論法國文化遺產的法律保＊護及其對中國的借鑒意義

葉秋華 孔德超

論法國文化遺產的法律保＊護及其對中國的借鑒意義

葉秋華 孔德超

文化遺產的法律保護始于近代西方國家,現代以來呈現出法典化、系統化趨勢。法國文化遺產法歷經兩百多年的發展,迄今已形成以《遺產法典》為核心、以物質文化遺產保護為主體的比較完善的法律保護體系,頗具典型性。法國文化遺產法律保護在立法體系、制度設計、理念應用等方面的經驗,對于完善和發展中國文化遺產法律保護具有重要的借鑒意義。

法國;文化遺產;法律保護;中國;借鑒

法國是近代大陸法系的開創者,對人類法制文明的發展做出了巨大的貢獻。在經歷了1789年大革命之后,法國資產階級貫徹啟蒙思想家的法治學說,不僅在資本主義世界成功地構建起前所未有、系統完善的法典化法律體系,與判例法風格的英國法系形成了鮮明對照,而且還積極明智地開始了對民族文化遺產的法律保護。

回眸歷史,在法蘭西這片充滿了浪漫理想與理性激情的國土上,法國對文化遺產的法律保護從大革命時期的初創階段發展至今已歷經兩百余年,先后頒布了一百多部相關的法律法規,并在不斷發展之中確立了明確的法律理念,構建起日益完善的體系和制度。如今,法國已形成以《遺產法典》為核心,以物質文化遺產保護為主體,與《城市規劃法》、《環境法》、《商法》、《稅法》、《刑法》等相互配合有機協調的完整的法律保護體系。而其所形成的分類與登記的法律保護體制、整體保護的法律理念、專業性的法律保護程序與措施、在遺產保護與利用方面的協調平衡的法律制度等,不僅使法國眾多輝煌而悠久的歷史文化遺產得到有效保護和合理的開發利用①截至2007年12月31日,法國已有42 967處歷史古跡處于保護之中,吸引了8 328 478人前往參觀,2007年對449處歷史古跡發布了保護法令。數據來源于法國文化部公布的《Chiffres Clés 2009-statistisques de la culture》,Chantal Lacroix,La documentation Francaise,p19,p26,p18.,而且對啟迪和升華國民對祖國和民族文化的熱愛與情感,提高和擴大法國文化在國際上的地位與影響力等都起到了不可估量的作用。

他山之石,可以攻玉。我國對文化遺產的法律保護雖然在“文化大革命”結束后日益得到重視,立法步伐加快,法律保護的規定也日趨嚴格和周詳,但在保護理念、制度設計、保護效果等方面尚存在諸多不足,文物流失和非法破壞嚴重,過度的商業化開發和過分強調文化遺產工具性價值的情況普遍存在,文化遺產的法律保護仍然面臨著十分嚴峻的形勢。因此,了解發達國家在文化遺產法律保護方面的經驗教訓,對于發展和完善我國文化遺產法律保護具有重要意義。

本文在全面考察法國文化遺產法律保護的基礎上,重點歸納和分析了法國文化遺產法律保護的主要特征,并結合我國文化遺產法律保護的現狀對其借鑒意義進行了評析。

一、法國文化遺產法律保護的主要特征

(一)法律保護的發展以遺產概念范圍的不斷擴大為基礎

考察法國文化遺產法的歷史發展,不難發現,遺產概念范圍的不斷擴大始終是其法制發展中的一條主線,也是其立法發展的基礎。

首先,法國文化遺產法的誕生與“國家遺產”概念的形成密切相連。“國家遺產”概念形成于大革命時期①我國學界一般認為法國大革命始于1789年7月14日巴黎人民攻占巴士底獄,但對大革命結束時間則有不同見解:有的以1794年7月雅各賓派統治的結束,有的以1799年霧月政變,還有的以1830年7月法國君主立憲制的確立,作為革命結束的標志。本文贊成以雅各賓派統治的結束作為大革命的終點。具體可參見克魯泡特金:《法國大革命史》,上海,華東師范大學出版社,2006;張澤乾:《法國文明史》,武漢,武漢大學出版社,1997;陳新田:《試論法國大革命的起訖時間》,載《咸寧師專學報》(社會科學版),1990(4)。(1789—1794年),其也是法國文化遺產法誕生的法制基礎。那時,一方面,基于反封建、自由、平等、人權等革命思想,人們要求打破一切包括城堡、宮殿等在內的舊制度的象征,為此法國發布沒收法令,將王室、逃亡貴族以及教會的財產收歸國家所有;另一方面,法國資產階級中的一些有識之士基于對民族文化遺產的保存意識,又促成國家頒布法令禁止破壞歷史古跡等文化遺產的行為,法國的文化遺產便在這種破壞與保護的時代背景下成功地完成了向“國家遺產”身份的轉化,一時間,來自王室宮殿、城堡及各大教堂的藝術品充斥于博物館,它們很自然地脫離了原有的屬性,成為國家權力保護下的國家的遺產和公有物。文化遺產作為“國家遺產”的概念由此在急風暴雨的革命年代中形成確立并得到傳播。大革命后 (1794—1830年),“國家遺產”的概念在立法與政策層面上得到進一步落實,法國制定了不少與檔案、圖書館、博物館相關的法律法規及其政策,用于對文化遺產的保護,而“國家遺產”的概念則通過這些具體的法律法規被明確定義為“國家所有的可供全體國民參觀的公共藏品”。這個時期典型的立法包括1803年9月1日發布的設立省級博物館的命令和1816年7月22日通過的公布古跡清單的法令等。

其次,法國文化遺產法的發展也主要通過遺產概念范圍的擴大而得到生動體現。法國文化遺產法獲得重要發展的時期是1830年至1960年,這一時期也是法國遺產概念范圍不斷擴大的重要時期。期間,法國于1887年制定了世界上第一部近現代意義上的文化遺產法《歷史古跡法》,爾后又在1913年修訂頒行。該法確立了對文化遺產進行法律保護的兩種主要形式,即分類保護和登記保護②分類與登記的全稱是“以歷史古跡名義予以分類”和“以歷史古跡名義予以登記”,是法國文化遺產保護的主要形式。“分類”一詞最早可追溯到1837年8月10日法國內政部發布的通告之中,1887年3月30日《歷史古跡法》確立了“分類”在司法上的強制效力,并被后來的多項立法予以確認。“登記”最早由1913年12月31日《歷史古跡法》予以確認,全稱是“列入歷史古跡補充清單”(l’inscription sur L’inventaire supplementaire monuments historiques),1927年7月23日法律予以進一步明確規定,2005年9月8日,2005-1128號法令用“以歷史古跡名義予以登記”(l’inscription au titre des monuments historiques)取代了“列入歷史古跡補充清單”,并在《遺產法典》的修訂中被采納。,并將文化遺產的法律保護對象由國家所有的歷史古跡擴展至私人所有的歷史古跡、藝術品、自然古跡、景觀,在保護理念上實現了由維護國家利益向維護公共利益的轉變。此外,以1930年關于自然遺產保護法律、1941年考古發掘法和1943年關于歷史古跡周邊保護的法律為核心,法國據此又將遺產概念范圍擴展至自然遺產③法國現有的法律法規和學術著作傾向于將文化遺產與自然遺產加以區分,如《遺產法典》中使用的“遺產”一詞,實際上包括了文化遺產和自然遺產。和考古遺產,并對歷史古跡連同其周邊環境予以整體的保護。

最后,法國文化遺產法的完善同樣與遺產概念范圍的進一步擴大相連。法國文化遺產法進入發達完善階段是從1960年至今。這一階段以1960年關于設立國家公園的法律、1962年關于設立“歷史街區”的《馬爾羅法》、1983年與1993年關于設立“建筑、城市和景觀遺產保護區”的法律為核心,遺產概念在自然遺產領域和文化遺產領域得到進一步擴展,由此,海洋文化遺產、各種公共藏品、各種具有重要價值的文化財產等都被納入法律保護的范圍之中。與此同時,法國還出現了將景觀等自然遺產與歷史古跡等文化遺產予以整合的趨勢,遺產的單純保護讓位于保護、管理與開發三位一體,文化遺產的法律保護觀念得到了進一步的更新,文化遺產的法律保護在現代社會更加受到重視。而以2004年2月20日《遺產法典》①Code du patrimoine,Partie legislative,CSC(commission supérieur de codification),Les éditions des JOURNAUX OFFICIELS,2009.5.本文采用的法國《遺產法典》為法國法典編纂高級委員會于2009年5月在JOURNAUX OFFICIELS發布版本,法典文本的修訂日期截止到2009年5月5日。《遺產法典》共7卷,包括一般規則、檔案、圖書館、博物館、考古、歷史古跡與景觀和保護區、海外省的相關規定,分別對不同類型的文化遺產的概念、取得、轉讓、保存、修復與違法行為的處罰等做了明確規定。的頒布實施為標志,法國文化遺產法進入系統化、法典化時期,遺產的概念、種類、范圍、保護方式、保護程序以及法律責任等得到進一步明確和統一。至此,一個完整、協調的文化遺產法律保護體系最終建立起來。

(二)法律保護的制度設計注重強調遺產保護的專業性

文化遺產具有種類繁多、表現形式豐富以及蘊涵獨特歷史文化信息等特點,涉及考古、建筑、藝術、環境保護等諸多領域,因此,專業性保護無疑是成功實現法律保護質量與效果的重要因素。法國文化遺產法十分注重遺產保護過程中的專業性,無論是較早頒布的《歷史古跡法》、《馬爾羅法》、《建筑、城市和景觀遺產保護區法》,還是2004年頒布的《遺產法典》,法律保護制度設計上的專業性要求一直貫穿始終。

以《遺產法典》中規定的對專業性要求為例。這部法典在繼承以往的有關遺產分類與登記、嚴格規定保護區設立與管理的專業性保護傳統的基礎上,針對不同類型的遺產專業保護進一步強化和完善了程序性規定。該法明確要求:在適用或解除分類保護或登記保護之前,一般須先征求由國家設立的專門咨詢機構的意見,然后由行政機關發布保護命令;在保護過程中,須接受國家專門機關的監督和檢查;對文化遺產進行修復或維護須由專門的機構進行。例如:對歷史古跡進行分類或登記,須征求“歷史古跡國家委員會”的意見 (《遺產法典》L621、L622);對歷史古跡周邊的保護,在涉及如何確立以歷史古跡名義分類或登記的不動產的可視范圍時,須征求法國建筑師 (ABF)②法國建筑師是從事公共服務的國家公務員,須通過相關資格考試和公務員考試,由文化部長任命,其主要職責是維護和保存歷史古跡、對保護區進行管理、提供咨詢意見等。的意見 (《遺產法典》L621-30-1);對博物館藏品的修復須事先咨詢相關科學機構并由有專業資格或有職業經驗的專業人士進行 (《遺產法典》L452-1);在對歷史街區的保護中,對可能影響歷史街區風貌的外圍建筑進行修復、改擴建及拆除時須征得法國建筑師的同意 (《遺產法典》L641-1);在設立“建筑、城市和景觀遺產保護區”的過程中須有法國建筑師的參與,在保護區內進行相關工程的建設也須征得法國建筑師的同意 (《遺產法典》L642-3)。

應當說,法國注重對文化遺產進行專業性保護,與其高度重視文化遺產的傳統有關,也與其很早就建立起來的一些專業研究機構與咨詢機構有關。

早在大革命時期,為了保護具有重要價值的藝術品免遭破壞,法國制憲會議于1790年10月13日設立“古跡委員會”,專門負責古跡的保護和研究工作;大革命后,針對遺產被大量破壞的情況,法國于1795年設立“民居建筑委員會”、1837年設立“歷史古跡委員會”負責對歷史古跡進行清點和保護。特別值得一提的是,法國還在1882年的1月24日專門成立了培養遺產保護人才的盧浮宮學院,標志著法國對文化遺產的法律保護進入到專業化和深入化的研究階段。在這以后,隨著1973年索邦大學 (巴黎第一大學)設立文化遺產保存和修復部,文化遺產的法律保護和研究被正式列入高等教育序列[1],很多大學還設立了文化遺產法方向的專業碩士,如巴黎第十一大學 (L'UniversitéParis-Sud 11)[2]、多菲內巴黎大學 (UniversitéParis Dauphine)[3]等。此后的1990年,法國政府又專門成立國家遺產學院,專門用來培養文化遺產保護、修復的高端專業人才。受此影響,法國的一些大學也陸續開設雕塑、美術等專業性較強的保護和修復專業,如圖爾美術大學 (Ecole des beaux-arts de Tours)的雕塑修復專業、阿維尼翁大學 (Ecole d’Avignon)的繪畫修復專業等。除此之外,一些專業性的研究機構還設置文化遺產法方面的研究中心,如法國國家科學研究中心 (CNRS)即設有文化遺產法研究中心 (Centre de recherche sur le droit du patrimoine culturel)。[4]眾多的科學研究機構和保護修復機構為法國文化遺產的法律保護和技術維護提供了科學的支撐,這也是法國文化遺產整體保護處于較高水平的重要原因之一。

除了對文化遺產的保護進行科學研究之外,在制定和實施保護政策方面,設置于行政機構之下的專業咨詢機構也起著重要的作用。這些依法設立的咨詢機構具有以下特點:其一,成員構成具有多元性,即一般由政府機構代表、議會代表、專業科研機構代表及普通公民代表組成;其二,職責權限具有法定性,即其職責和權限由法律予以明確規定,例如,對文化遺產實施法律保護的行為一般須事先征求該機構的意見;其三,機構設置具有層次性,在國家和地方設置專門的咨詢機構,分別負責不同層面的文化遺產保護的咨詢工作。如《遺產法典》第六卷第一編關于歷史古跡、景觀和保護區的機構設置中,在文化部下設有歷史古跡國家委員會,負責全國的歷史古跡在分類保護和登記保護方面的咨詢,在地方設有遺產和景觀大區委員會,主要負責地方集體的各種遺產和景觀的咨詢和保護工作。除此之外,根據《遺產法典》之規定,法國還設有國家古跡中心 (L141-1)、遺產基金 (L143)等公共機構,負責各類遺產的保護。

(三)法律保護的目標:重視遺產的價值保留與開發利用相結合

對遺產進行法律保護的根本目的是通過保護,使遺產更好地服務于當代人和后代人的物質文化生活需要。因此,在遺產保護過程中既要考慮到對其原有價值的保留,同時也應考慮到遺產的開發、利用等問題。從各國的具體規定來看,遺產價值的保留主要體現在對其“真實性”和“完整性”的保護上,這也是遺產保護的基本原則。①有關“真實性”和“完整性”的具體理解,可參見徐嵩齡、張曉明、章建剛編:《文化遺產的保護與經營》,76～91頁,北京,社會科學文獻出版社,2003。法國實踐這一原則的主要做法是對遺產及其所處的歷史環境予以整體保護。

傳統意義上的遺產多指單個的物質遺產,在保護方式和方法上也只注重對遺產本身的保護。這種保護的不足之處在于忽視了遺產的完整性,割裂了遺產與過去的歷史聯系。為更好地保留遺產的價值,法國于1962年8月4日通過了著名的《馬爾羅法》,確立了“歷史街區”的概念,即對具有歷史、審美等價值的建筑物所在地特定范圍內的區域予以整體保護。但是,由于歷史街區在設立程序上較為嚴格,設立周期較長,且賦予了法國建筑師較大的權限,因而在實踐中容易導致權力的濫用。為應對這種情況,1983年1月7日“關于在國家、大區、省和市鎮之間管轄權的劃分”第83—8號法律第69至70條創立了“建筑和城市遺產保護區”,1993年1月8日“有關景觀”的第93—24號法律第6條將保護區的范圍擴大到景觀,并在文化價值范圍內增加了保護區的審美或歷史價值,最終設立了“建筑、城市和景觀遺產保護區”,即將成片的具有審美、歷史或文化價值的社區、景觀或其他場所劃定為保護區,適用特殊的法律規定。建筑、城市和景觀遺產保護區的確立,意味著法國被動的遺產搶救和保護讓位于積極主動的遺產管理,而這種管理的核心是在整體保護的理念下,以更好的保留和重現遺產的各種價值為目的。如果說1887年和1913年的《歷史古跡法》是對文化遺產進行個體保護的典型范例,那么1943年對歷史古跡周邊的保護、1962年設立的“歷史街區”、1983年設立的“建筑、城市和景觀遺產保護區”以及《城市規劃法》對歷史古跡的保護則是對文化遺產進行整體保護的標志。這些法律法規的頒布實施使得城市建筑遺產的保護范圍不斷擴大,從對單個歷史古跡及其環境的保護,逐步擴展到對成片的具有特定價值的區域予以整體保護,并將建筑物所處的環境從自然環境逐步過渡到歷史環境、社會環境及其與其他建筑物的關系上,遺產的真實性和完整性在這種轉變中得到切實的尊重和體現。

在對遺產原有價值進行保護的同時,法國文化遺產法也注重根據時代發展對遺產加以開發利用,但這種開發和利用并非完全建立在市場化的基礎之上,國家在這個過程中始終扮演著主導角色。例如:法國將國家及公共機構所有的歷史古跡低價對外開放;對個人所有的歷史古跡通過稅收優惠政策鼓勵其對外開放;設立免費參觀日、文化遺產日、25歲以下的公民以及教師可免費參觀文化遺產等等,如盧森堡公園是法國參議院所在地,公園免費向公眾開放,參議院所在地也可定期免費參觀。應當說,法國政府為民眾參觀和了解民族文化遺產提供了各種便利和機會,在一定程度上提高了民眾參與文化遺產保護的意識和熱情,同時也宣傳了法國的歷史文化,促進了其旅游業的發展。

(四)法律保護的體制以分類保護和登記保護為核心

法國于1887年3月頒布的《歷史古跡法》,首次確立了國家有權對具有歷史和藝術價值的古跡予以分類保護。1913年12月31日修訂后的《歷史古跡法》繼承了該制度,并將未被列入分類保護的具有歷史和藝術價值的其他歷史古跡予以登記保護。此后,隨著遺產概念的不斷擴充,分類和登記保護被應用到各種不同類型的遺產保護之中,成為法國遺產法律保護體系中最為核心的制度。

分類保護一般是由遺產所有權人或代表國家的特定機構向負責遺產保護的行政機關提出分類保護的請求,行政機關在征求相關專業咨詢機構的意見后,可發布對該遺產進行分類保護的決定。如果所有權人不同意行政機關對其所有的遺產予以分類保護,則行政機關應將其提交給最高行政法院,最高行政法院在征求相關專業機構的意見后,直接發布分類保護的法令。如果因分類保護致遺產所有權人受損害的,所有權人可要求國家予以補償。此外,在分類保護的解除上遵循與提起相同的程序,也是由特定主體提起,并在聽取專業咨詢機構的意見后由行政機關通過決定宣告。

相對于分類保護而言,登記保護在程序上略為簡化,即:行政機關在一定情況下,可對具有一定價值的非分類保護的遺產直接發布予以登記保護的決定,并通知遺產所有權人不得隨意改動被登記保護的遺產。

分類保護與登記保護互相補充,各有側重,共同構筑了一道全面、系統的保護網。在保護對象上,分類保護針對的是那些最為重要的、具有顯著價值的遺產,登記保護則涉及的是具有相對較小價值的遺產;在保護程序上,分類保護程序強調行政機關主導下的國家與所有權人之間的互動,登記保護強調的是行政機關的主導性;在法律適用上,分類保護的法律約束明顯嚴于登記保護。

分類保護與登記保護的實質,是國家據此將具有較高歷史、藝術、考古、審美和科學技術價值的遺產納入國家不同層次的保護范圍,通過對遺產所有權人設置特定的限制,如不得隨意轉讓、未經允許不得改變遺產原貌、接受國家監控等,達到對遺產進行有效保護的目的。不過,法國文化遺產法也規定了有關分類和登記保護的遺產在進行必要維護時,所有權人在稅收、維護資金及維護技術等方面有權獲得國家的支持,在遺產的法律保護上體現了權利和義務的統一。

(五)法律保護的對象偏重物質文化遺產

無論是《遺產法典》,還是其他相關的法律法規,法國文化遺產法保護的重點主要放在了物質文化遺產上,如歷史古跡、各種文化財產、檔案、圖書館、博物館藏品、歷史街區等。在非物質文化遺產方面,法國雖然加入了2003年的聯合國教科文組織《保護非物質文化遺產國際公約》,但并沒有對其法律保護問題作出專門的規定。

法國現行法律中涉及非物質文化遺產保護的法律規定主要體現在以下幾個方面:一是針對公開出版物的登記規定,即法定呈繳物制度 (《遺產法典》L131-1至L133-1),要求把作為文化載體的著作成果按規定數目由相關機構留存,以積累國家藏書,為后代保留和傳承國家民族文化;二是關于使用法語的規定,即憲法委員會關于“區域和少數民族語言歐洲憲章”的決定,該決定援引1789年《人權宣言》第11條“思想和觀點的自由交流是人類最珍貴的權利”之規定,認為法語是確立“法國國格和遺產的一個關鍵因素”;三是有關知識產權的保護,主要規定在《知識產權法典》之中。此外,法國對非物質文化遺產的保護還體現在一些博物館收藏了不少口述作品,但其在整個博物館藏品中占的比例較小,且大多未列入藏品清單之中。不過,近年來,非物質文化遺產的法律保護問題已經在法國有了日益受到重視的跡象。在世界各國紛紛對非物質文化遺產進行法律保護的背景下,特別是在莫里斯·萊維 (Maurice Lévy)和讓·皮埃爾·朱耶 (Jean Pierre Jouyet)的“非物質經濟委員會” (La commission sur l‘économie de l’immatériel)的報告[5]之后,法國于2007年4月23日也頒布法令①2007年4月23日關于“設立名稱為‘國家非物質遺產機構’的具有國家管轄權的公共服務機構”的法令。成立了“國家非物質遺產機構” (Agence du patrimoine immatériel de l’état,簡稱APIE)。該機構負責國有專利、執照、電臺頻率、商標、影像以及其他類型的遺產和非物質財產的管理并擁有管轄權,主要職責有:向負責經濟事務的部長就國家非物質資產的管理提出建議,以確保其保值和增值;就國有非物質資產的管理目標和策略開展與其他部門的合作;對國家公共機構和行政機關所有的非物質資產進行清點,并將其納入特別信息系統之中;與其他相關機構一起共同制定和監管非物質資產的公共預算;就立法、規章或必要的行政改革向負責經濟事務的部長提出建議。[6]此外,法國政府于2008年11月23日曾向聯合國教科文組織申請“法式烹飪”進入世界非物質文化遺產名錄,雖然最終未能通過,但也表明法國在非物質文化遺產的保護方面所做的努力。

法國之所以對非物質文化遺產的法律保護沒有給予應有的重視,主要原因是其對非物質文化遺產的價值,特別是在經濟領域的重要價值還認識不足。正如莫里斯·萊維和讓·皮埃爾·朱耶在“非物質經濟委員會”的報告中提到的那樣,“經濟領域已經發生重大變化,而法國卻沒有意識到”,“非物質經濟已經成為經濟發展的一個關鍵因素”。

(六)法律保護的策略:國家主導、激勵引導和監管制裁相結合

在法國,國家主導主要體現在中央政府對文化遺產的保護擁有很大的權力,依法通過行政管理、資金控制等實現對文化遺產的監管。文化遺產分權改革后②2002年至2003年期間,法國在洛林地區 (Lorraine)和比利牛斯山省 (Midi-Pyrenees)進行了“文化分權”的試點。2004年8月13日“關于地方自由和責任”(Libertés et responsabilités locales)的法律規定了分權的措施,其中擬將一些屬于國家或國家古跡中心所有的歷史古跡交給地方集體 (大區、省和市鎮)。法國對文化遺產進行分權的初衷是希望地方集體在文化遺產的保護方面承擔更多的責任,但該分權也引發了諸多問題,如遺產所有權轉移的標準問題、文化遺產所有權的重新分配導致的遺產保護狀態改變問題以及有可能出現的雙重保護體系等。總之,法國文化遺產分權問題面臨著諸多技術上和法律上的瓶頸,也在爭議之中。,地方政府雖然在文化遺產的保護中承擔了更多的責任,但對于大型的、重要的文化遺產,法律仍然規定中央政府承擔主要的保護責任。如根據《遺產法典》的規定,不同類型的文化遺產能否予以分類或登記保護,須由行政機關依據咨詢機構的意見或建議決定。

實際上,國家主導文化遺產的保護,也是當今世界各國的普遍做法。一方面,這有利于提升遺產保護的規格和層次,在保護資金上也能得到保證;另一方面,通過法律賦予國家在遺產保護中的義務和責任,強化遺產在物質和精神層面的國家凝聚力,有利于提升國家形象和文化軟實力。但是,這種做法也存在一定弊端,主要表現在國家財政負擔過重,遺產的多樣性和分散性不利于國家有效監管等。為解決這一問題,法國在國家主導之下又輔之以激勵引導和監管制裁相結合的方式進行文化遺產的法律保護。

激勵引導主要體現在國家設立諸多稅收優惠政策,引導文化遺產所有權人積極保護文化遺產,如對地產稅、進行相關工程的稅收優惠以及資助私人所有的遺產維護等。比如《遺產法典》L532-6條規定,對于海洋文化財產的發現人或申報人,國家應根據該財產的價值和性質確定予以獎勵。

監管制裁是法律賦予國家的一項重要權力。監管制裁包括事前授權和事后制裁兩部分內容。事前授權主要體現在對法律保護的文化遺產進行維護和轉讓時,需事先取得文化遺產行政機構的授權,如《遺產法典》L621-9條規定:“以歷史古跡名義予以分類的不動產未經行政機關授權,不得被部分或整體地毀壞、移位,也不得予以修復、修補或其他任何改變。適用第一款之規定實施的授權工程應在負責歷史古跡的國家行政部門的科技控制下進行。”事后制裁主要體現在對違反文化遺產法律法規的行為予以刑罰制裁,如《遺產法典》關于違反法定呈繳物 (L131-1)、檔案 (L214-1至L214-9)、考古 (L544-1至L544-13)、歷史古跡 (L624-1至L624-7)、景觀 (L341-19至L341-22)相關規定的要承擔相應的刑事責任。

二、中國文化遺產的法律保護與存在的問題

(一)中國文化遺產的法律保護概述

在我國,“中華民國政府”曾于1930年頒布有《古物保存法》,新中國成立后,對文化遺產的法律保護進一步加以重視,頒布了數十部法律法規和行政規章。改革開放以來,伴隨社會經濟的發展和法制意識的提高,人們對民族文化遺產的流失現象感到痛心疾首,對城市化浪潮下如何運用法律手段對文化遺產進行有效保護的問題更加關注,而國家在此方面的法制建設也在不斷加強。目前,我國已形成了以2002年《中華人民共和國文物保護法》為核心,以行政法規、部門規章和地方法規為骨干的文物保護法規體系,在文化遺產的法律保護方面取得了重要發展。

就文化遺產的概念和涵蓋的內容而言,目前較為權威的界定是我國在2005年發布的《國務院關于加強文化遺產保護的通知》,其將文化遺產界定為物質文化遺產和非物質文化遺產兩類。其中,物質文化遺產是指具有歷史、藝術和科學價值的文物,主要包括:古遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現代史跡及代表性建筑等不可移動文物;歷史上各時代的重要實物、藝術品、文獻、手稿、圖書資料等可移動文物;在建筑式樣、分布均勻或與環境景色結合方面具有突出價值的歷史文化名城 (街區、村鎮)。非物質文化遺產則是指各種以非物質形態存在的與群眾生活密切相關、世代相承的傳統文化表現形式,包括傳統表演藝術、民俗活動和禮儀與節慶、有關自然界和宇宙的民間傳統知識和實踐、傳統手工藝技能等。

就文化遺產的法律保護依據而言,目前,我國物質文化遺產法律保護的主要依據有1982年《憲法》第22條、2002年《中華人民共和國文物保護法》、2003年《中華人民共和國文物保護法實施條例》、2006年《長城保護條例》、2008年《歷史文化名城名鎮名村保護條例》等。非物質文化遺產法律保護的主要依據有《中華人民共和國著作權法》中關于民間文學藝術作品的規定、1997年《傳統工藝美術保護條例》、2005年國務院辦公廳《關于加強我國非物質文化遺產保護工作的意見》以及2006年《國家級非物質文化遺產保護與管理暫行辦法》等。此外,還有數量眾多的針對文化遺產保護的地方立法。

(二)中國文化遺產法律保護存在的主要問題

筆者認為,中國現有的文化遺產法律保護主要存在以下問題:

第一,缺乏系統的文化遺產立法體系。從我國現行的有關文化遺產保護的立法來看,物質文化遺產的法律保護是以文物保護為核心,如前所述,形成了一系列相關的法律保護體系。但在具體的法律實踐中,由于文化遺產的范圍要大于文物的范圍,因此文物保護法難以涵蓋所有類型的文化遺產。而在非物質文化遺產的法律保護方面,我國目前尚缺乏統一的較高層次的立法。此外,從分類上看,我國現行的立法未能對文化遺產予以抽象化和概念化,而是明確區分為物質文化遺產和非物質文化遺產,但事實上其兩者有時是緊密聯系在一起的,如建筑和建筑的方式方法,簡單地割裂二者的聯系容易導致在具體的保護過程中出現偏差,進而失去保留文化遺產原生價值的意義[7](P162-163),不利于對文化遺產的整體保護。

第二,法律保護方式過于行政化,缺乏統一高效的管理體制。法律保護方式的行政化,主要體現在現行的多部門分級管理體制上,這種文化遺產的行政管理模式導致具體的法律執行困難重重。我國文化遺產的行政管理涉及文化部、國家文物局、環境保護部、教育部、住房和城鄉建設部等部門,其中國家文物局負責傳統文物、世界遺產的保護和管理[8],環境保護部負責自然保護區的管理[9],住房和城鄉建設部負責風景名勝區的管理[10],文化部負責非物質文化遺產的保護和管理[11],而以遺產為資源的旅游事務則由國家旅游局負責管理。這種多部門分級管理的模式,必然會導致在法律保護具體實施過程中出現相互推諉、職責不清的現象。①2005年4月26日,由文化部牽頭設立“非物質文化遺產保護工作部際聯席會議”,主要負責對非物質文化遺產保護過程中的重大問題進行協調和研究并提出措施和建議,審議“國家級非物質文化遺產代表作名錄”名單,上報國務院。該制度是應對多元化文化遺產行政管理機構弊端的一種有益嘗試。

第三,法律保護理念上缺乏對傳統文化價值的應有認識,保護與開發利用缺乏傳統文化的內在支撐。“‘遺產’是自然演進與人類文明發展過程中歷史積淀的精華”[12](P3),是已經消失了的或仍然存在的傳統文化的重要見證。“保護文化遺產既不是為了從中獲利,也不是為了維持原有生活方式,而是對歷史環境的充分理解,對文化多樣性的充分尊重”[13](P20),而尊重歷史環境和文化多樣性也是尊重傳統文化的重要內容。綜觀我國文化遺產法律保護的立法與實踐,尚未能很好地體現出對傳統文化價值的應有認識和尊重理解,保護與開發利用在經濟利益的驅使下很多變成了純粹的商業化運作,文化遺產的傳統文化內涵在這種利益追求的過程中不斷被歪曲、變形,直至面目全非。正如有媒體評論的那樣:“在近年經濟建設的高潮中,地方政府將經濟指標放在第一位,往往是基本建設壓倒文物保護。因此,在執行文物法的過程中,遇到了很多來自各級政府的阻力。在建設工程中破壞遺址和文化的幾乎都是政府行為。”[14]除此之外,“保護性破壞”、盲目的房地產開發、不少古建筑被推倒后重建等破壞文化遺產的行為,都是在地方政府“政績”的保護傘下堂而皇之進行的。“面對北京胡同、四合院的不斷消失,法國《費加羅報》感嘆道:‘現在似乎沒有什么可以阻止這場文化自殺,北京正把自己偉大的文化變成平庸’。”[15]

第四,法律保護內容的規定比較籠統,可操作性不強。首先,我國現行文化遺產保護法的主旨多側重于明確保護對象、保護內容和保護方法,而對于保護實施過程中所涉及的一些具體法律問題,如保護范圍的確定方式、保護管理機構的設置與運作程序、監督機構的設置與職責、保護資金的來源與金額比例等還都缺乏明確規定。[16]其次,法律對違法行為所應承擔法律責任的規定也過于籠統,缺乏可操作性。例如,根據《文物保護法》第七章的規定,違反文物保護法,要承擔民事責任、行政責任或刑事責任。就民事責任而言,《文物保護法》第65條僅僅是原則性地規定了造成文物滅失、毀損的,行為人要承擔民事責任,而對責任承擔主體、承擔的規則以及具體的責任承擔方式均未明確規定;就行政責任而言,《文物保護法》雖做了較為明確的規定,但在內容上仍存在對違法行為的認定缺乏具體標準等問題;就刑事責任而言,《文物保護法》和《刑法》②我國1997年《刑法》專節規定了妨害文物管理罪,具體包括:走私文物罪,盜竊文物罪,故意損毀文物罪,故意損毀名勝古跡罪,過失損毀文物罪,倒賣文物罪,國有博物館、圖書館私自出售或者私贈文物藏品罪,盜掘古文化遺址、古墓葬罪,失職造成珍貴文物損毀流失罪。中都有涉及,但在司法實踐中卻存在對犯罪嫌疑人量刑過輕、以罰代刑等諸多問題,不利于對猖獗的文物犯罪行為進行打擊和震懾。[17](P180-184)再次,法律保護中所設置的激勵與監督機制也還很不健全,難以在實踐中發揮應有的作用。如《文物保護法》 (第12、21條)和《文物保護法實施條例》 (第6條),雖然規定有對文物保護有重要貢獻的單位和個人給予物質和精神獎勵的條款,但仍屬原則性的規定,導致在具體操作中具有較大的隨意性,效果并不理想;而在對文物進行監管的問題上,又存在著重事后監管、輕事先審核和事中監管的問題,也未能形成良好運作的長效監管機制。

三、借鑒與思考

文化遺產法根植于特定國家的歷史文化發展過程,是特定國家針對本國具有重要價值的文化遺產進行保護的規則總和,它所保護的是一個特定國家的民族記憶以及民族歷史發展中傳承下來的物質與精神成果,因此,較之其他類型的法律而言,其具有更加強烈的民族特性和地域性色彩。的確,中法兩國風情各異,制度不同,在文化遺產的保護理念、概念規則以及運作機制等諸多方面存在著差異,但從文化遺產法旨在促進文化傳承的本質意義上看,法國的經驗仍然可以為我國文化遺產法的發展完善提供有益的借鑒和參考。

應當說,法國在立法方面的經驗,比如:以《遺產法典》為核心建立起來的完善的法律保護體系;法律保護過程中強調專業性;對遺產的科學管理,對遺產價值的充分合理的開發利用;以登記保護和分類保護為核心的層次分明的保護體制;偏重對物質文化遺產的保護;強調國家主導,并以稅收、政策等方面優惠措施激勵引導的保護策略等,都對我們富有啟迪意義,值得我們參考借鑒。

那么,應該如何完善中國文化遺產的法律保護呢?筆者認為有如下幾方面:

第一,盡快建立完善的立法體系。在憲法保護歷史文化遺產的大原則下,將物質文化遺產和非物質文化遺產分別立法,作為文化遺產法的基本法,并輔之以行政法規、部門規章和地方性法規予以補充完善,待時機成熟后再制定統一的文化遺產法;應將有關非物質文化遺產的法律法規予以整合,形成專門的針對歷史文化遺產的法律法規體系。

第二,盡快統一文化遺產保護的行政管理體系。“文化遺產保護是屬于整個社會和全體人民的理智的公益活動,因此只能是代表公眾利益的政府行為。”[18]統一和有效運轉的行政管理體制是實現文化遺產法律保護的重要因素。從法國相應的行政管理機構的設置來看,法國文化部始終是文化遺產保護的核心機構,文化部下又設有專司各種不同類型遺產的部門,在地方也設有專司文化遺產保護和管理的行政機構。除此之外,法國還設有部際聯合機構負責協調不同部門在文化遺產保護和管理過程中的職責。我國在此方面處于“多頭管理”的狀態,存在很多弊端,應借鑒法國經驗,盡快建立起有效運轉的統一的行政管理體系。

第三,設立專業性咨詢機構,并從法律上賦予其一定職權。咨詢機構是確保文化遺產得到專業、科學保護的基礎,也是體現社會參與性的重要內容。我國現有的咨詢機構偏重行政主導,缺乏應有的獨立性和制約性,其主要原因在于法律法規未能明確賦予其一定職權,這也是造成我國文化遺產保護水平較低的重要原因之一。因此,有必要在中央和省級文化遺產行政管理機構之下設立咨詢機構,專門負責各種文化遺產的清點、登錄、評定的咨詢,依法對其職責予以明確規定,并賦予其一定的監管職權,維護其相對獨立的地位。

第四,更新文化遺產法律保護和管理的理念,走保護、管理與開發并舉的可持續發展之路。文化遺產是“自然和歷史的精華的積淀,是文化發展的源泉和基礎”[19](P15),其所具有的價值在世界各國都已得到公認。具體到我國的實際情況,現有的法律法規偏重文化遺產的資產價值,而忽視其歷史、科學和審美價值,人為地割裂文化遺產聯系歷史的功能,漠視其所蘊涵的有益的傳統文化成分。這種做法導致了在具體的保護和管理過程中過分追求文化遺產的經濟效益,忽視文化遺產所具有的公益目的。因此,應確立文化遺產的民族性和國家性,以發揚傳統文化為內核,強化國家對屬于個人及單位所有的文化遺產的管理和保護職責,在對文化遺產實施科學、民主化管理和保護的同時,堅持基于公益目的的可持續的開發和利用,使文化遺產真正成為實現中華民族文化復興的堅實物質支撐和精神源泉。

[1] 周耀林:《法國文化遺產保護高等教育探析》,載《湖北大學成人教育學院學報》,2006(6)。

[2] http://www.u-psud.fr/fr/les_formations/les_formations_par_diplome/masters/droit_eco_gestion/droit_innovation_communication_culture/m2_droit_du_patrimoine.html.

[3] http://www.parisetudiant.com/etudes/master/master.php?master=238.

[4] http://www.cecoji.cnrs.fr/rubrique.php3?id_rubrique=50.

[5] 參見 Rapport de la commission sur l’économie de l’immatériel,par Maurice Lévy et Jean Pierre Jouyet,http://ec.europa.eu/internal_market/copyright/docs/links/immateriel_fr.pdf.

[6] 參見法國非物質遺產機構的主頁:http://www.minefi.gouv.fr/directions_services/apie/index.htm.

[7] 參見顧軍、苑麗:《文化遺產報告——世界文化遺產保護運動的理論與實踐》,北京,社會科學文獻出版社,2005。

[8] 《中華人民共和國文物保護法》第8條;《世界文化遺產保護管理辦法》第4條。

[9] 《中華人民共和國自然保護區條例》第8條。

[10] 《風景名勝區管理暫行條例》第4條。

[11] 《國家級非物質文化遺產保護與管理暫行辦法》第4、5條。

[12][19] 徐嵩齡:《第三國策:論中國文化與自然遺產保護》,北京,科學出版社,2005。

[13] 單霽翔:《文化遺產保護與城市文化建設》,北京,中國建筑工業出版社,2009。

[14] 李政:《徐蘋芳談基本建設與考古發掘和文物保護》,載《中國文物報》,2003-11-21。

[15] 丹淳:《從城市形象說起》,載《中國文物報》,2005-02-09。

[16] 參見王林:“中外歷史文化遺產保護制度比較”,載《城市規劃》,2000(8)。

[17] 參見李曉東:《文物與法律研究》,石家莊,河北人民出版社,2006。

[18] 阮儀三:《遺產保護任重道遠》,載《中國文化遺產》,2004(2)。

(責任編輯 李 理)

On Legal Protection of France's Cultural Heritage and Its References for China

YE Qiu-hua KONG De-chao
(Law School,Renmin University of China,Beijing 100872)

Legal protection of the cultural heritage begins in modern western countries and presents codification and systematization trend since modern times.France's cultural heritage law has undergone the development of more than two hundred years and has evolved a perfect and typical legal protection system,which centering on CODE DU PA TRIMOINE and composed mainly of intangible cultural heritage protection.The article laid special stress on analyzing the principal characters of France's cultural heritage law and summarizes its experiences in legislative system,institution design and application of ideas,and it also evaluates the reference value for China combined with current legal protection status of cultural heritage.

France;cultural heritage;legal protection;China;reference

葉秋華:中國人民大學法學院教授,博士生導師,文化遺產法研究所研究員;孔德超:中國人民大學法學院博士研究生,文化遺產法研究所研究人員 (北京100872)

＊ 本文為中國人民大學法學院重點標志性研究基金項目“文化遺產法學”的中期成果。