《太湖流域管理條例》立法背景及主要內容

郭文芳

（國務院法制辦農林城建資源環保法制司，100017，北京）

值此《太湖流域管理條例》（以下簡稱條例）施行之際，水利部組織召開《太湖流域管理條例》貫徹實施座談會，非常及時，也非常必要。按照會議安排，我就條例的立法背景和主要內容作一簡要介紹。

一、條例的立法背景

太湖流域位于長江三角洲地區腹地，人口密集，經濟發達，自古就是我國的魚米之鄉、財賦之地。加強太湖流域的水資源保護和水污染防治工作，對保障流域乃至全國經濟社會的可持續發展，維護生態安全，都具有十分重要的意義。條例的出臺，可以歸納為“四個需要”：

一是總結太湖流域綜合治理實踐經驗的需要。國務院和太湖流域地方人民政府一直高度重視水資源保護和水污染防治工作。2008年，國務院批復《太湖流域水環境綜合治理總體方案》，正式啟動了太湖流域水環境綜合治理工作；2010年，國務院又批復了 《太湖流域水功能區劃》。江蘇、浙江、上海等地方人民政府按照國務院政策精神，開展了大量卓有成效的工作，取得了顯著成績。為了鞏固水環境綜合治理成果，有必要總結太湖治理的成功做法和經驗，制定一部專門的行政法規。

二是推動太湖流域經濟社會發展方式轉型的需要。“治湖先治河，治河先治岸”。水環境問題不是孤立的，而是經濟社會發展方式的一個縮影。近年，太湖流域地方人民政府按照中央“調結構、促轉型”的大政方針，調整經濟結構，優化產業布局，嚴格限制高耗水和高污染的建設項目，在水污染防治、生態效益補償等方面進行了成功的制度創新，給其他地區做出了很好的表率。為了進一步推動太湖流域又好又快發展，為全國制度建設積累經驗，有必要制定一部專門的行政法規，將太湖流域的做法制度化、規范化。

三是統籌流域管理和行政區域管理的需要。水資源的自然屬性，決定了流域管理的必要性。太湖屬于典型的平原淺水型湖泊，干旱與洪澇災害轉換頻繁，“水多、水少、水臟”三大問題并存。多年來，水利部太湖流域管理局和地方人民政府密切合作，在流域水資源配置、水量調度、防汛抗旱、水域岸線保護等方面建立了有效的協作機制。為了充分調動流域和區域兩方面的積極性，有必要制定一部專門的行政法規，協調、完善流域管理體制機制。

四是貫徹落實水法、水污染防治法、防洪法等法律的需要。中國特色社會主義法律體系已經形成，今后更多的任務是法律的修改完善和配套法規的制定修改。為了進一步加強太湖流域水資源保護和水污染防治工作，細化管理制度，落實監督措施，確保法律相關制度得到全面正確執行，有必要在現行法律框架下，制定一部專門的行政法規，將法律的各項規定具體化、“太湖化”。為此，水利部在總結實踐經驗的基礎上，起草了《太湖管理條例（送審稿）》，于2009年5月報請國務院審議。法制辦收到此件后，先后4次征求有關部門和江蘇、浙江、上海以及無錫、蘇州等地方意見，并向社會公開征求了意見，召開了專家論證會，進行了專題調研，在此基礎上，會同水利部、環境保護部反復論證、協調、修改，形成了《太湖流域管理條例（草案）》，經國務院第169次常務會議討論通過。

二、條例的主要內容

條例共九章七十條，主要對飲用水安全、水資源保護、水污染防治、水域岸線保護、保障機制等作了規定。

第一，條例建立了飲用水安全保障制度。強化了飲用水水源保護責任，要求地方人民政府合理確定水源地，劃定保護區，建立日常巡查、監測制度，拆除、關閉水源保護區內的排污口和垃圾場；完善了供水安全應急保障制度，要求地方人民政府組織改造供水設施，建設應急備用水源，編制供水安全應急預案；規范了供水安全事故應對工作，要求地方人民政府對供水水質組織實時監測，發現異常立即采取預防控制措施，并依法啟動應急預案，優先保障居民生活飲用水。

第二，條例規范了流域水資源保護措施。明確太湖流域水資源調度遵循統一實施、分級負責的原則，首先滿足居民生活用水的需要，并維持太湖合理水位；加強水功能區監測和治理，開發利用活動必須符合水功能區保護要求；鼓勵回用再生水，提高用水效率，禁止擅自開采承壓地下水。

第三，條例強化了水污染防治要求。首次在立法上建立流域排污總量控制制度，禁止在太湖流域設置不符合水環境治理要求的生產項目；在太湖周邊及主要入太湖河道兩岸，禁止新建、擴建化工醫藥項目、高爾夫球場等，禁止違法新設排污口或者設置水上餐飲設施；推進農業面源污染治理和船舶污染防治，禁止運輸劇毒物質、危險化學品的船舶進入太湖。

第四，條例加強了水域岸線保護。明確太湖流域水域岸線要統一規劃，禁止擅自占用水域岸線興建建設項目；興建建設項目導致水域面積縮小或者行洪、調蓄能力降低的，要采取補救措施；臨時占用水域、灘地的，要及時恢復原狀；禁止在太湖圈圩或者圍湖造地，有關部門要組織治理圩區、清理圍湖造地，嚴格控制聯圩并圩。

第五，條例完善了保障機制。對自愿減少排污的企業通過財政、信貸等方式扶持，對轉產轉業的農民通過發放補貼、培訓、納入社會保障體系等方式，保障其基本生活；未能完成排污削減任務，斷面水質不達標的，上游地區要補償下游地區；完成排污削減任務，斷面水質達標的，下游地區要補償上游地區。

三、對條例貫徹實施的建議

一是要繼續加強對條例的宣傳。胡錦濤總書記在中央政治局集體學習時指出，要把深入開展法制宣傳教育作為弘揚社會主義法治精神的基礎性工作，常抓不懈，抓出實效。《太湖流域管理條例》是我國第一部綜合性的流域立法，希望太湖流域管理局、相關地方人民政府采取多種方式，將條例宣傳好、宣傳到位，確保企業和廣大人民群眾了解條例的主要制度，確保執法部門的同志準確掌握條例的各項規定，為條例的執行打好基礎。

二是要加強條例的配套制度建設。完善條例配套制度，是貫徹實施條例的需要，也是堅持社會主義法制、維護法制尊嚴的需要。太湖流域地方人民政府和各級水利部門要對現有的規章、規范性文件進行必要的清理，與條例抵觸的，要盡快修改或者廢止；條例規定的水資源調度方案、供水安全應急預案、岸線利用管理規劃等，要及時出臺。

三是要更加注重落實執法責任。法律的生命力在于實施，執法是條例得到全面正確實施的關鍵環節。條例規定的許多制度，如清理垃圾場、排污口，關閉水上餐飲經營設施，清理圍湖造地等，都直接關系人民群眾切身利益。溫家寶總理在全國依法行政工作會議上指出，保護法律賦予公民的各種權利，是政府義不容辭的職責。相關地方人民政府及其水利部門一定要采取有效措施，將條例的規定落到實處。

四是要更加注重流域內的配合與協作。太湖水環境治理，從短期來看，犧牲最多的肯定是地方經濟，從長期來看，受益最多的也肯定是地方經濟。希望太湖流域相關地方人民政府用更具有戰略性的眼光來看待這一問題，切實加強流域內的配合與協作。太湖流域管理局也要充分發揮流域層面的協調、統籌、服務作用。區域間、部門間要互相支持，互相促進，把條例貫徹好、實施好，讓太湖這顆江南明珠重現碧波美景。