至2010年年底，浙江省建成投入運行的污水集中處理設施約135個，設計處理能力為680萬t/d，基本實現了污水集中處理廠對所有縣的全覆蓋。

6.水資源保護體系建設

①嚴格落實水功能區管理制度，加強水功能區水資源質量監測工作。頒布了《浙江省水功能區、水環境功能區劃分方案》《浙江省水功能區納污能力核定技術報告》《浙江省水功能區水質監測規劃》。全省水利系統已成立了省水環境監測中心和杭州、嘉興等分中心及部分縣市級水質監測站，全省開展監測的水功能區斷面達338個。②不斷加大對飲用水水源地的保護力度。2005年開展了《浙江省城市飲用水水源地安全保障規劃》和 《浙江省城鄉飲用水安全保障規劃》，為浙江省飲用水水源地保護工作指明了方向；2006年發布了 《浙江省人民政府關于切實加強城鄉飲用水安全保障工作的通知》，進一步明確了加強水源地保護的工作重點和工作職責；2008年編制了 《水庫水源安全保障工程實施方案編制導則》，目前正在開展166座重要水庫水源安全保障工程實施方案的審查。

三、面臨的問題

1.節水型社會建設制度尚不完善，機制尚不健全

一是水務尚未實現一體化管理。大部分縣市尚未實現水資源的統一評價、統一規劃、統一配置和統一管理。二是水資源的總量控制和定額管理尚不到位。尚未形成水行政主管部門總量控制的法規文件，落實總量控制和定額管理制度中存在不少問題。三是節水管理體制還未理順。試點地區均成立了節水型社會建設領導小組，但不少節水型社會建設辦公室因沒有賦予行政職能，導致實際工作較難開展。四是水價形成機制還不健全?，F行的水價尚未反映水資源的價值，不利于節水型社會的建設。

2.缺乏建設指標體系，節水目標責任考核尚不明晰

浙江省在建設節水型社會時，由于經濟社會產業結構、水資源稟賦條件等方面均具有地方性，需要研究適合本省省情的節水型社會建設指標體系。此外，浙江省節水型社會建設尚缺乏節水目標責任考核，考核指標、考核對象、考核方式、考核結果獎懲等都不明晰，影響了節水型社會建設的全面展開。

3.節水試點開展較少，尚未形成試點建設網絡

節水型社會的建設離不開節水型社會試點建設的先導作用。總體而言，浙江省節水型社會建設試點主要停留在省級和國家級層面上，缺少市級和縣級試點，沒有形成國家級、省級、市級和縣級，不同層次、不同地貌和不同用水類型的試點建設網絡，尚未實現“以點帶面，梯次推進”的格局。

4.節水型社會載體建設認識不到位，建設力度較小

節水型社會載體建設與節水型社會建設是部分與整體的關系，搞好了節水型社會載體建設也就把握住了節水型社會建設的主體和關鍵環節。然而，現狀浙江省對節水載體建設的認識還不到位，建設力度較小。表現在：一是缺乏節水型社會載體建設的創建標準和考評辦法，載體建設無標準可參考，無辦法可考核；二是載體建設缺乏規劃或實施方案進行科學安排，分類指導。

5.節水資金投入不足，節水設施建設力度尚不夠

節水型社會建設涉及面廣，需要大量資金投入。目前，浙江各地節水專項資金占財政支出的比例偏低，民間吸納資金更少。受到資金投入的制約，部分試點縣市節水設施的建設較計劃要滯后，難以完成試點工作大綱布置的建設任務。由此導致部分城市、農村自來水供水管網長期老化失修，漏水嚴重，得不到及時改造；部分工業企業內部的生產用水管理基礎薄弱，對水平衡測試工作認識不足，忽視節水設施改造；灌溉渠道的水利用系數不高，計量裝置不配套，粗放型管理的現象仍然存在。此外，節水投資長期以來偏重工程建設，水資源管理建設投資較少，節水政策因缺乏資金難以制定。

四、進一步促進浙江省節水型社會建設的對策

1.繼續推行水務統一管理體制改革，為節水型社會建設奠定基礎

①盡快實現省級水務一體化管理。將建設廳、環保廳等部門涉水行政管理職能均劃入省水利廳，統一全省的水資源管理。②抓緊推進各市縣水務一體化進程，將城市供水、計劃用水、節約用水、排水、污水處理與回用、地下水資源的開發利用等行政職能劃入水利部門。

2.加強以總量控制和定額管理為主要內容的計劃用水管理，繼而以行政手段促進節水

①完善水資源配置規劃體系，確定控制總量。加快制定全省協調、流域協調、區域協調的水資源配置方案，為水資源科學分配和調度提供堅實基礎。②各地合理確定當地各行業用水定額，制定控制定額。各地區應根據實際情況制定符合當地實情的用水定額，報省水行政主管部門審批。③科學制定行政區域的年度用水計劃。各地發展改革主管部門應當會同水行政主管部門制定本年度用水計劃，年度用水實行總量控制。④強化用戶用水計劃的核定工作。節水管理部門依據本行政區域的年度用水計劃，按照節約增效、留有余地的原則向各用水戶核定當年度的用水總量。⑤做好用水計劃的執行和監督工作。

3.逐步落實節水工作責任制與目標考核制，通過績效顯示和獎優懲劣促進節水

①落實節水工作責任制。進一步明確政府、用水戶的主要職責。各級政府要加強對本行政區域節水工作的領導，把節水目標納入國民經濟和社會發展規劃，增加節水工作的公共財政投入。重點樹立用水戶節水觀念，采用節水措施，提高水的利用率。②構建三級節水考核體系。第一級節水考核體系是上一級政府考核下一級政府，第二級節水考核體系是本級政府考核其附屬職能部門，第三級節水考核體系是政府節水管理部門考核本區域用水戶。③盡快出臺考核獎懲辦法。盡早確定浙江省節水型社會建設的具體評價指標，制定符合浙江省情的節水型社會建設考核目標、考核方法和考核程序。

4.積極擴大節水型社會試點建設范圍，堅持典型帶動，不斷探索節水建設的新路子

①已經成為試點的地區，需嚴格對照試點建設大綱和方案的要求，落實節水型社會建設的各項措施。②努力建設市級和縣級節水型社會試點，擴大試點范圍。下一步要針對浙江省實際，大力建設市級和縣級節水型社會建設試點，積極調動當地財政投入節水型社會建設，爭取在“十二五”期間基本形成國家級、省級、市級和縣級不同層次的試點建設格局。同時，要強化對試點建設的管理指導，對各試點建設實行“年初制定計劃，年中檢查指導，年底總結驗收”。

5.以重點領域載體建設為抓手，提升節水型社會建設的整體水平

今后浙江省要以灌區、企業、社區和高校為載體，加強節水型社會的載體建設，努力建成“以載體為綠葉，以試點為鮮花，綠葉陪襯鮮花”的新型節水型社會建設模式，將載體建設的通用性和試點建設的別致性有機地結合起來。促進試點地區建成節水型社會的同時，非試點地區通過開展逐個節水載體的建設，也逐步建成節水型社會。

6.改革水價調節機制，以經濟手段促進節水

①適當提高水價，讓水資源價格充分顯示出水資源的稀缺性。從家庭用水支出占家庭可支配收入的比例來看，浙江為1.0%，北京為1.8%，國外平均為3%～5%，因此浙江省水價尚有較大的上調空間。②改變單一制水價，逐步建立階梯式水價或超計劃累進加價。目前，試點縣市基本上均實現了階梯式水價，節水效果明顯。在有條件的地方，可對工業、服務業、非居民戶實施超計劃累進加價制度。

7.建立相對穩定的節水資金投入渠道，加大節水投入

積極探索并建立多渠道、多元化、多層次的節水資金投入機制，不斷加大節水型社會建設投入。一是認真做好水資源費的征收工作，并配合財政部門做好預算，優先保障節水型社會建設資金；二是積極爭取各級政府的支持，從土地出讓收益中劃撥?？睿攸c支持計量設施、協會組織、前期規劃和宣傳培訓；三是實行節水資金捆綁使用，把農業綜合開發、節水灌溉、飲水安全、農村抗旱等項目作為節水型社會建設的一部分，實現與節水型社會建設的有機結合，充分發揮資金的最大效益；四是采取各種有效措施，鼓勵國外資本和民間資本投入節水型社會建設項目，實現互惠共贏。

[1]吳蔥蔥，郭洪巍.我國水資源現狀與可持續利用問題[J].水文與水資源,2000（3）.

[2]許新宜.關于節水型社會建設的幾點認識[J].中國水利，2005（1）.