扎實做好啟閉機使用許可管理工作維護水利工程運行安全

王文珂

（水利部綜合事業局，100053，北京）

2011年中央一號文件明確提出，要突出加強農田水利等薄弱環節建設，全面加快水利基礎設施建設。水利建設規模將進一步加大，保障水利工程質量與安全的任務十分繁重。啟閉機作為水利工程中的重要永久設備，其質量直接關系到水利工程運行安全和人民生命財產安全。因此加強啟閉機產品質量監管，對保障水利工程質量與安全尤為重要。2010年12月1日正式施行的《水利工程啟閉機使用許可管理辦法》，標志著啟閉機使用許可管理工作已經進入了法制化、科學化、規范化的管理軌道，我們要貫徹落實好 《水利工程啟閉機使用許可管理辦法》，扎實推進工作，提高管理水平，維護好水利工程運行安全。

一、啟閉機使用許可管理工作取得的成就及經驗

啟閉機使用許可制度作為我國水利行業質量監督的一項重要基礎性措施，經歷了20年的建設、發展和完善的過程。為了切實抓好水利工程建設質量，水利部于1992年發布了《水利部啟閉機產品質量等級評定暫行管理辦法》，對啟閉機實行使用許可證制度。此后，該項制度進行了不斷的改革、規范和完善，始終保持了旺盛的生命力，在每一時期都為積極推動水利事業的發展和維護水利工程安全運行發揮了重要作用。特別是2003年以來，圍繞貫徹行政許可法和落實行政審批制度改革，水利部發布了《水利工程啟閉機使用許可證管理辦法》（以下簡稱《辦法》），啟閉機使用許可管理制度得到了進一步發展，為促進水利建設事業的發展作出了重要貢獻。2010年10月10日，水利部第41號令頒布了 《水利工程啟閉機使用許可管理辦法》，自2010年12月1日起正式施行，這標志著啟閉機使用許可工作經過20年的發展，進入了一個新的時期。回顧20年來啟閉機使用許可管理工作，主要取得了三個方面的成就和經驗。

1.啟閉機使用許可管理體制與運行體系始終得到延續和有效運轉

20年來，隨著國家經濟體制和行政機構改革，我國絕大多數的產品使用許可管理體制經歷了兩次大的調整，行政許可法實施后，國務院對所屬部門的行政審批項目進行了全面清理，但水利部實施的啟閉機使用許可管理一直得到延續。2004年，依照行政許可法和行政審批制度改革的有關規定，國務院412號令將啟閉機使用許可證核發作為確需保留的項目予以設定行政許可，明確實施機關為水利部，保證了啟閉機使用許可的行政地位。

在水利部的領導下，我們充分調動質量監督機構、地方水行政主管部門、行業協會和專業技術機構等各方面的積極性，全面開展了實施細則制定、企業實地審查以及發證后監督檢查等工作，使整個使用許可管理工作形成了協調高效運轉的有機整體。委托水利部產品質量監督總站承擔了啟閉機使用許可的日常管理工作；在全國建立了20多個對口聯系單位，協助開展轄區內啟閉機使用許可監管工作；批準了1家專業檢驗機構，承擔使用許可審查和產品質量檢測的技術支撐工作；形成了一支政治強、素質高、業務精的使用許可行政管理隊伍，通過培訓建立了一支100余名持證上崗的審查員和技術專家隊伍。

2.啟閉機使用許可工作邁上了法制化、規范化、科學化的發展道路

為了使啟閉機使用許可制度能夠不斷適應我國水利事業的發展要求，20年來，始終堅持與時俱進、改革創新的精神，始終沒有停止創新發展的步伐。特別是行政許可法實施以來，按照國家行政審批制度改革的要求，進一步加大了對使用許可制度的改革、規范和完善力度，著力加強制度建設，切實強化監督管理，各項工作都呈現了新的面貌。一是建章立制，規范管理。在總結經驗教訓的基礎上，2003年研究制定了《水利工程啟閉機使用許可證管理辦法》，在此基礎上2010年修訂頒布了水利部41號令，對許可證核發流程、取證條件提出了明確要求，有效保證了許可制度的公正性和科學性。二是嚴格把關，強化監督管理。為了嚴格使用許可核發，對審查員、檢測人員定期進行業務培訓，提高其業務水平和技術能力，實行持證上崗。在核發工作中，堅持公開、公正、公平的原則，按照審檢要求逐項審查、評議，對于那些不符合條件的企業，堅決不予發證，防止不合格產品流入市場。嚴格落實責任追究制，強化對審查和檢測人員的監督管理，自覺接受社會監督。以2009、2010年兩年為例，共收到172家企業306個單元的取證申請，經初審后，組成審查組對155家企業進行了嚴格的實地審查和產品檢測，經領導審核、公示公告、印發證書等工作程序，向131家企業頒發了水利工程啟閉機使用許可證 （通過率為76.1%）。三是嚴格實行年度監督抽查制度，及時掌握取證企業的質量管理和產品質量狀況，切實加強發證后的監管。自2006年至今，共組織開展對80家取證企業和江蘇省、四川省、海委、淮委等4個省及流域機構水管單位的在役啟閉機質量監督檢查。四是不斷加強管理與技術支撐體系建設，為各項工作提供保障。大力推進使用許可證管理信息化建設，建立了獲證企業查詢系統，積極推行政務公開制度；完善配套管理制度，實行啟閉機設計機構備案認可、啟閉機關鍵零部件動態目錄管理制度；加強技術支撐體系建設，制定了 《水工鋼閘門和啟閉機安全檢測的技術規程》《水利水電工程啟閉機制造、安裝及驗收規范》《水利水電工程啟閉機設計規范》等一系列技術規范與標準，為啟閉機的制造、驗收、安全檢測與報廢提供了依據，提高了啟閉機的設計水準，增強了產品的研發能力，保證了產品的制造與安裝質量。

3.啟閉機行業規模不斷擴大，質量管理水平與技術創新能力取得了較大進步，使用許可管理的社會公信力不斷提升

自2003年《水利工程啟閉機使用許可證管理辦法》頒布以來，共完成了14批次啟閉機使用許可證核發工作，組織進行了400多次的企業審查和產品檢測，目前獲證企業184家，證書近400張，其中超大型獲證企業10余家。通過對取證企業的審查，幫助企業進一步完善了管理體系，提高了管理水平，啟閉機產品整體質量水平有了顯著改善，有力地促進了加工手段、技術能力和人員素質的提高，增強了企業的質量意識和市場競爭能力，培育了一批高水平的現代化啟閉機制造企業。同時，隨著啟閉機制造企業實力的增強，行業的整體技術創新能力取得了較大的進步，自主創新能力日益增強，新產品、新技術不斷涌現。近年，多項先進、適用的啟閉機新產品通過水利部新產品鑒定。

多年的實踐證明，啟閉機使用許可制度的實施，為從源頭上把好啟閉機產品質量關，防止不合格產品流入，保障水利工程的安全運行，起到了非常重要的作用。20年來，各類水利工程均未發生因啟閉機質量問題引起的重大安全事故。啟閉機使用許可管理制度日益被社會接受，我國各水利水電工程建設單位在水工金屬結構產品招標過程中，普遍將啟閉機使用許可證作為必備條件之一，啟閉機使用許可證的社會公信力不斷提升。

二、提高啟閉機使用許可依法行政水平面臨的新任務

《水利工程啟閉機使用許可管理辦法》的頒布實施，是對《水利工程啟閉機使用許可證管理辦法》的重大修改和完善。《辦法》按照行政許可法要求，進一步明確了使用許可的目的、條件、程序和法律責任，突出體現了公開、公平、公正的立法思想，對使用許可乃至質量監督工作的體制、模式、程序、水平以及人員素質都將產生重大影響。因此，繼續發揮好啟閉機使用許可制度對水利工程運行安全的保障作用，不斷完善、鞏固、發展好使用許可制度，關鍵是要按照行政許可法的要求，貫徹好、實施好《辦法》，全面提高使用許可工作的依法行政水平。

1.要牢牢把握行政許可管理的三條基本原則

第一，公平公正的原則。公平公正原則是法治社會中最基本的原則，也是法治精神的核心內容。實施啟閉機使用許可應當圍繞公平公正原則的精神，將公平公正原則切實貫徹到每一個工作進程中。一是制定好配套管理制度，科學設定企業基本條件要求和核查要求。二是公正對待使用許可的參與人，提供平等的參與機會，違反規定要承擔相應法律責任。三是強化工作機構和人員責任，保證工作公正性。

第二，公開透明的原則。公開透明的原則是實施啟閉機使用許可最基本和最重要的原則，也為社會各方和啟閉機使用許可申請企業所關注。一是對啟閉機使用許可內容應當全部公開透明。二是啟閉機使用的制度、辦法或程序規定等要公開透明。三是啟閉機使用許可結果要公開透明。

第三，便民高效的原則。一是在制訂實施使用許可的有關制度、辦法和程序規定中，始終把便于企業取證、盡量簡化環節貫徹在具體的規章制度和程序辦法中，在確保發證質量的前提下，為使用許可申請人提供切實的便利。二是創新服務理念，積極創造條件為企業提供優質服務。在許可辦理方面，在目前已有的網絡信息服務的基礎上，逐步實現網上申請和網上審批，提高工作效率，降低行政成本。在企業人員培訓方面，通過上門服務、集中服務等多種形式，減輕企業的負擔。

2.要將依法行政的要求落實到啟閉機使用許可工作的全過程

第一，申請環節要嚴格審查、及時受理。要對申請材料全面嚴格審查，根據企業申請條件的符合情況作出受理與否決定。

第二，核查環節要嚴格標準、全面檢查。核查人員必須持證上崗，嚴格核查工作程序，嚴格執行實施細則要求，不得降低標準，照顧情面，刁難企業。

第三，產品檢測環節要加強監管、確保公正。產品檢測是使用許可證發證的基本技術手段，必須保證檢驗結果科學、客觀、公正。使用許可管理部門要加大對產品質量檢測機構的監管力度，通過查閱檢測報告、組織開展比對試驗、查處違規違紀行為等手段，切實加強對檢測機構的監督管理，確保產品質量檢測工作的科學、公正和高效。

第四，切實加大獲證企業的后續監管力度。采用日常監督、定期監督檢查、自查申報等方式開展監督管理。同時，配合有關組織和部門，切實加大對無證生產和銷售無證產品等違法行為的打擊力度，從源頭上徹底根除無證產品。

3.落實法律責任，保障啟閉機使用許可工作的有效實施

一是落實使用許可管理主體的責任。使用許可證管理部門及工作人員，要認真履行辦法賦予的職責，充分認識權責一致的深刻含義，兢兢業業，盡職盡責地做好各項工作。

二是落實檢測機構和檢測人員的責任。產品質量檢測機構和人員必須以“科學、求實、準確、公正”為工作準則，以技術為手段，以數據為依據，客觀、公正、及時地出具檢測報告，并對檢測報告負責。必須遵循誠信原則和方便企業的原則，為企業提供可靠、便捷的檢測服務。

三是強化獲證企業的責任。企業是生產活動的主體，對產品質量安全承擔第一責任，獲得使用許可證的企業應對所生產的產品質量安全負責，防止出現獲證后放松自我要求、忽視內部管理、后續投入不足、企業素質下滑等情況。

三、近期工作重點

1.夯實管理基礎，促進使用許可工作自身建設取得新進展

一是要加強使用許可管理的法制化建設。要在現有基礎上，加大啟閉機使用許可相關管理辦法的宣傳貫徹力度，努力爭取將啟閉機使用許可管理納入國家或水利行業有關法規體系，夯實水利工程啟閉機使用許可核發的法制基礎。二是要加強管理隊伍建設。要切實加強思想作風建設，樹立良好形象，切實加強培訓，提高綜合素質和依法行政能力，努力建設好一支政治可靠、素質全面、公正清廉、奮發有為的行政管理和執法隊伍，鍛煉出一支工作扎實、認真嚴謹、責任心強的審查員隊伍，培養出一支技術精湛、業務過硬、甘于奉獻的檢測人員隊伍。三是要加強機構建設。在現有水利工程啟閉機使用許可證對口聯系單位的基礎上，進一步加強與地方水行政主管部門的聯系，動員地方水行政主管部門積極參與啟閉機使用許可監督管理工作，爭取在條件相對較好的省份將使用許可管理工作納入有關部門、單位和人員的管理職責范圍，建立健全啟閉機使用許可管理支撐部門或機構。四是要加強管理信息化建設，實現政務公開。要通過信息化，加快推進電子政務，盡快實施網上審批，切實提高使用許可工作效率和效能。

2.加大監督管理力度，確保發證工作有效性

隨著啟閉機獲證企業的增加，加大后續監管力度、確保發證有效性成為使用許可工作的關鍵。為此，一定要按照《辦法》規定，采取有效措施，強化發證后監督，切實解決對違法行為查處難的突出問題。一是切實把無證查處作為使用許可工作的重中之重。目前，無證生產現象依然存在。無證企業普遍不具備生產合格產品的能力，甚至肆意造假售假，造成了市場無序競爭、資源浪費等一系列問題。以往我們由于政策制度的限制，對無證企業缺乏有效的查處手段。今后，我們要采取有力措施，下定決心，排除干擾，配合有關部門，糾察和處罰無證生產行為。二是繼續加大年度監督檢查力度和范圍，積極組織開展獲證企業監督檢查，督促企業持續穩定地改進質量管理和提高產品質量，及時發現問題。三是強化責任意識，加大責任追究力度，建立健全審查、檢測、發證等各個環節的崗位責任制，嚴格實行過錯責任追究制度。

3.創先爭優，深化細化服務，樹立啟閉機使用許可依法行政良好形象

要以創先爭優活動為契機，創建“啟閉機使用許可管理示范窗口”。一是強化窗口制度建設。以制度創新為核心，轉變思維和思想觀念，建章立制，規范使用許可程序，在使用許可審批中做到人員、設施、責任、服務的“四個到位”，提高工作效能。二是深化細化服務，提升工作質量和服務水平。要加強內部協調，縮短審批時限，提供優質便民服務，自覺接受服務對象的監督。