我國分離制行政體制的理性思考

吳 迪

(河南廣播電視大學人文財經系，鄭州450008)

在我國，分離制行政體制主要涉及到一個中央集權和地方分權的問題，即條條領導和塊塊領導的關系。從建國后到現在，我國一直試圖找到一種方法，將基本決策權的集中和地方推行貫徹決策責任有效地結合起來，以便防止政治生活中的僵化和地方主義現象，達到地方利益與中央利益之間的平衡。然而，在實踐中卻一直沒有走出“一統就死，一死就叫，一叫就放，一放就亂，一亂就統”的怪圈。雖然，從大勢來看，分權是一種趨勢，但就目前我國的國情來說，還缺乏一系列相應的制度來規范地方政府狹隘的利益保護觀念。目前，我們要討論的不是我國該不該實行分離制的行政組織體制，而是要討論如何完善并改進這種體制，以最大限度的發揮其優勢，克服其缺點。

一、分離制行政體制的概念

提到分離制行政體制的概念，不能不提到完整制行政體制。根據同一層級的各個行政部門所隸屬領導的不同，行政組織體制可分為完整制與分離制。完整制是指同一層級地方政府的各個行政部門均受同一行政組織首腦機關領導的一種行政組織體制，即我們常說的只受塊塊領導，不受條條領導。分離制是指同一層級的地方政府各個行政部門分屬兩個以上行政組織領導的行政組織體制，即它不僅要受同級政府的塊塊領導，也要受到上級職能部門的條條領導，實際上，分離制是一種二元領導的行政體制。一般來說，采用分權制的國家，大多采用完整制，而有集權傳統的國家，大多采用分離制。然而，分離制行政體制絕不是條塊分割完全平均，有的部門以上級主管部門領導為主，即以條條領導為主;有的部門則以同級政府領導為主，即以塊塊領導為主。

應該說，我國的分離制行政體制表現得更為復雜，地方政府的職能部門不僅要受同級政府和上級職能部門的領導，而且還要受到同級黨委設置的對口部門的領導。如省公安廳，它不僅要受省政府、公安部的領導，而且還要受省政法委的領導。從實踐上看，省政法委的領導程度絲毫不亞于其他兩個的領導。

二、分離制行政體制的優勢與劣勢分析

我國是一個具有濃厚中央集權傳統的國家，地方政府的自治程度一直比較低。這種趨勢在新中國成立后進一步得到加強，當時為了集全國之力進行社會主義現代化建設，國家對地方政府實行直接的垂直領導，地方政府的職能部門也以上級主管部門領導為主，它們就是中央在地方設置的直接負責執行貫徹中央政策的機構。改革開放以后，這種情況有了明顯改變，中央開始大幅度下放權力，地方政府對所屬職能部門的自主權，主要體現在人事權上，越來越大。甚至可以說，有些部門的條條領導有時也就只具有形式上的意義，僅僅是一種業務指導的關系。以至于出現了地方政府和職能部門聯合起來，鉆中央政策的空子，合伙欺騙中央。但總的來說，我國的行政組織體制還是一種典型的分離制體制。

1．分離制行政體制的優勢分析

分離制行政體制的優勢體現在以下兩個方面:第一，既便于中央政府實現對我國的宏觀控制，可以集中力量辦大事，也能適度調動地方政府的積極性，可以使它們因地制宜地去執行決策。沒有我國中央政府強有力的宏觀調控，很多事情，像長江三峽工程、北京申辦奧運會都是難以想象的。中國是一個多民族的國家，國情復雜，尤其是歷史上多次出現地方勢力尾大不掉現象，都說明我國暫時還不能實行地方政府的充分自治，地方政府工作部門在一定程度上接受中央的垂直領導是必要的。同時，適度下放權力給地方政府，也會極大地調動地方的積極性，充分發揮它們的自主精神。第二，分離制行政體制可以防止地方政府權力過度膨脹，勢力過大，并且與中央政府對抗的局面。就像上面所說，歷史上這種類似的情況絕不僅僅出現一兩次。甚至在毛澤東時代，就出現了高崗、饒漱石集團聯合起來同中央主要領導人抗衡，企圖奪取最高權力的現象。所有這些都給中央領導層敲響了警鐘，使我國的行政組織體制不可能實行真正的完整制。國家的動蕩和分裂是每一個國人都不愿見到的，從這個意義上，分離制行政體制目前在我國還是有一定的適應性的。

2．分離制行政體制的缺點分析

分離制行政體制的缺點主要有:第一，不符合命令統一原則。按照管理學中泰勒和法約爾的觀點，一個下級只能有一個上級，只能接受一個命令，即命令同一原則。一個下級如果出現多個上級，必然出現多頭指揮現象。這就涉及到一個協調一致問題，如果多個上級能夠很好的進行協調，情況可能會好一些。如果多個上級的命令不一致，就會讓下級無所適從，不知所措。實際上，在我國，就像上文所說，政府職能部門常常要受到來至三方的領導，即同級政府，上級職能部門和同級黨委。雖然理論上，我們的政府是人民的政府，然而實踐中不同部門都有各自不同的利益，考慮問題都有各自的出發點。關鍵是我國當前政治生活人格化因素的影響遠遠大于正式規則、制度的影響，也就是說，官員的主觀意志可以代替甚至超越法律。在這樣一個大的環境下，我們可以想象得到，政令保證統一的可能性會有多大?作為執行法律、政策的職能機關，它們的自主性會有多大?第二，下級的惟命是從，甚至無所適從，導致一個缺乏主動進取精神、法律意識淡薄的官僚群體的產生。當下級接到的命令不一致，甚至互相沖突時，該怎么辦?趨利避害是其最好的選擇，會聽命于那個對其最有利的命令，而不是最正確的那個。這無疑會助長人治之風的蔓延，法治之風的衰減，導致政府部門官僚主義習氣更加濃厚。

三、關于我國分離制行政體制的幾點思考

分離制行政體制是中央集權體制的一種表現形式，它強調中央對地方的控制。實質上，這是一個社會性資源在中央和地方之間的分配問題。我國在改革開放以后進行的經濟、政治改革的一個明顯表現就是地方政府功能的擴大和中央政府功能的縮小，社會資源的調控權由中央政府向地方政府轉移。這種趨勢的強化和分離制行政體制的內涵不相一致，以至于我國的分離制行政體制出現了某種不倫不類現象:一方面，中央宏觀調控能力下降。一個最明顯的例子就是中央與地方財政比例的“倒三七開”，即近年來，在全國財政總支出中，中央政府支出只占三成左右，地方則占七成左右，而西方實行完整制的發達國家如美國、英國和德國，中央政府財政比例一般都占六、七成。這就是一個悖論:為什么強調中央集權的分離制和強調地方自主的完整制，在中央政府的財政比例和宏觀調控能力上出現倒掛?另一方面，地方政府自主權不斷增強，地方主義迅速抬頭，各行其是越來越明顯。實際上，這也有上一方面中央宏觀調控能力下降的原因。分離制本意是想通過下放給地方一部分權力以調動地方的積極性，使中央的決策能更好的貫徹下去，可現實中，地方政府成了一個利益的過濾器，一個專門鉆法律空子的律師。地方政府的積極性沒有運用在如何全面落實中央政策上，而是如何與中央討價還價來獲得實惠上。近年來地方保護主義的興起，各地低水平的重復建設，似乎在對我國當前畸形的分離制行政體制說“不”。

以上的分析使人們產生一種錯覺，我國的行政組織體制好像更像完整制，而不是分離制。事實上，我國的分離制行政體制不僅沒有離完整制越來越近，反而越來越遠。因此，我們應通過對現存分離制的弊端進行分析，提出改進建議。

1．異化的政績觀

異化的政績觀是指黨政官員沒有遵循科學發展觀，偏離人民利益的宗旨，只為追求個人升遷而片面追逐所謂“政績”的價值取向和態度。它是一種狹隘的、建立在數字基礎上的發展觀，導致地方政府在創造數字的時候，可以不考慮老百姓的利益，不考慮是不是有利于全國的發展，甚至在與中央政策不相符合時也照做不誤。異化的政績觀極大地影響了中央政策的貫徹執行，造成了中央宏觀調控能力的下降。改變這種異化的政績觀，首先要建立綜合性的政績考核指標體系，不僅要看經濟的增長數量，更要看經濟的發展質量;不僅要看數字，更要看這些數字是不是真正給人們帶來了實惠，提高了人們的福祉。其次，要讓老百姓在干部考核的過程中真正能說上話，并且這些話對官員的前途影響很大。權力來自于誰，就要對誰負責。在目前我國這種集權制度下，可以嘗試官員的雙重負責制度，即一方面要對上級負責，另一方面要對老百姓負責。同時，慢慢加大老百姓對官員的監督力度，這對民主政治的發展也是很有裨益的。

2．缺失的監督機制

隨著社會事務的增加和復雜化，中央政府權力的下放是一種必然趨勢。有權必有責，地方政府在權力增加的同時也應該受到相應增加的監督。然而，實際情況卻不是這樣，在中央對地方監控力度逐漸減弱的同時，卻沒有增加其他相應的對地方的監督，在這種情況下，地方政府怎能不胡作非為?說到對地方的監督，不能不提到人大的監督。這是一個非常復雜的問題，學術界對此也進行了長時間的討論，迄今還沒有形成一個能為政治精英所接受的模式。在討論這個問題時，我們必須設定一個前提，即中央的利益和人民的利益是一致的。這樣，地方代表人民的機構人大在對政府進行監督時，能與中央的監督保持一致，雙重監督就能保證統一。這點在理論上就不必贅言了。在實踐中，中央的決策也往往與廣大人民的利益是一致的。因此，這一假設是成立的。既然這一假設成立，那么政策設計者就應該充分相信人民的機構——人大。在實踐中應強化人大對其他國家機關監督的有效性，而不只是一種形式上的權力。到時候，官員做事要看老百姓的臉色，哪級政府還敢胡作非為，肆意侵害老百姓的利益以求自己的升遷?

四、結束語

由于篇幅所限，加之自己思考尚不深入，文中諸多看法顯得還很單薄、膚淺。我們是不是可以這樣說:我國將來的行政組織體制一定會從現在的中央集權的分離制過渡到地方享有充分自由的完整制。那么，圍繞這個目標我們應該在理論上和實踐上做些什么?關鍵是我們應該認識到完整制在我國的實現會遇到什么問題，我們應該怎樣進行制度設計去防止它?這才是理論工作者和實踐工作者應予以關注的問題。

［1］傅明賢．行政組織理論［M］．北京:高等教育出版社，2000．

［2］胡偉．政府過程［M］．杭州:浙江人民出版社，1998．

［3］鄭志龍．行政管理學［M］．北京:中央廣播電視大學出版社，2000．

［4］柯彪．政績觀異化及其矯正［D］．鄭州大學，2005．