立法過程中的公民權利保障

李店標

(大慶師范學院法學院，黑龍江大慶163712)

眾所周知，立法是我國民主法治建設的重要一環(huán)，其對于實現(xiàn)我國經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展和公民權利的保障都發(fā)揮著極大的作用。但近年來，隨著立法權的不斷擴張，立法過程中出現(xiàn)了一些背離和諧社會理念和法治國家精神的現(xiàn)象，嚴重損害了公民的權利。如何有效地突出憲法中“尊重和保障人權”的主題，將公民權利保障落實到立法過程中，已經(jīng)成為我國法學理論界必須關注和急需解決的問題。

一、立法過程中公民權利保障的理論基礎和實踐意義

公民權利是社會成員個體自主性在法律上的反映，也是國家對公民所承諾和維護的自由。在一個倡導民主和法治的國家，公民的權利應當受到最為廣泛的尊重和保護。歷史發(fā)展的事實和經(jīng)驗告訴我們，立法活動不但是制定統(tǒng)治工具的活動，也是設計公民權利保障體系的活動。因此，立法應以保障公民權利為其權力行使的出發(fā)點和歸宿點。具體而言，立法過程中強調(diào)保障公民的權利既有理論基礎，也有實踐意義。

1．立法權來源于公民權利

在權力與權利誰來源于誰的問題上，盡管在早期資本主義國家一直存在著爭論和誤解，但按照馬克思主義的理論，公民權利是國家權力得以存在和賴以產(chǎn)生的源泉，也是國家權力配置和運作的實際指向。近代以來的一些思想家無不強調(diào)立法權是來源于公民權利這一理論，如洛克就指出立法權是來自人民的一種委托權力，“只有人民才能通過組成立法機關和指定由誰來行使立法權。”［1］孟德斯鳩也主張，“在一個自由的國家里，每個人都被認為具有自由的精神，都應該由自己來統(tǒng)治自己，所以立法權應該由人民集體享有。”［2］我國《憲法》第2條明確規(guī)定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”這是對公民權利產(chǎn)生國家權力和立法權來源于公民權利的最好詮釋。同時，立法過程中還“必須正確認識權利與權力的關系，在立法中使兩者保持平衡，相互制約、相互促進、共同發(fā)展。”［3］如果立法過程中沒有處理好權利與權力之間的形式與實質(zhì)的關系，從而生產(chǎn)了“惡法”，那么以此作為依據(jù)的執(zhí)法、司法活動可想而知將會對公民權利產(chǎn)生怎樣的危害。立法權既然是公民賦予的，理應取之于民、用之于民，以保障公民權利為終極價值，以踐踏公民權利為首要禁忌。

2．立法活動的本質(zhì)在于分配公民權利

雖然我國法學界對立法活動的本質(zhì)很少論及，但是不可否認的是，立法活動在本質(zhì)上就是以確定權利義務的模式對有限的資源進行分配。我國《立法法》第6條規(guī)定，“立法應當從實際出發(fā)，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。”但從實質(zhì)意義上講，義務、權力和責任都無不和權利緊密相關、相輔相成，分配義務、權力和責任在一定意義上也就是分配權利，通過立法規(guī)定主體的義務、權力和責任也就是間接地分配公民權利。可以說，任何立法過程都是對公民權利這一資源進行分配的過程。立法活動所分配的公民權利必須是一項完整的權利，其至少必須具備四個要素:一是主體的實質(zhì)要素，即主體對利益的追求和維護;二是主體的形式要素，即主體可以作出的行為選擇自由;三是社會的實質(zhì)要素，即社會對權利的態(tài)度;四是社會的形式要素，即社會對權利的救助行為。［4］公民權利科學合理的分配必將對立法機關的立法活動提出更高的要求，因為立法既可以對權利進行確認和保障，亦可以對權利進行限定和侵犯，任何立法活動的異化和走樣都會對公民的權利產(chǎn)生直接的侵害。因此，無論在哪一個歷史時期，立法者都應當依據(jù)當時政治、經(jīng)濟、文化狀況和當?shù)氐纳鐣顚崨r來實施立法活動，切實確認和保障公民的權利。

3．立法過程的現(xiàn)狀要求保障公民權利

我國立法在推動中國特色社會主義法律體系的形成和完善、推動經(jīng)濟體制改革和社會轉型等方面都取得了不少成績，但在立法過程中也出現(xiàn)了一些侵害公民權利的現(xiàn)象。第一，立法不作為。“立法不作為是指立法機關應該履行依據(jù)憲法所負有的立法而沒有履行的行為。”［5］立法不作為不僅將憲法與法律所賦予的權力空置，還會對公民的權利產(chǎn)生直接侵害或間接的威脅;不僅會出現(xiàn)憲法秩序受到破壞的現(xiàn)象，還會使公民的權利確認、保障和救濟成為制度空白。第二，立法無序。目前，地方性法規(guī)、規(guī)章存在對法律、行政法規(guī)以及其他的地方性法規(guī)、規(guī)章簡單抄襲與重復的普遍現(xiàn)象;下位法與上位法內(nèi)容的沖突比較多且明顯;地方立法僭越中央專屬立法權的現(xiàn)象也時有發(fā)生。這些行為雖然使我國立法在總量上蔚為壯觀，但卻難以實現(xiàn)立法質(zhì)量的提高，難以體現(xiàn)法律的權威性和公民權利的保障性。第三，立法腐敗。立法腐敗作為一種新型的腐敗形式，主要表現(xiàn)為立法者利用立法權為尋租人謀求不正當利益，從而損害公民權利。如在地方立法過程中，一些部門趁機擴權卸責，擅自擴大法規(guī)的調(diào)整范圍，任意設立行政許可、行政收費和行政處罰以牟取利益等。無論是立法不作為、立法無序還是立法腐敗，在根本上都是對公民權利的侵害，如果任由這些行為繼續(xù)泛濫，最終將導致社會公平和正義嚴重受損，“尊重和保障人權”將成為空談。

二、立法過程中公民權利保障的主要內(nèi)容

2004年3月14 日，十屆全國人大二次會議通過憲法修正案，把“國家尊重和保障人權”寫入了《憲法》，這不僅提升了公民權利概念的價值，而且強調(diào)了保障公民權利的實質(zhì)就是尊重和保障人權。2006年，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》將“國家尊重和保障人權”進一步明確表述為“保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”。黨的十七大報告和2007—2010年的國務院政府工作報告均強調(diào)要保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。對于進行制度設計的立法活動而言，其必須以保障公民的權利作為從事行為的標尺，唯有如此，才能落實我國法律和政策的基本精神。立法過程中需要對公民廣泛的權利進行全方位保障，尤其要注重對公民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權和救濟權的保障。

1．知情權

知情權又稱“知的權利”“知悉權”“了解權”，是指有關主體獲知與其相關的情報或信息的權利。立法過程中涉及到的是保障公民的立法知情權，即公民依法享有了解國家立法機關及其工作人員在立法過程中所產(chǎn)生、掌握的各種信息的權利。立法知情權表明，人民作為權利的最終所有者和理念層面的行使者，應以立法機關的信息公開和對國家事務的知曉為前提。“人民有權知道他們的代理機關正在做什么或已經(jīng)做了些什么，立法機關無權隱匿他們的行為。”［6］羅伯斯庇爾也認為公民有權了解自己的議員的行為，“對公眾公開是政府的一項責任，須使公開達到最大的程度”［7］。雖然我國《憲法》并沒有關于知情權或立法知情權的明確規(guī)定，但是公民享有立法知情權是我國民主制度的基礎，也是我國憲政建設的應有之義。

2．參與權

參與權，主要是指公民依法通過各種途徑和形式，參與管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務的權利。“參與權”這一概念最早體現(xiàn)在政治領域，以“公民的政治參與”為主要表述方式，以選舉、投票、協(xié)商、座談會、論證會、聽證會、批評、建議為主要途徑。立法是關系到社會各方面的利益需求的維護、增進或損害的制度安排，社會主體應當通過一定的渠道和方式參與立法。立法過程中的公民參與，是指公民以個體或團體的方式直接介入立法過程，并通過參與行為對立法決策施加影響的活動。事實表明，只有經(jīng)由公民有序參與的民主立法所產(chǎn)生的法律才能真正成為吸納民意、協(xié)調(diào)社會各方面利益關系的規(guī)范，才能真正體現(xiàn)法律的人本精神。另外，民主政治的性質(zhì)也要求立法機關的立法活動除法律規(guī)定的以外，都應當是開放的，都應當是可以參與的。

3．表達權

“表達權是指公民在法律規(guī)定的限度內(nèi)，使用各種方式表明、顯示或公開傳播思想、情感、意見、觀點、主張，而不受他人干涉、約束的權利。”［8］表達權最開始是作為一個憲法學概念而存在，以“表達自由”這一概念進行表述的。黨的十七大報告第一次把表達權引入到中共中央的重要文獻。現(xiàn)代政治文明以民主政治來消解矛盾和沖突，追求社會穩(wěn)定與和諧，而表達權則是民主政治的一個基本內(nèi)容。立法是發(fā)現(xiàn)社會中現(xiàn)存的權利義務關系和要求，而權利義務的背后則是利益關系。從這個意義上講，立法是各方利益博弈的結果，立法過程是利益表達的過程。如果立法過程中沒有充分的利益表達，沒有有效的利益博弈，立法行為的正當性很難得到人們的認可。

4．監(jiān)督權

公民的監(jiān)督權，主要是指公民所享有的對國家機關及其公職人員行使權力行為進行監(jiān)督的權利。2010年，溫家寶總理在《國務院政府工作報告》中提出要“創(chuàng)造條件讓人民批評政府、監(jiān)督政府”。我國《憲法》第41條明確規(guī)定了公民享有批評、建議、申訴、控告、檢舉和獲得國家賠償?shù)臋嗬？梢钥闯觯瑹o論是政策層面還是法律層面，我國都把公民的監(jiān)督權放在了至關重要的地位。其實，賦予公民廣泛的立法監(jiān)督權既是保障立法權合法、正當行使的必要條件，也是民主立法和科學立法的內(nèi)在要求。雖然我國《憲法》《立法法》《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》等都設置了對立法進行監(jiān)督的制度，但這種監(jiān)督主要體現(xiàn)為權力機關的監(jiān)督，而公民對立法行為的監(jiān)督卻缺乏明確的具有可操作性的規(guī)定。因此，關注立法過程中的公民監(jiān)督權在當前具有重要的憲政價值和現(xiàn)實意義。

5．救濟權

“無救濟則無權利”。這句古老的法律諺語告訴我們:法律對公民權利即使規(guī)定得再完備，如果這些權利受到侵犯且缺乏有效的救濟機制的話，這些權利實質(zhì)上為一紙空文。救濟權是相對于原權利而言的一種派生性權利，是當原權利受到侵害或者有受侵害的現(xiàn)實危險時而產(chǎn)生的第二性權利。立法過程中的立法不作為、部門利益保護、地方利益保護等行為侵害公民權利或者公民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權等難以實現(xiàn)時，賦予公民相應的救濟權就顯得異常重要。以立法不作為為例，通過建立憲法訴訟制度賦予公民立法救濟權，允許公民對立法文件的合憲性和立法行為的合憲性提起訴訟，可以有效地矯正立法不作為對大多數(shù)公民憲法權利的侵害。

三、立法過程中公民權利保障的制度建設

總體上而言，我國近幾十年來的立法在促進政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用，也基本上實現(xiàn)了保障公民權利的價值和目標。但隨著立法權范圍的不斷擴張，如何更好地保障公民權利也成為了立法發(fā)展過程中必須認真對待的問題。筆者認為，切實保障立法過程中公民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權和救濟權，除了要求立法機關樹立以人為本、民主、科學等立法理念外，還必須逐步建立健全以下幾項立法制度:

1．立法公開制度

“立法缺陷的原因很多，其中一個重要原因就涉及到立法過程問題，如立法過程公開性、民主性和公正性不足，沒有充分聽取社會各方面的意見，特別是有關部門、有關利益主體和有關專家學者的意見，立法過程草率等。顯然，這些問題的解決需要在立法過程中引入一些民主公開和公正的機制。”［9］立法公開是指將立法活動的各個階段以及各個階段的成果向社會公開，其核心價值和根本目的是保障公民立法知情權的實現(xiàn)。立法公開制度已經(jīng)成為立法機關議事公開制度的重要組成部分和衡量一個國家立法民主化程度的重要指標。為推進我國民主立法和科學立法的進程，解決立法過程中權力異化的現(xiàn)象，需要通過立法公開制度來實現(xiàn)立法活動本身的合法化和正當化。健全立法公開制度必須科學界定公開與保密的范圍，探索立法公開的方法和途徑，積極推行立法信息、立法過程和立法成果的全面公開。

2．立法參與制度

立法參與主要包括立法過程中的民眾參與和專家參兩部分，前者是實現(xiàn)立法民主化的基本保障，后者是實現(xiàn)立法科學化的基本保障。無論是民眾參與還是專家參與，其實質(zhì)都在于保障公民的參與權。十一屆全國人大一次會議上的《全國人民代表大會常務委員會工作報告》首次明確指出“進一步擴大公民對立法工作的有序參與。”吳邦國委員長在第十一屆全國人民代表大會第四次會議第二次全體會議上也指出，2011年的主要任務是“積極探索公民有序參與立法的途徑和形式”。郭道暉教授認為:“立法過程一個重要的任務，就是民主地、廣泛地、正確地集中人民的意志，衡平、兼顧、全面地體現(xiàn)國家、社會和人民中不同群體的利益。這項任務，一方面有賴于立法機關、立法者以民主的精神和群眾路線的方法集思廣益;另一方面，更在于公民的立法參與。”［10］當前加強立法參與制度的建設，主要是健全公民有序參與立法的機制，這就要求立法機關應通過多種形式和途徑吸納公民進入立法提案、法案審議和法案表決的各個階段，通過立法立項與法律草案征集、立法論證、立法座談、立法聽證、立法旁聽等形式實現(xiàn)公民的參與權。

3．立法的利益表達機制

立法過程中的利益表達是指“個人或利益群體在立法過程中通過一定渠道直接或間接地向立法者提出意見、主張利益并以一定的方式試圖實現(xiàn)其目的的行為。”［11］在利益主體多元化的今天，立法過程中利益表達的問題，特別是弱勢群體的利益表達問題，已經(jīng)是一個無法回避的問題。當前，在我國立法過程中，“社會力量和相對人很難有與部門對等或者抗衡的意見表達機制，其意見對立法機關的影響力與滲透力尚不能與部門相比。”［12］完善立法過程中的利益表達機制，除加強上述立法論證、立法座談、立法聽證、立法旁聽等制度的建設外，當前最為迫切的是引入立法辯論制度。立法辯論制度是較為有效的利益表達機制，其所確立的辯論規(guī)則、程序和原則的直接目的就是為了匯集各種意見，整合各方利益，給予公民公正、公開地表達意見和建議的機會。

4．立法監(jiān)督制度

我國《立法法》最大遺憾之處就是缺乏對立法責任的規(guī)定，使得其設置的權力或權利、職責或義務很難有效實現(xiàn)。英國歷史學家阿克頓指出，“權力有腐敗的趨勢，絕對的權力絕對地導致腐敗。”［13］公民監(jiān)督立法機關，可以有效地防止立法過程中的濫用權力和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。立法中的公民監(jiān)督，其監(jiān)督的對象為享有立法權的人大及其常委會和政府，監(jiān)督的客體為立法活動的過程及其結果，監(jiān)督的內(nèi)容為法律、法規(guī)、規(guī)章、條例的合憲性和合法性。加強立法監(jiān)督制度建設當前應從兩個層面予以完善:一方面，完善國家監(jiān)督制度，尤其是要使國家權力機關的備案、批準、審查、修改或撤銷制度真正運行起來，并在國家層面設立專門的立法監(jiān)督機關以建立必要的組織保障;另一方面，完善社會監(jiān)督制度，充分發(fā)揮民眾、網(wǎng)絡和新聞媒體在立法監(jiān)督方面的作用，在法律所許可的范圍內(nèi)賦予公民充分的言論表達自由。

5．立法救濟制度

立法權和其他公權力一樣都會侵害公民的權利，因此，在立法過程中必須完善公民權利的救濟制度。第一，完善違憲審查制度。針對我國違憲審查的啟動主體、審查機構、審查程序、審查標準等尚未明確的問題，我國必須在法律上逐步予以規(guī)范化和制度化，使違憲審查真正在立法過程中發(fā)揮保障公民權利的作用。第二，建立立法賠償制度制度或補償制度。我國的《國家賠償法》確立了行政、司法賠償制度，卻沒有立法賠償或補償?shù)囊?guī)定，如果不確立有效的立法賠償或補償制度，立法過程中的腐敗現(xiàn)象將無法從根本上清除，公民的權利保障也只能停留在價值宣示層面。第三，確立憲法訴訟制度。雖然憲法訴訟作為憲政法治的終級實現(xiàn)機制，在我國的實證化有著較大的難度，但作為一種理想的追求和理性的期待，確立憲法訴訟制度必將為公民的權利保障提供更直接、更有效的途徑。

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