香港土地審裁處司法活動綜述及啟示

張志皓,林柳兵

(鄭州大學法學院,河南鄭州 450001)

在土地征收和房屋拆遷的過程中,我國內地土地糾紛頻生,拆遷矛盾不斷出現并激化。國家動用公權力對私人房屋與土地權利進行強制剝奪,開發商千方百計地謀取經濟利益,被拆遷者則竭力維護用來安身立命的財產,三方進行著非常激烈的利益博弈。有利益就有糾紛,有糾紛就難免會有沖突,其結果是,信訪和上訪者日漸增多,慘痛的自殺事件時見報道。固然,城市房屋拆遷存在諸多問題,其成因也多種多樣[1],但缺乏獨立公正的司法救濟致使土地糾紛在非法律框架下以暴力方式解決,讓“拆遷之難”在解決時難上加難。這方面,我國香港地區的成熟經驗可資借鑒。

香港占地 1104平方公里,人口超過 700萬,是一個名副其實的地少人多、人口高度密集的大都市。其涉及土地的社會和經濟問題比較復雜,面臨的土地糾紛也相當多。作為專門的土地糾紛裁判機構,香港的土地審裁處 (Lands Tribunal)以公平、及時、高效的法律途徑解決了大量的土地糾紛,在其城市發展過程中發揮著重要的作用。

一、香港土地審裁處的建立、組成及其管轄權

香港土地審裁處是根據《土地審裁處條例》設立的專門審理涉及土地或建筑物權益糾紛案件的機構,其法官和工作人員由總督委任,具有自己專門的管轄權。它是一種專業司法性質的審裁機構,能夠解決一些常見的簡易案件,以減輕法院的審理負擔。

(一)土地審裁處的建立

從上世紀 60年代起,香港的經濟建設速度加快,經濟貿易日益興旺,許多國家在香港開辦銀行和工廠,新的辦公樓宇如雨后春筍般涌現,人口大幅度增長,造成了原本就缺乏的可用土地更加緊張。香港當局為了解決土地利用問題,制定并實施了填海造地計劃和其他發展計劃,但也產生了許許多多受此類計劃影響的糾紛,即市民向當局要求賠償的糾紛。因此種糾紛的性質與其他民事糾紛有所不同,有其特殊的背景,香港政府于 1974年專門設立了土地審裁處,負責審理此類糾紛[2]。當時稱為租務法庭,是一個審級相當于地方法院的專門法庭,其設立依據是 1974年 12月 1日頒布的《土地審裁處條例》,即香港法例第 17章。該條例第 3條明確規定,現設立一個名為土地審裁處的審裁處,該審裁處是一所紀錄法庭。1982年 6月,改為土地審裁處,擴大了審裁權,除增加處理一般租務糾紛外,原由地方法院受理的戰后樓宇租務爭訟亦由該處受理。

(二)土地審裁處的人員組成

土地審裁處有三位專業法官,包括一名高等法院原訟法庭法官出任的土地審裁處庭長,以及兩名區域法院法官出任的土地審裁處法官。審裁處還有一位身為認可測量師的審裁處成員。庭長和法官可單獨或會同審裁處成員審理案件,審裁處成員亦可單獨審理案件[3]。

根據《土地審裁處條例》,庭長由高等法院法官出任,須由行政長官委任。法官由區域法院法官及區域法院暫委任官出任。審裁處的成員具有法律專業資格或者行政長官認為在從事土地估價方面或在關乎審裁處法律程序的某些其他方面具備足夠經驗的人員出任,須由行政長官委任。審裁處須獲派駐一名司法常務官,以及行政長官認為所需數目的副司法常務官、助理司法常務官、執達主任、書記、翻譯人員及其他人員。

另外,對于代理庭長的委任也作了相關規定。如庭長暫時不能行使其作為審裁處庭長的職能,終審法院首席法官可委任審裁處任何法官以代理庭長身份行事,任期按終審法院首席法官所指明者而定。所獲委任以代理庭長身份行事的審裁處法官,在任期內可行使庭長的任何權力并執行庭長的任何職責。條例還規定了司法常務主任有一定的司法豁免權。

(三)土地審裁處的管轄權

土地審裁處具有司法管轄權。根據香港《土地審裁處條例》的規定,土地審裁處管轄的案件包括《業主與租客(綜合)條例》在內的 22個條例所涉及的案件。土地審裁處在行使司法管轄權時,具有與高等法院原訟法庭相同的權力,可以授予衡平法或普通法的補救及濟助。它可以審理和判定以下幾大類案件:收回管有權案件、建筑物管理案件、補償案件、強制土地售賣案件和上訴案件[4]。

2005-2009年土地審裁處的案件量及結案的案件數量

土地審裁處具有四項主要司法功能:發出收樓令及相關的補償命令;厘定政府或者他人就土地受發展影響而被強制收回或貶值所應付的賠償額;受理對差餉物業估價署署長及房屋署署長決定所提出的上訴,并作出裁決;審理建筑物管理事宜及《建筑物管理條例》內指明的糾紛,并作出裁決[5]。

同時,《土地審裁處條例》也對審裁處的管轄權作了限制性的規定,即除在任何其他條例所規定的情況外,凡沒有法律程序就某項爭議而在審裁處展開,審裁處并不具有就該項爭議的訟費及附帶訟費作出命令的司法管轄權。

二、香港土地審裁處的法律程序

土地審裁處的程序比較簡化,訴訟費用相對較低,但效率卻很高,裁決迅速,能夠較快地解決土地糾紛。根據《土地審裁處條例》的規定,審裁處只要在秉行公正的原則下,法律程序可以不拘形式。并且,土地審裁處可在其認為合適的范圍內,沿用原訴訟法庭在行使其民事司法管轄權時所采用的常規及程序。相對于其他審裁處而言,土地審裁處的程序是比較正規的。而且,土地審裁處的程序具有便捷、快速和實用的特點。

(一)申請與答辯

申請一般以書面的方式提起,列明所申請濟助的性質及申請理由,除非另有規定,申請書無需采用任何特定的格式。在審裁處進入法律程序的所有文件,原則上都是由當事人自己向對方當事人送達,但也有少數情況是由司法常務官負責送達。當事人提起法律程序的申請書及其所附的每份文件副本均須提交審裁處的司法常務官,并且由提交該文件的一方向其他各方送達。

被申請人在收到申請人的申請書后如果意欲提出反對,則應當向審裁處司法常務官提交反對通知書,并在規定的期間將反對通知書送達申請人。如果被申請人沒有在規定的期間作出答辯,則申請人可以以書面形式向司法常務官申請作出判答辯人敗訴的命令,并可以就訟費申請作出命令[6]。

(二)聆訊與裁決

土地審裁處審理案件,可以由一名法官或審裁處成員單獨審理,也可以由多于一名審裁處成員審理。當事人可以親自出庭,也可以由大律師、律師或任何其他獲得審裁處許可代其出庭的人代為出庭。

審裁處開庭是公開的,社會公眾人士均可列席(但處理非正審事宜時除外)。

審裁處作出任何判決、決定或命令的理由,可以口頭或書面宣告,按審裁處認為合適者而定。各方當事人可以就某一事項事先簽訂協議,同意審裁處就該事項根據雙方的協議作出裁決,并將該協議提交審裁處,而審裁處可以在各方缺席的情況下,按照該協議作出相關的命令,但審裁處規定各方必須出席聆訊的情形除外。

(三)復核與上訴

審裁處可在其作出任何決定的日期起計一個月內,決定復核該項決定,并可按其認為足夠的理由,將該項決定作廢,或推翻、更改、維持該項決定。審裁處可應法律程序的任何一方的申請或主動進行復核程序,但事先須向法律程序的各方發出通知。審裁處對其決定的復核,涉及事實問題與法律問題兩個方面,為了裁定各方之間的爭論點,審裁處可聆聽并收取任何其認為合適的證據。

任何一方除可對審裁處的決定申請復核外,尚可提出上訴。上訴只能針對裁決的法律問題提出,對于事實問題,當事人無上訴權。除法律另有規定外,當事人提起上訴,必須以《最高法院規則》(第 4章,附屬法例)所訂明的方式提出,并受該規則所規定的上訴條件的限制[7]。

三、調解在土地審裁處的適用

為了能夠更加迅速公平地處理建筑物管理案件,簡化建筑物管理案件的處理程序,在 2008年 1月 1日至 2009年 6月 30日期間,土地審裁處實施了試驗計劃。即在雙方均有律師代表的案件中,鼓勵爭議雙方采用調解方式解決彼此的爭議[8]。

如果情況合適,建筑物管理案件的爭議各方及其法律顧問在決定進行訴訟前,應先探討調解的可能性。調解程序可以在訴訟前和訴訟過程中的任何階段展開,或者按照土地審裁處的指示進行。審裁處可應至少一方的申請或主動行使其權力,按其認為合適的情況,將有關的法律程序或者部分法律程序有條件地擱置一段時間,以便各方進行調解。任何一方申請進行調解,并不會導致法律程序的自動擱置,法律程序的自動擱置需視審裁處法官的指示而定。調解雙方可隨時中止調解程序,對方在調解會上所說內容不影響其權利,在任何法律程序中均不能作為證據。調解前的咨詢屬于免費,但并非所有調解員提供的調解服務都是免費的。

2009年 4月 2日,香港特別行政區政府進一步推進司法制度改革,此項重大改革適用于高等法院和區域法院進行的民事法律訴訟程序。而部分新增的訴訟規則和程序,經變通后亦適用于土地審裁處。其中一項重要改革是鼓勵爭議雙方盡量循訴訟以外的其他排解糾紛方法,其中以調解最為常用。

引入調解方式解決爭議,能夠提高土地審裁處席前進行的法律程序而依循的常規及程序的成本效益,利于案件在合理切實可行的范圍內迅速有效解決,確保審裁處資源分配公平。同時,爭議雙方可以避免對抗式訴訟中出現的張力和沖突;雙方無需把爭議訴諸法庭,省時省錢;通過調解達成的具有約束力的協議,雙方更愿意遵守,提起上訴的可能性甚微。

四、土地審裁處的啟示

作為專門的司法機構,土地審裁處利用其司法獨立和司法公正的權威以及專業高效快捷的優勢,在化解土地糾紛方面發揮了重大作用。這項制度實施多年來,效果良好,香港幾乎沒有發生過因土地征用而導致的上訪或者社會事件,土地糾紛也完全能夠在司法框架內獲得有效解決。除我國香港地區的土地審裁處外,從世界范圍來看,美國有行政法官,其馬薩諸塞州、弗吉尼亞州和夏威夷州都有自己的土地法院,亞洲菲律賓有土地登記處法院,澳大利亞及其昆士蘭有土地法院,英國有土地裁判所,愛爾蘭有土地仲裁法庭等等。盡管上述地區和國家的制度有所不同,采取的形式也不一樣,但其核心是一致的,就是處理案件的法官或者裁判官、裁決人,都能獨立地行使權力,公正判案。

我國內地目前在土地征用方面的法律法規比較完善,同時也存在多渠道的方式解決土地爭議。在目前法律框架下,征地糾紛解決機制主要包括協調和行政裁決、行政復議、行政訴訟和信訪。但為什么仍會出現諸多的土地糾紛導致的沖突事件?其原因就在于缺乏一個專門的處理土地糾紛的法院或者委員會。

國土資源部自 2005起全面推開征地補償安置爭議協調裁決制度,截至 2008年底,全國 32省(市)中,已經有 16個省(市)建立了《征地補償安置爭議裁決辦法》,有些地方還建立了專門的機構。但總的來說,目前的裁決制度還不夠細致,地方之間存在著區域的不平衡,而裁決的性質尚不明確,裁決的范圍模糊,裁決的公正性也受到質疑[9]?；诖?有學者贊同我國也設立一個專門的裁決機構,即征地糾紛裁決委員會。由國土資源部授權成立一個專門的裁決委員會。委員會是獨立機構,不一定有具體的編制。同時建立一個備選裁決委員人才庫,隨機選定。這樣作出的裁決會更為公正[10]。

法院是最后一道防線。借鑒香港土地審裁處的成功經驗,建立專門的土地糾紛裁決結構,使利益各方回歸法律的框架之下進行博弈,將會使和諧拆遷不再遙遠。

京:中國檢察出版社,2009.231-251.

[2]黃文俊,成光海.香港法律制度簡介(下)[J].現代法學, 1985,(3).

[3]土地審裁處宣傳小冊 [EB/OL].http://www.judiciary. gov.hk/chs/crt_services/pphlt/htm l/lands.htm.

[4]趙旭東,董少謀.港澳臺民事訴訟法論要 [M].福建:廈門大學出版社,2008.25—26.

[5]陳靜.一些國家和地區土地裁判所的性質與功能[J].國土資源情報,2007,(3).

[6]湯維建.21世紀法學系列教材民事訴訟法學[M].北京:北京大學出版社,2008.581.

[7]湯維建,單國軍.香港民事訴訟法 [M].鄭州:河南人民出版社,1997.141.

[8]江仲有.解決沖突與調解技巧[M].香港:香港大學出版社,2010.6.

[9]劉耀輝.征地補償安置爭議裁決制度研究[D].北京:中國政法大學優秀碩士學位論文.2004.

[10]劉超.建議將土地裁決與督察制度相結合——訪國家行政學院法學部主任應松年 [J].中國國土資源報, 2008-08-12.