城市社區組織體系的法治探索

郭治國

當前，中國正大力推行社區建設，進行城市基層社區組織改革，促進社區自治的發展。社區組織作為社區自治實現的載體，認識其性質和結構(關系)，把握其運行機制具有十分重要的意義。本文圍繞社區內各主要社區組織及相互關系，以現行居委會組織法為參照，指出現有法律的弊病，建議盡早修訂居委會組織法以塑造社區組織發展所需的更加良好的法治環境。

一、城市社區組織的內涵

社區生活是需要組織的，社區組織是社區各類人員、各種關系融入社區的基本載體和運行細胞。在目前研究中，對社區組織的界定和分類并沒有形成相對一致的見解，政界與學界、中國和西方以及不同學科之間在話語習俗、使用目的、指涉內容及符號淵源等方面一直存在著分歧。大致可分為兩大類：一類是從動詞角度界定社區組織，認為社區組織是促進社區發展、社會變遷的途徑，是社區工作的一種方法或一個過程，包含著組織居民、提供服務的含義；另一類則從名詞角度定義社區組織，認為社區組織是可以保障或提高成員福祉的一個集體或團體，是社區內一個完整有機的組織系統，系統內各組織執行著一定的社會職能，完成特定的社會目標，并通過各種不同的關系而相互聯結成社區系統。[1]本文主要關注社區各組織之間的相對地位及相互關系，探求社區組織體制的成熟和有效運作，故采第二類定義。

現實中，較為重要的、能夠影響社區自治效果的、有明確組織建制與角色定位的社區組織包括社區黨組織、社區居委會、業委會、物業公司等。其中，“居委會是與國家基層政權相聯系的一種群眾自治組織,屬于行政社會系統；業委會是與房產所有者(業主) 相聯系的一種群眾自理組織,屬于業主社會系統；物業公司是受雇于業委會的一種利益實體,屬于市場經濟的社會系統”[2]；而社區黨組織是三者關系的協調者。

二、城市社區組織發展的法治要求

城市社區組織建設和管理體制的理想模式是城市基層社會自治，以此為目標的社區組織建設要重新審視社區組織的重要性，明晰它們產生的民主途徑、各自權限、相對地位及相互關系，離不開法律制度的健全與完善，社區自治目標須以社區法治為實現途徑。在社區層面，法治與自治兩種看似不同的社會調控方式，其實是密切聯系、相互促進的，法治的目的不僅是要實現依法治國，還包括社區依法進行自治所能達到的一種文明社區狀態，二者殊途同歸。

所謂社區法治，就是依據現代法治的價值取向，在保障社區居民的民主權利、限制政府權力的基礎上，建立符合我國城市社區發展狀況的法律治理制度。而社區自治，則是社區居民通過一定的組織形式依法享有的自主組織和管理社區公共事務和公益事業的權利及其實踐過程，目的是為擴大基層民主，動員社區內各種組織、成員共同為社區發展獻計出力，進而實現社區成員的共同利益。

我國城市社區不像西方發達國家社區發育比較充分，由于以非政府組織和非營利組織為代表的市民社會尚未成熟，導致社區組織發展的推動力先天不足。當前社會的多樣化發展使得以單位組織存在為基礎的單位組織化的個人轉向社會個體化的個人，社區成為承載多樣化和個體發展的基本社會空間，面臨著兩方面任務：一是為多樣化和個體化發展提供基本的社會支撐和保障系統；二是將多樣化和個體化發展整合為推動國家和社會整體發展的積極資源。[3]社區要真正承載這種功能，必須步入規范化、制度化軌道，由此，“一方面要借助社區倫理對人們行為的內在約束作用，另一方面要憑借社區法治對人們行為的外在規范功能”，[4]其中社區法治是社區倫理實現的堅實保障。

具體來說，社區組織發展的社區自治理想目標需要完善社區法治，缺乏法治保障，社區居民依法管理社區事務的民主權利是無法實現的。社區作為城市基層治理的載體，負擔任務越來越重，只有通過法律界定和規范各類社區組織的地位、作用、職責和權限及組織間的相互關系，規定社區居民的權利義務，厘清政府與社區的權限，強化政府依法行政，才能建立良好的城市社區秩序和法治秩序，才標志著城市社區組織關系的現代化。目前在社區組織建設中，社區成員普遍缺乏參與，很大程度上源于相關法律制度不健全導致居民的參與機會缺乏、渠道狹窄。而學界對社區法治建設的理論和實證研究也不夠深入詳細，大多泛泛而談，因此，亟須提高對社區法治的重要性認識，推進社區法治實踐，進而為社區自治奠定基礎。

三、城市社區組織發展的法律“瓶頸”

我國1989年頒布的《城市居民委員會組織法》對居委會的性質、任務、職能、組織原則以及居委會同基層政權的相互關系做了初步的規定。但該法不是來源于社區建設的實踐經驗，而是對上世紀50年代《城市居委會組織條例》和《村委會組織法》的借鑒，這就決定了現有法治狀況與社區組織建設嚴重脫節和滯后。民政部2004年11月公布了《城市居委員組織法(修訂稿)》，到現在仍處于修訂稿狀態。正因為關于城市社區的法律體系不健全，現有法律、法規嚴重滯后，無法滿足社區建設的現實需要，導致城市社區組織良性發展遭遇以下“瓶頸”：

首先，社區自治組織體系不健全。根據現行居委會組織法的規定，居委會是居民會議的常設機關和執行機關，集議決權和執行權于一身，居民會議作為居委會轄區內最高權力機構在現實中往往被架空(法律規定居民會議由居委會召集和主持)，這種“議行合一”體制嚴重影響了居民參與社區管理；同時，缺乏相應的監督機制，社區居民除了對居委會成員進行直接批評建議外沒有別的監督方式。

其次，居委會自治權不足，與政府權限不明。現有法律規定的模糊性為政府從人員安排、經費來源、監督考評、工作方式等方面控制居委會留下了空隙。居委會組織法除第三條第6項規定居委會可“向人民政府或者它的派出機關反映居民意見、要求和提出建議”，就再沒有賦予居委會任何參與政府決策、救濟由政府不合理行政行為侵害自身合法權益的權利。而政府則可“指導”、“設立、撤銷、調整”居委會及其規模，“規定并劃撥”其成員的“工作經費”和“生活補貼”，要求居委會“協助”做大量行政工作。

再次，居委會與黨組織的關系不清。無論是憲法還是法律對居委會和黨組織關系都沒有規定，以至于社區居委會和黨組織要么融為一體“黨政不分”；要么矛盾重重，“踢開黨委鬧革命”。沒有發揮黨組織的政治領導核心作用，反而影響了社區的穩定和發展，破壞了黨在基層的形象。

最后，居委會與其他社區組織的關系不確定。法律僅僅規定了“機關、團體、部隊、企業事業單位”和居委會的關系，前者對后者屬于“不參加”只“支持”的若即若離式關系，而對居委會與民間公益組織、志愿者組織、物業管理機構等非政府組織(也稱第三部門)的關系沒有規定，特別是與業主委員會的關系。居委會和這些組織在自治過程中爭權奪利，耗散了寶貴的社區和居委會自治資源。

四、規范城市社區組織體系的法治建議

法治發展一般遵循兩條邏輯：國家權力的合理推進和自我約束；社會權利的自我保護和對國家力量的反抗。這實際也是目前社區發展的內在邏輯，通過社區法治實現社區自治就是要合理解決國家與社會的基本關系問題，因此社區層面的法治實踐就成為整個社會法治的“試驗田”“示范區”和“戰略區”。[5]城市社區組織發展的資源主要有：一種是依賴政府供給，直接體現為“良法”的制定與執行以及經費等方面的支持；一種是依賴社區居民對社區組織活動的積極參與。其中，良好法律的制定與完善，對城市社區組織發展具有基本的保障作用。為社區組織發展提供良好法治環境，須從結構和內容兩方面修改完善居委會組織法：結構上必須明確規定社區自治組織體系的構成、居委會與其他社區組織的關系、居委會選舉與罷免程序、居委會職責、工作原則、工作制度、成員權利和義務、居委會經濟來源等；內容上應建立民主選舉制度(組織社區成員代表大會并配備合理程序設計)、民主議事制度、民主管理制度、民主監督制度等，并保障民主制度的具體落實，保證社區外來人口的民主權利，完善對違反居委會組織法行為的責任追究。就社區組織體系的規范方面，必須重視并理清下列內容：

1.構建新型城市社區自治組織體系

在20世紀90年代后期以來城市社區自治制度變革的許多模式中，社區自治組織體系改革和創新一直是自治制度變革的中心環節，產生了沈陽模式、杭州模式、青島浮山后模式、上海盧灣模式、寧波模式等創新形式，紛紛以代表會議取代居民會議，注重議事與執行相分離。[6]但現有的各類模式還處于試驗探索階段，都存在一定不足，由于一直缺乏法律引導和規范，至今未形成統一的自治組織結構，因此需要總結實踐中的成功做法，并將其法制化，為構建新型城市社區自治組織體系提供統一的法律依據。將來修訂居委會組織法時可規定：新型城市社區自治組織體系由社區成員代表會議、社區居民委員會、社區協商監督委員會、社區工作者辦公室等組織構成。新型的社區居民委員會是社區成員代表會議的常設機構，行使社區的民主管理職權，負責“議事”；社區工作者辦公室為社區成員代表會議和社區居委會的執行機關，由專職社區工作者組成，從而實現“議行”分離。社區協商監督委員會負責為社區建設提供協商、咨詢和幫助，受社區成員代表會議委托監督社區居委會和社區工作者辦公室，并可收集和處理一般居民對居委會和社區工作者辦公室的意見要求。

2.理順政府與社區(居委會)關系

社區自治權根本上不同于民族自治權和特別行政區的自治權，后兩者是國家權力的內部分配，而社區自治權屬于人民，是國家承認的未經讓渡的社區居民自己直接行使的權力，是社區居民處理社區公共事務和公益事業的公權力，社區自治組織受托行使社區自治權。因此理順政府與社區關系的首要任務是明確社區自治權，居委會組織法未像村委會組織法那樣規定“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，有待修訂時做相應增補或解釋。

鑒于目前居委會絕大部分時間都忙于應對上級政府交辦任務，無暇開展社區自治，因而理順政府與社區關系的實質即減少政府對社區居委會的協助工作要求，將政府對社區的責任定位為培育社區、強化社區自身功能、為社區自治創造條件，實現政府和社區的良性互動。防止政府對社區的干預途徑有三：一是政府可在社區設立獨立于社區自治組織的工作機構(社區工作站、社區政務中心等)，接手目前居委會協管職能，這是政府制度創新試驗中的新路徑；二是通過法律明確區分政府的行政事務和社區的自治事務，理清二者的職責和權限，當政府確實需要社區協助完成某些行政工作時，應采取委托方式(社區有權拒絕不合理的非本職工作)，實行“權隨責走、費隨事轉”，保證社區自治的獨立性；三是明確社區自主和獨立的財務權與人事權，通過立法規定社區辦公經費、社區工作者工資列入政府財政預算，直接由財政部門撥入社區賬戶，不再由街道辦轉手和控制，明文規定居委會成員必須由本社區居民擔任，由社區成員代表會議選舉產生，政府不得推薦候選人，不得以任何理由任免和調動居委會在職成員，不得對其考核和獎懲，相反還應建立社區對政府職能部門、街道辦的民主評議制度。

3.創新黨對社區的領導方式

黨在社區的領導核心作用，體現在對社區的政治領導、思想領導和組織領導。具體來說，在涉及黨的路線方針政策時，由黨組織集體討論提出，由居委會提交社區成員代表會議討論，從而加強對社區自治的正確引導，實現政治領導；通過強有力的思想政治工作和先鋒模范作用影響廣大居民，調動其參與社區建設的積極性，實現思想領導；支持和保證社區居委會依法履行民主管理職能，支持社區組織依照各自章程獨立自主開展工作，實現組織領導。實踐中，南京市秦淮區九龍雅苑小區的“四位一體”社區管理模式是發揮黨組織對各類社區組織領導作用、整合社區資源更好服務社區建設的范例。

4.理順居委會與其他社區組織、單位的關系

首先是居委會和駐地單位的關系，現行居委會組織法規定社區單位不得參加居委會和居民會議，這無疑制約了社區單位參加社區建設的積極性，給居委會工作的開展帶來障礙。因此，修訂時應設立社區成員代表會議取代居民會議，單位可派代表參加居委會和代表會議的活動，建立居委會和駐區單位之間的共同協商議事制度。

對居委會與業委會、物業公司之間的關系，可根據各自特性予以協調。居委會是與國家相聯系的群眾自治組織，往往通過加強與政府聯系獲得解決居民問題的政策支持和物質資源；業委會擁有對業主房屋維修基金的管理權；物業公司則掌握其他組織不具備的專業技能。三個組織在社區內通過競爭獲得居民認同，競爭同時導致權力在組織間分配的不平衡；權力的不平衡進一步導致組織間重構權力結構的努力，各組織只有通過合作方式達到資源共享目的。[2]具體在法律層面，應明確各組織的工作內容及相應職權和責任，居委會作為公共性和公益性組織，不應再從事與物業管理范圍相重疊的公共事務和經營活動，業委會全面負責對物業公司的監督職能，與物業公司共同支持居委會工作。通過法律建立各組織之間的利益協調機制，設立各組織間協商議事的平臺，這也是推進社區協商民主的途徑。

五、結語

社區組織是推動社區發展的中堅力量，承擔著社區資源的整合功能，其結構(關系)與功能的完善和有效運作，是現代社區建設的基本保證。社區組織的建設與發展除了制度方面的設置之外，更需要一個文化與倫理的軟環境，從根本上說需要社區居民自身的社區意識和參與熱情。總之，社區組織的發展是一項系統工程，需要國家、社會、居民的緊密配合與共同協作來推進，需要形成穩定的文化和健全的制度來支撐。

[1] 張姝，姚培珍.甘肅城市社區組織發展現狀及對策分析[J].甘肅社會科學，2007(1)：47-49.

[2] 李友梅.基層社區組織的實際生活方式[J].社會學研究，2002(4)：15-23.

[3] 林尚立.社區民主與治理[M].北京：社會科學文獻出版社，2002：320.

[4] 李來和，張紅霞，錢璐.社區倫理、社區法治與社區社會工作相結合的制度性建設探索[J].石家莊學院學報，2010(1)：82-86.

[5] 鉉玉秋，胡志宏.社區法治在法治進程中的價值[J].行政與法，2007(10)：26-28.

[6] 俞德鵬，柴小華.城市社區建設中的法律問題研究[M].濟南：山東人民出版社，2009：78-91.