基于三峽水庫綜合管理的庫區生態安全創新研究

梁福慶

（國務院三峽辦移民管理咨詢中心，443003，宜昌）

黨中央、國務院十分重視三峽水庫管理和庫區生態安全工作，2004年4月，國務院辦公廳印發《關于加強三峽工程建設期三峽水庫管理的通知》，明確了三峽工程建設期水庫管理的體制和職責及分工任務，即“中央統一領導，國務院有關部門監督指導，湖北省、重慶市具體負責”的三峽水庫管理體制。近6年來，國務院三峽辦和國家有關部門、湖北省、重慶市及庫區區(縣)政府根據建設期三峽水庫綜合管理的特點和目標，緊緊抓住水庫綜合管理的主要矛盾和內容，不斷探索和創新，綜合運用各種管理方法與措施，層層落實責任，加強協調與監督，促進水庫綜合管理和庫區生態安全，取得了顯著成效，為探索和建立三峽水庫長期運行管理和庫區生態安全保護積累了經驗。

一、基于三峽水庫綜合管理的庫區生態安全保護成效

1.保障了三峽工程建設的順利完成和安全運行

一是組織移民及時搬遷，開展各期蓄水位的庫底清理工作，保證了三峽工程順利建設及135 m、156 m、175 m與試驗性蓄水等各期蓄水位按時順利蓄水。二是搞好水庫安全運行，認真預防和處置各種應急事件，保證水庫運行安全，確保三峽工程順利建設和發揮綜合效益。三是搞好水庫運行調度，處理好防洪、下游航運和補水等問題，特別是在加強水庫調度，解決下游航運和抗旱問題，有效緩解下游防洪壓力等方面取得了顯著成效。

2.推動了庫區移民搬遷和經濟社會發展

截至2009年年底，三峽庫區累計完成移民項目投資529.01億元，搬遷安置129.64萬移民，復建各類房屋5054.76萬m2，調整搬遷淹沒工礦企業1632戶。三峽移民搬遷安置任務全面完成，實現了“搬得出”的階段性移民安置目標，并初步緩解了庫區人多地少矛盾和工業污染，對三峽庫區經濟社會發展產生了深遠影響。

3.推進了三峽庫區生態安全

三峽水庫管理機構協調有關部門為庫區生態安全做了大量的監督和管理工作，如加強水環境監測和水環境基礎設施建設，推動防污減排和水污染防治項目的實施，組織開展飲用水水源保護及次級河流污染治理，保證庫區水環境安全；推進地質災害的防治和監測，建立完善三峽庫區地質災害監測預警體系和防治工作運行機制，保證庫區城鎮地質安全和移民群眾生命財產安全；強化庫區傳染病疫情監測，保障庫區公共衛生安全；保護岸線和航道安全，加強長江干支流漂浮物清理，保證庫區航運安全；加強農村面源污染治理，啟動農村移民生態家園富民工程建設，實施珍稀魚類和經濟魚類的增殖放流，開展庫周綠化帶工程和示范區建設，積極開展生態環境建設與保護“7＋1試點示范項目”，推進了庫區生態環境安全。據有關生態環境監測表明，近6年來三峽庫區水質基本達標，沒有出現生態災害性事故。

4.促進了水庫資源的合理利用

三峽水庫管理機構認真落實科學發展觀，堅持以人為本，堅持“生態環境保護優先，科學合理開發利用”的原則，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，制定三峽水庫可持續綜合利用規劃，協調各級政府切實加強對三峽水庫生態環境的保護，加強三峽水庫消落區、岸線、水面及土地、漁業、旅游、飲用水等資源開發利用的監督管理，促進了水庫資源的合理有序開發和利用。

5.深化了認識，積累了三峽水庫長期運行管理和庫區生態安全保護的經驗

在三峽水庫管理實踐中，三峽水庫管理綜合了傳統水庫管理的部門管理、屬地管理兩種類型并有所創新。國務院三峽辦、國家有關管理部門，重慶市、湖北省及庫區縣（區）政府，在加強三峽水庫管理體制機制建設，建立水庫綜合管理協調機制，制定水庫資源綜合規劃，進行水庫調度運行、生態環境建設與保護等方面不斷探索，大膽創新，深化了綜合管理三峽水庫的認識，并為探索實施三峽水庫長久運行管理積累了寶貴經驗。

二、基于三峽水庫綜合管理的庫區生態安全保護做法及經驗

1.構建三峽水庫綜合管理體制和機制

一是建立了水庫管理機構。國務院三峽辦設置了水庫管理司，湖北省、重慶市及庫區各區(縣)相應成立了三峽水庫管理機構，總體上實現了權威、協調和高效的水庫綜合管理。二是初步形成系列規章制度。國家、國家有關部門及湖北省、重慶市相繼出臺了一系列規章制度，實現了對三峽水庫統一管理，統一規劃，分工負責，綜合協調，聯合執法。三是國務院三峽辦以及省(市)水庫管理機構協調建立了三峽水庫管理聯席會議制度，探索形成了水庫管理的綜合協調機制，加強了水庫的統一管理和綜合協調，初步形成了管理合力，提高了水庫綜合管理效率。

2.組織開展三峽水庫各階段蓄水前庫底清理

一是國務院三峽辦組織國家有關部門制定出臺了衛生清理、建(構)筑物清理、固體廢物清理、林木清理等國標清庫技術規范。二是湖北省、重慶市以及有關區(縣）政府建立健全了庫底清理的規章制度與組織機構，實行嚴格的清庫目標責任制，并組織清庫業務培訓，優化清庫方案，強化清庫監督與驗收制度，保障庫底清理達到預期目標。三是創新庫底清理工作機制，實行專業指導與群眾參與相結合，明確清理責任制，同時強化技術指導與階段工作檢查，嚴把清理質量關，嚴格清庫檔案資料的收集整理，高質量、高效率地完成了三峽水庫一期至四期蓄水位的庫底清理工作，保證了樞紐工程及水庫安全運行。四是建立了三峽庫區水域清漂長效管理機制，落實清漂責任，籌措清漂經費，加強清漂監督檢查，推進了水庫清漂工作制度化和規范化。

3.大力實施三峽水庫生態環境建設與保護

一是認真實施移民保護規劃及計劃，129.64萬城鄉移民搬遷安置沒有發生重大生態環境問題。二是認真貫徹“兩個調整”政策，鼓勵和組織19.6萬農村移民遷出庫區安置，減輕了庫區的環境壓力；加大工礦企業結構調整力度，破產關閉1102個工礦企業，減少了庫區的污染源。三是努力落實“兩個防治”政策，大力加強水污染防治工作和加快地質災害防治工作。四是加強綜合治理水土流失工作，累計重點治理水土流失2萬km2，初步遏制了生態環境惡化趨勢。五是加強生物多樣性保護。建立了12個陸上和水上的自然保護區，實施了珍稀特有魚類等保護工作。六是實施了三峽工程生態環境建設與保護試點示范項目 （即 “7＋1 項目”），50 多個“7＋1試點示范項目”工程質量良好。

4.加強水庫資源合理利用的監督管理

一是加強庫容管理。國務院三峽辦及有關部門，重慶市、湖北省分別制定了庫容保護政策和管理辦法。水利部長江水利委員會水政監察總隊對因庫區建設導致侵占、阻塞河道等涉水違法項目進行了執法調查。二是強化三峽水庫岸線管理。國家和地方政府通過制定與三峽水庫岸線有關的管理辦法，編制三峽水庫岸線利用管理規劃，加強崩滑體治理及庫岸防護，有效保護了三峽水庫岸線安全。三是加強消落區管理。2007年國務院三峽辦《關于進一步加強三峽工程初期蓄水期庫區消落區管理的通知》下發后，為各地加強消落區管理工作起到十分重要的推動作用。四是加強飲用水水源保護管理。重慶市實施了“飲用水水源保護區污染綜合整治”等一系列重大環保工程，確保了庫區飲用水水源水質。五是加大漁業資源管理。重慶市、湖北省分別出臺漁業資源管理法規，實行捕撈許可證制度，實施增殖放流，清理整頓網箱養魚，有效保護了三峽水庫的漁業資源。六是注重三峽庫區旅游資源保護與管理。國家印發了《長江三峽區域旅游發展規劃綱要》，2009年重慶市與湖北省簽署了《關于進一步加強長江三峽區域旅游合作的協議》，推進了庫區旅游合作。

5.強化系統監測和科學研究，提升水庫監管能力

一是創建和完善監測系統，提升三峽水庫監管能力。國家組建了三峽工程生態與環境監測系統，對三峽工程建設涉及的生態和環境問題進行全過程跟蹤監測。二是開展水庫管理科研，為水庫管理提供了科學依據。國務院三峽辦委托國務院發展研究中心進行三峽水庫運行期管理體制問題研究，并摘要報送國務院有關領導。同時，國務院三峽辦組織長江水利委員會完成了《三峽水庫可持續綜合利用規劃研究報告》，為進一步搞好水庫管理打下了扎實基礎。三是強化科學研究，提高科技支撐力。國務院三峽辦積極推動對水庫蓄水后的水文水質、人群健康、地質災害、生物多樣性、水土流失狀況、泥沙淤積、航道整治和下游清水沖刷等問題的科學研究；配合科技部、環保部做好泥沙科技攻關項目申報和三峽水庫水環境預警系統科學研究。同時積極開展國際合作與交流，和世界銀行及英國、日本、德國、美國、加拿大等國家合作開展環境科技項目研究和環保設施建設。四是庫區研究和推廣應用了“三峽庫區生態環境安全及生態經濟系統重建關鍵技術研究與示范”“三峽庫區生態環境控制對策研究”等一批實用環保技術，為庫區生態環境保護科技的發展奠定了基礎。

6.樹立生態三峽理念，創新生態建設模式

在國務院領導下，庫區在百萬移民安置過程中，牢固樹立生態三峽的科學理念，認真貫徹落實“兩個調整”“兩個防治”政策，正確處理移民遷建與生態環境保護的關系，推動了三峽庫區環境狀況的改善。在水庫管理中引入了發達國家先進的水資源和水污染管理與水庫調度理念，如河流生態流量、水污染防治等先進理念與技術，并結合三峽水庫實際，從以往單純的水污染控制轉變為全方位的水環境恢復，由單項技術研究轉向綜合治理策略研究。同時，創新三峽水庫生態保護與建設模式，開展了“7+1試點示范項目”，有力地促進了三峽水庫生態環境建設與保護。

7.強化和創新宣傳教育，凝聚公眾環保共識

一是正確引導輿論，推動公眾參與。國務院三峽辦會同國務院新聞辦組織了一系列新聞發布、實地采訪、撰寫宣傳材料等活動，大力宣傳三峽工程建設成就，澄清社會上在三峽水庫蓄水后對水質的擔憂與誤解，形成了社會各界關心三峽水庫、積極為三峽水庫管理出謀劃策的良好局面。二是組織開展“美化新三峽，保護母親河”活動，動員青少年為保護和改善三峽庫區生態環境保護和改善作貢獻。近年，開展各種形式的宣傳教育活動6000余次，有1000余萬青少年參加了各種形式活動，組織實施了“保護母親河工程”重點項目18個，地方性自建項目43個，總投資2500余萬元，造林總面積達6660多hm2。

三、基于三峽水庫綜合管理的庫區生態安全保護理論的思考

基于三峽水庫綜合管理的庫區生態安全保護是復雜的系統管理，需要用人口、資源、環境經濟學理論，水資源配置理論，流域綜合管理理論，水環境管理理論等理論與方法來指導其保護工作，提高其保護效益。

一是人口、資源、環境經濟學理論的思考。目前，世界各國政府把解決人口、資源與環境問題看成是實現可持續發展戰略的主要內容，運用經濟學的基本理論和方法來揭示分析人口經濟過程以及自然資源和環境的基本規律和辯證關系，評價和指導制訂相關政策。三峽水庫是一個由人口、資源、環境等多種要素組成的社會自然復雜系統。三峽水庫管理部門應以人口、資源、環境經濟學理論為指導，通過建立一系列規章制度，制定水庫綜合利用規劃，進一步落實“兩個調整”“兩個防治”政策，正確處理人口、資源、環境之間的關系，促進水庫資源可持續開發利用。

二是水資源配置理論的思考。水資源配置理論幫助解決如何實現水資源的生活和生態等基本需求的供需平衡，促進水資源的高效利用。三峽水庫綜合管理中十分重視水資源配置管理，開始引入水權交易思想，實行排污收費制度、取水收費制度等，促進了水資源的優化配置。盡管目前水資源配置理念應用于三峽水庫綜合管理還處于初期階段，但從長遠來看，三峽水庫綜合管理需要建立完善以水權交易制度為中心的水資源配置制度。

三是流域綜合管理理論的思考。流域綜合管理就是以流域為單元、以水為紐帶對流域的人口、資源、環境和經濟進行的綜合管理。目前國內外有多種成功的流域水資源管理模式，近年，我國學者提出了流域水資源綜合集成管理模式。三峽水庫綜合管理借鑒了流域綜合管理的思想，三峽水庫管理體制綜合了部門管理和屬地管理兩種基本類型，從總體上看，該體制既能充分調動和發揮部門和地方的積極性，也能夠較好地協調跨行業、跨部門和跨區域的利益關系，初步實現了權威、協調和高效的綜合管理。

四是水環境管理理論的思考。水環境管理就是以滿足可持續發展對水環境的需要為目的，通過各種手段對水環境進行管理。三峽水庫管理部門以水環境管理理論為指導，引進發達國家先進的水資源和水污染管理理念，建立了三峽水庫水環境保護法規，制定了水環境保護規劃，開展漂浮物清理、水污染防治、船舶流動污染源防治、農村面源污染防治等工作，對蓄水后水質進行了及時監測，有效地保護了三峽水庫水環境的安全。

四、基于三峽水庫綜合管理的庫區生態安全保護創新對策

1.堅持“統一、協調、權威、漸進”的原則，不斷完善管理體制

一是要進一步完善三峽水庫管理體制。按照建立“決策科學，分工合理，執行順暢，運轉高效，監督有力”的行政管理體制的基本要求，以建設安全、生態、和諧的三峽水庫為目標，合理劃分中央政府和地方政府、各相關部門的管理職責，真正構建起權威、協調、高效的三峽水庫綜合管理體制。二是進一步健全水庫管理機構。在機構設置、人員配備、設施建設、經費保障、管理職責等方面落實到位，以滿足日益繁重的水庫管理的需要。三是建立和完善三峽水庫綜合執法機制。充分整合各種管理資源，與相關部委、地方政府及三峽集團公司形成信息資源共享、各司其職、密切配合、快速反應的管理聯動機制。

2.進一步完善法律法規體系，實現依法治庫

一是及時編制和出臺“三峽水庫管理條例”，促進三峽水庫管理規范化、程序化、制度化。二是進一步完善三峽水庫管理規章制度，庫區各地要根據“三峽水庫管理條例”和當地實際，制定有關的管理政策和規章制度，提高水庫管理和庫區生態安全保護工作的效率和效益。三是盡快建立健全以生態保護為核心的三峽水庫管理績效考核機制，有效地促使各級政府轉變發展觀念，積極作為，提高環境保護與治理的綜合能力。

3.創新發展理念，加快建設生態三峽

一是及時編制和實施三峽工程生態環境建設與保護后續規劃，加強庫區生態環境建設與保護，妥善處理三峽工程長期運行產生的環境保護新情況、新問題，努力建設新型生態庫區。二是促進庫區貫徹科學發展觀，轉變經濟發展方式，調整產業結構，大力發展城鄉循環經濟，提高資源利用效率，降低消耗，減小單位GDP的環境影響，實現建設“兩型”社會和人與自然和諧相處的目標。三是適時建立流域生態補償機制與政策。要按照流域水環境功能區劃要求，建立流域環境協議，研究與制定流域生態補償的政策和機制，測算流域生態補償標準，確定補償方案和補償方式，推進流域生態補償有序進行。四是研究與制定政府補貼與市場化運作相結合的污水處理運行機制與政策，推進庫區污水和垃圾處理項目正常運行，實現污水處理的良性循環。五是適時進行生態移民。生態移民是加快建設庫區流域綜合治理、保證三峽水庫水資源環境和人民異地扶貧的戰略性措施。經有關專家初步估算，三峽庫區生態移民搬遷安置人口約為20萬人。應加強研究制定生態移民政策法規和管理辦法等工作，推進生態移民工作順利實施。

4.繼續加強水庫綜合管理能力建設，提高監管水平

一是進一步加強監測系統建設，完善監測體系，調整和完善監測內容，提高監測信息質量，為搞好運行期水庫綜合管理和庫區生態安全保護提供科學依據。二是加強管理設施建設和信息化管理平臺建設，構建起保障三峽水庫管理和庫區生態安全保護的支撐工具。三是進一步建立健全庫區地質災害、航運事故、水體污染、公共衛生安全等突發事件預警和應急機制，強化處理突發事件能力，確保水庫運行安全和庫區公共安全。四是進一步加強基礎研究，提高科技支撐能力。當前，要圍繞諸如水庫生態調度、泥沙沖淤、水環境保護與恢復關鍵技術、防污減排新技術、地質災害防治、水土流失綜合治理、生態供水、對長江中下游影響、拓展三峽工程綜合效益等重大問題及新問題開展科學研究，提供科技支撐，提高水庫綜合管理和庫區生態安全保護效益。

5.拓展和持續發揮三峽工程巨大綜合效益

一是進一步優化水庫調度，在確保防洪安全前提下統籌兼顧各方利益，確保三峽工程發揮最大綜合效益。同時依托三峽水庫調度運行，建立起統一的長江上游水庫群調度體系，以滿足全流域防洪、供水、發電、通航、環保等各方面需求。二是拓展三峽工程的供水效益。三峽水庫是國家戰略性淡水資源庫，實施調水是優化國家水資源配置的戰略措施。在三峽工程后續工作中，要加強三峽水庫對長江中下游枯水期補水調度方式研究，加大三峽水庫向北方調水研究的力度，為全面提升三峽工程的供水效益提供科學支撐。三是積極研究三峽工程蓄水后對長江中下游河道、江湖關系、生態環境及航運等影響，并就較為急迫或已顯現部分問題提出處置對策。

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