中國移民家庭的社會福利支持

陸文榮，楊曉龍

當今中國社會正在經(jīng)歷的深刻變化之一是農(nóng)民進城務工，我們習慣上把這一群體稱作“農(nóng)民工”。這個稱謂實際上昭示了農(nóng)民工的兩種身份：農(nóng)民和產(chǎn)業(yè)工人。最近幾年，中國政府、學術界和新聞媒體對于這一群體的關注多了起來。有人提出“農(nóng)民工”稱謂具有歧視性，葛劍雄甚至認為“‘農(nóng)民工’的稱謂是中國的恥辱”[1]。所以，有些學者提出應該用“新移民”[2]這樣的稱謂取而代之，在一些地方政府的文件中也開始將“農(nóng)民工”替換為“新市民”[3]、“外來務工人員”[4]等。但問題并不在于改變稱謂這么簡單，更加利益攸關的是稱謂背后的不平等待遇。本文之所以使用“移民”這個稱謂，原因有兩個：一是為了避免“農(nóng)民工”稱謂的歧視性特征；二是中國國內(nèi)發(fā)生的移民狀況符合國際上通用的“移民”概念。“人口遷移，其活動范圍涉及廣泛，如殖民美洲、移民歐美等地。移民為那些由一個國家或區(qū)域，移動到并長期居留于另外一個國家或區(qū)域，在移居地從事生計性的經(jīng)濟活動，并被課以當?shù)厣鐣x務的個人或人群”。[5]中國農(nóng)民工的流動符合國際上通用的移民概念。本文主要解答的問題是將中國移民家庭作為一個整體單位的福利政策設計的必要性與可行性，以及具體的操作性的政策設想。

一、移民階段的劃分和近幾年移民的新趨勢

國內(nèi)比較權威的學者胡鞍鋼采用紅黃綠燈的比喻，將新中國成立60年來的國內(nèi)移民流動劃分為三個階段。紅燈階段是20世紀50年代中期到1983年底，除了少許的升學、招工名額以外，基本上不允許農(nóng)民進城；黃燈階段是從1984年到20世紀末，允許農(nóng)民自帶干糧進城，但農(nóng)民進城實際上還有違當?shù)卣木蜆I(yè)、居住等城市社會管理政策；進入21世紀，我國在第十個五年計劃中首次明確要確保農(nóng)業(yè)勞動力大規(guī)模轉移，并提出每年800萬的轉移就業(yè)目標，我國農(nóng)民工政策由此進入了綠燈階段。[6]

文軍教授將1979年以來的國內(nèi)移民劃分為：第一階段是1970年至1983年，政府仍然禁止勞動力自由流動；第二階段是1984年至1988年，政府開始允許農(nóng)民自帶口糧進城務工；第三階段是1989年至1991年，其重要特征是勞動力移民問題開始引起社會的廣泛關注，政府開始感覺有必要實施干預控制；第四階段是1992年之后，中央開始鼓勵農(nóng)民進城務工。[7]

筆者認為上述劃分都過于粗糙，加之和本文主題相關的國內(nèi)家庭化移民發(fā)生在最近幾年，所以從移民的數(shù)量規(guī)模和空間半徑以及農(nóng)民進城的個體化狀態(tài)進行區(qū)分顯得更有意義。

新中國成立初期，因為沒有那么多城市工業(yè)的吸引，所以總體上說，1958年之前農(nóng)民進城仍然處于松松散散的狀態(tài)，規(guī)模和半徑都不大。

1958年之后，我國開啟了現(xiàn)代化建設的進程，因為就業(yè)機會有限，要優(yōu)先照顧城市人口，較之于工業(yè)的比較優(yōu)勢，農(nóng)業(yè)只在夏秋季節(jié)比較需要勞動力，而國家在工業(yè)化建設中需要進行資本的原始積累，為此通過人民公社將農(nóng)村組織起來，防止農(nóng)民進城，增加生產(chǎn)、減少消費成為當時的主要政策。1958年戶口登記管理制度的出臺正是基于這樣的背景。從1958年到1979年，國內(nèi)移民的數(shù)量和半徑極大地受到限制，也是在這一階段，城鄉(xiāng)戶籍制度逐漸形成了作為身份排斥機制的功能。

1980年之后，以前的社隊企業(yè)等集體企業(yè)開始脫胎換骨成為新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)需要大量勞動力，而當時的情況是：農(nóng)村剛剛開始實行新的生產(chǎn)關系形式，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制面向全國推廣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力獲得解放，加之農(nóng)民剛剛重獲土地的那種心情，以及土地對于農(nóng)民的社會性價值，所以出現(xiàn)了農(nóng)民“亦工亦農(nóng)”的現(xiàn)象，即“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”的移民模式。這一時期的移民數(shù)量有了大幅度上升，但半徑并不是很大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的輝煌是短暫的，20世紀80年代中后期中國出現(xiàn)了比較嚴重的通貨膨脹，經(jīng)濟秩序比較混亂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于技術落后，原材料和能源消耗過高，粗放式增長比較突出。1989年，國家開始對國民經(jīng)濟進行治理整頓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)受到很大沖擊，大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關停并轉，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工回流到農(nóng)業(yè)。1989～1991年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展基本停滯，甚至倒退。[8]至此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動中國經(jīng)濟同時拉動農(nóng)民進城就業(yè)的主要動力消失了。

世紀之交，中國移民呈現(xiàn)出數(shù)量和半徑同步擴大的局面。根據(jù)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算，2009年中國總的流動人口規(guī)模1.8億人左右，其中外出農(nóng)民工是主體，去年末達1.49億人。[9]2005年，農(nóng)民工達到18 319萬人，占農(nóng)村勞動力的37.4%，其中跨省流動的農(nóng)民工達到9 809萬人，占農(nóng)民工的53.5%。[10]這一時期的移民模式是“離土又離鄉(xiāng)，進廠又進城”。

進入新世紀，中國移民的特點不僅是規(guī)模和半徑的擴大，更深刻的變化在于“家庭化”移民成為一種主要趨勢。深圳當代觀察研究所所長劉開明的調(diào)查顯示，在深圳、東莞等移民聚居地，甚至可以看到整個村子都復制過來的群落，形成了一個亞農(nóng)村社會生活圈子。另據(jù)廣東省政協(xié)專題調(diào)研組的調(diào)研報告，廣東外來工子女以每年27萬至30萬人的速度在增長。[11]

二、家庭化移民的新要求和新挑戰(zhàn)

為了考察移民城市家庭的社會福利支持，必須要解決的問題是，家庭化移民與個體化移民的不同之處及其可能帶來的問題與挑戰(zhàn)。

1.家庭化移民帶來更加多樣化的需求

個體化移民來到城市的需求比較單一，大多數(shù)是為了獲得更好的物質(zhì)利益，然后將這部分物質(zhì)利益中的很大一部分轉移到遷出地，通過這種城鄉(xiāng)二元制度結構設計達到個人和家庭其他成員的勞動力再生產(chǎn)。但家庭化移民帶來的需求遠不止這些。單純從數(shù)量上來說，家庭化移民自然會帶來移民人口的增加，這種增加不像個體化移民那樣，更多的是一種勞動力的增加，而是加入了家庭結構因素，引發(fā)了其他的需求。比如住房問題，個體化移民一般對于住宿要求比較低，大多是集體宿舍，或和同事租住各種當?shù)鼐用穹俊５泼窦彝ネǔＴ谝粋€城市打工，就會選擇居住在一起。為了減少租房成本，移民家庭住房通常有以下幾種：(1)工作在市中心，居住在城郊農(nóng)村；(2)生活場所和工作場所重疊，比如建筑工地附近的各種板房，從事商業(yè)或者服務業(yè)的夫妻門面店；(3)直接居住在廠房附近的居民區(qū)，因為工廠招工年齡的限制，一般是比較年輕化的移民家庭，只有夫妻兩人，或者只具有同居性質(zhì)，這種家庭和個體化移民差別不大。移民家庭另外一個重要需求就是子女的教育問題，現(xiàn)在的戶籍設計使得很多大城市的公辦教育資源仍然不能均等地被移民家庭的孩子所享受，只有少數(shù)大城市比如上海、北京等地的公辦學校已經(jīng)開始對移民家庭子女放低門檻。[12-13]

2.家庭化移民很大程度上改變了移民的生活面向

賀雪峰在《村莊生活的面向》一文中指出：“村莊生活的面向，是指村民建立自己生活意義和生存價值時的面向。有人長期在外工作和生活，但他夢中縈繞的都是家鄉(xiāng)的山水，所謂鄉(xiāng)土情結，這就是他的生活面向。生活面向不僅具有個人的特征，而且具有集體的傾向。”[14]此處借用這個概念來探討移民的生活面向，也就是移民究竟將自己人生的目的寄托于遷出地還是遷入地，具體到國內(nèi)的情況，也就是將自己的生活面向寄托在農(nóng)村還是城市。在個體化移民階段，移民主要是把進城務工作為實現(xiàn)自己人生目的和個人價值的手段，這從個體化移民農(nóng)忙和農(nóng)節(jié)時的返鄉(xiāng)高潮，以及減少在城市的消費把主要的物質(zhì)收益郵寄回家可見一斑。但家庭化移民情況就大不一樣了，由于家庭的生產(chǎn)生活都是在城市中完成的，城市的各種體驗如便利的服務設施、主流意識形態(tài)中宣傳的以城市為導向的現(xiàn)代化、城市的繁華彰顯的所謂城市文明，與農(nóng)村的落后以及各種基礎服務設施的欠發(fā)達形成鮮明的對照，移民的生活面向就轉向了遷入地，即城市。根據(jù)哈爾濱市婦聯(lián)的一項經(jīng)驗研究，移民家庭已經(jīng)基本適應了城市生活，普遍希望在城市生活和發(fā)展。[15]家庭化移民帶來的移民生活面向的轉化，某種程度上表明了移民很有可能向城市提出更多的需求，這對城市現(xiàn)有移民政策的設計提出了挑戰(zhàn)。

3.家庭化移民對遷出地的影響不可小覷

中國很多農(nóng)村地區(qū)家庭居住模式一般是老年父母、中年父母和子女同住。家庭移民化遷移出的主要是年輕力壯的中青年父母及其子女，從而造成農(nóng)村空巢化家庭的出現(xiàn)，留守老年人問題非常突出。從單一勞動力“獨闖”都市到攜妻帶子的“家庭化”遷移，農(nóng)村變成空城，留守老人生活上缺乏照料，過著“出門一把鎖，進門一盞燈”的寂寥生活。因此，中國移民家庭的社會福利政策設計不僅要關注遷入地的移民家庭，還要關注遷出地的移民家庭。

三、移民家庭社會福利支持體系建設的路徑分析

中國移民的“家庭化”趨勢及其對于國內(nèi)現(xiàn)有移民政策和制度設計可能帶來的挑戰(zhàn)，使得移民家庭的社會福利支持體系建設尤為緊迫。筆者認為，中國移民家庭社會福利支持體系的建設需要放在不同的中國發(fā)展道路的設計框架下進行。關于中國發(fā)展道路的討論，可以追溯到上世紀二三十年代的一系列爭論。以胡適、陳序經(jīng)等人為代表的西化派主張中國應該走一條以城市為導向的現(xiàn)代化發(fā)展道路；以梁漱溟等人為代表的傳統(tǒng)派認為中國應該走一條鄉(xiāng)村建設、文化自救、以鄉(xiāng)村促進城市、以農(nóng)業(yè)引發(fā)工業(yè)的發(fā)展道路。后者比較有影響的實踐有：梁漱溟的山東鄒平鄉(xiāng)建實驗、晏陽初的河北定縣平民教育運動、陶行知的曉莊師范學院等。本文之所以簡要回顧這場爭論及其實踐，主要是認為中國移民家庭社會福利支持體系的設計應該考慮外部宏觀環(huán)境的影響，不同的發(fā)展道路可能引發(fā)不同的福利支持體系的設計。

當前的現(xiàn)實是中國已經(jīng)走上了以城市化為導向的現(xiàn)代化的快車道。隨著城市人口數(shù)量的不斷增加(這種增加主要是建立在機械流動基礎上的)、城市用地的不斷擴大，城市的日益繁華已經(jīng)從實踐層面為這場爭論畫上了一個句號。由于在現(xiàn)有的情況下，公共服務提供中的身份導向仍然是很明顯的[16]，真正在城市實現(xiàn)對于城市本地人和移民的公共服務的均等化短期內(nèi)不可能實現(xiàn)。那么，在城市無法提供以公民權為導向的公共服務，而移民的“家庭化”趨勢又帶來各種新需求的情況下，我們應該采取什么樣的政策和制度設計呢？筆者認為可以借用景天魁先生的“底線公平”概念。“底線公平”的制度性內(nèi)容包括：第一，最低生活保障；第二，公共衛(wèi)生和大病醫(yī)療救助；第三，公共基礎教育(義務教育)。[17]這些內(nèi)容主要體現(xiàn)了基本服務提供過程中的均等化。在最低生活保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生和公共基礎教育方面做到建立在公民權基礎上的公民共享，這對于我們在現(xiàn)有體制和發(fā)展道路下建立移民家庭的社會福利體系有很大的啟發(fā)。由此，我們可以作出如下政策設計。

1.逐步減少農(nóng)民工子弟學校，確保移民家庭子女能夠進入遷入地公辦學校學習

在這方面上海、北京等一些大城市已經(jīng)開始破冰，但力度和廣度都還不夠。例如，上海農(nóng)民工子女就讀攻讀學校的比例僅為6成左右，并且城市家庭和學校表現(xiàn)出并不歡迎的姿態(tài)。移民家庭子女必須回到原籍參加高考，由于教學內(nèi)容和方式的差異，實際上造成了這部分孩子的弱勢。上海中等職業(yè)技術學校的部分專業(yè)才向移民家庭子女開放。教育是一個人社會流動的主要渠道，加之中國人對教育和知識有獨特的偏好，所以堵塞教育這一流通渠道，不啻為移民家庭福利的一拳重擊，移民家庭深感受歧視，無法建立未來長遠的預期，也不利于移民家庭的社會融入。

2.將移民家庭納入城鎮(zhèn)社會保險制度

有些專家學者提出，要建立農(nóng)民工單獨的社會保險體系，比如上海正在試行外來務工人員綜合醫(yī)療保險制度。但這種制度設計是建立在身份歧視基礎上的。反思一下我國政府事業(yè)單位系統(tǒng)、國有企業(yè)系統(tǒng)、外資企業(yè)、私營企業(yè)、民營企業(yè)系統(tǒng)分割的社會保障制度設計，我們就會清楚地認識到，社會保險制度設計的分割和碎片化帶來的是管理和控制的高成本，社會保險不能發(fā)揮應有的互助功能，以及大量的社會保險資源的不均衡，也就是一方面是社會保險資源的浪費、閑置，一方面是亟須社會保險資源的人群的不可得。[18]所以，針對移民家庭設計的社會保險體系，應該合并入城鎮(zhèn)基本社會保險體系。當然考慮到社會保險基金的籌集，具體的籌資分攤比例可以進行調(diào)整，即使適當增加移民家庭的分擔比例也是可行的。另外針對“家庭化”移民的趨勢，可以考慮建立在移民家庭基礎上的社會保險體系設計，即一個移民家庭一個賬戶，這樣可以防止道德風險和逆向選擇問題的出現(xiàn)。在移民家庭社會保險制度設計方面，應優(yōu)先考慮最低生活保障制度、醫(yī)療衛(wèi)生救助、失業(yè)保險、工傷保險等內(nèi)容。

3.將外來移民家庭的住房問題納入政策設計需要考慮的重要方面

移民家庭和移民個人相比，更有可能選擇居住在一起，所以住房問題是移民家庭關注的核心問題之一。審視全國各大城市舊區(qū)改造的政策，移民家庭是一個嚴重被忽視的群體。政策設計中的當事人主要有業(yè)主、政府、房地產(chǎn)商、拆遷公司等，租戶成了一個隱沒的群體。由于缺少表達自己利益的制度化渠道，這部分移民的利益沒有任何保障。陳映芳在《“蝸居”困境的原因何在？》一文中指出，“民工及其家屬不僅被排除在公開的住房供給系統(tǒng)之外，同時還受到住房市場的種種排斥，包括租房門檻和借貸限制等。”[19]所以在針對移民的政策設計中，政府應該提供各種各樣的租房信息，考慮將移民家庭參照一定的標準納入廉租房和經(jīng)濟適用房的計劃中去。在涉及移民家庭的各種政策中評估移民家庭的利益和意愿，如在城市拆遷政策中，給予被拆遷移民家庭一定的補貼或者安置。

針對遷出地的移民家庭，筆者覺得最重要的是發(fā)展社區(qū)能力。遷出地移民家庭構成主體一般是留守老年人和兒童。隨著“家庭化”移民趨勢的出現(xiàn)，留守兒童的比例會降低，遷出地堅守的主要是老人。針對這部分人，可行的途徑是將他們組織起來進行互助，采取社區(qū)照顧的模式。所謂社區(qū)照顧模式是通過運用社區(qū)的各種正式與非正式資源,盡量做到使需要照顧的老人能夠繼續(xù)留在社區(qū)或他們原來熟悉的生活環(huán)境下維持獨立的生活,而同時又能獲得必要的照顧，從而避免不必要的住院或隔離。[20]鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府要在農(nóng)村老年人的照顧方面發(fā)揮主導作用，引導非政府組織參與解決農(nóng)村留守老人的問題。

四、余論

上述的政策建議是基于以城市化為導向的現(xiàn)代化發(fā)展道路設計的。筆者認為，要從根本上解決中國移民家庭的福利支持問題，關鍵是重新思考梁漱溟等人所倡導的鄉(xiāng)村建設的思想和實踐。面對移民家庭的趨勢，我們不禁要追問：為什么會產(chǎn)生這么多的移民家庭？移民家庭為什么會以當下的這種狀態(tài)存在？這就牽涉移民家庭進程的邏輯。考察移民家庭進程的邏輯，我們不難發(fā)現(xiàn)，很多移民家庭本來在農(nóng)村生活質(zhì)量還不錯，但他們也要進城。因為在他們的思想觀念里，城市總是高素質(zhì)的、文明的、先進的，農(nóng)村則是落后的、低素質(zhì)的、野蠻的。為了尋找一種“好的生活方式”，為了體驗這種口耳相傳的文明和高素質(zhì)，先是個人后是家庭都摩拳擦掌地進城了。但來到城市以后，二元制度和文化差異導致的歧視和不平等，以及貪婪的資本剝削使得移民家庭處在城市生活的邊緣，鑄造了今天移民家庭的生活狀態(tài)。因此，反思城市化為導向的現(xiàn)代化發(fā)展道路是解決問題的根本。通過建設新農(nóng)村，使得移民能夠在農(nóng)村留得住。留在農(nóng)村蘊含兩層意思：一是物理空間居住在農(nóng)村；二是移民將自己的生活面向村莊。在這方面，荷蘭主打農(nóng)業(yè)發(fā)展的路子就是很好的范例。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)具有三種功效：一是社會功能，本地就可以解決就業(yè)；一是經(jīng)濟功能，通過農(nóng)產(chǎn)品深加工等措施可以創(chuàng)造經(jīng)濟收益；三是生態(tài)功能，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對于工業(yè)生產(chǎn)，污染少。通過農(nóng)村集體經(jīng)濟的復興，重新走一條梁漱溟等人設計但囿于當時國際國內(nèi)條件未能實現(xiàn)的以農(nóng)村帶動城市、以農(nóng)業(yè)引發(fā)工業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展道路，公共服務的提供才會真正實現(xiàn)從身份向權利的轉移，中國移民家庭的問題必將迎刃而解。

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