淺議發達國家飼料質量安全監管模式對比

張 晴 劉李峰 李 俊

淺議發達國家飼料質量安全監管模式對比

張 晴 劉李峰 李 俊

從世界范圍來看，如何設計飼料質量安全監管模式，如何確保包括飼料在內的食品在制造、運輸及銷售過程中都能有效保護消費者的安全，是一個具有共性的難題，但經過多年的實踐和發展，發達國家已經形成了較為科學、全面、運行有序和系統的飼料質量安全管理體系。文章通過三個方面總結歸納發達國家飼料安全質量監管模式的特點，提出可供我國飼料質量安全體系參考借鑒的經驗。

飼料質量；監管模式；體系

飼料安全是一個復雜的社會問題，其管理范圍不僅僅是飼料產品生產、流通、使用本身，還涉及到動植物種植和飼養安全、原料運輸和使用安全等環節，其中每一個環節出現問題，都會最終影響到飼料的整體安全。因此，為確保每一個環節都是安全的，就要求管理體制和管理手段都適應飼料安全管理的內在要求，每一環節都在監管范圍之內。發達國家已經形成了較為科學、全面和系統的飼料質量安全管理體系。美國、加拿大、歐盟、日本等國家經濟發達，人們對食品健康、環境保護的要求高，同時這些國家具有很強的技術優勢，因此在飼料質量安全監管方面起步早，到目前為止均已形成了組織嚴密、法律完善、監管到位的飼料質量安全監管體系。然而由于國情不同、對飼料質量安全的理解有異，不同的國家在飼料質量安全監管體系的建設上，也存在很多的不同之處?；诖?，本文通過飼料質量安全法律法規的確立、飼料質量安全監管組織機構體系的建立、飼料生產質量安全監管技術標準體系的選擇三個方面系統的分析與總結，歸納發達國家飼料安全質量監管模式的特點，并提出可供我國飼料質量安全體系參考借鑒的經驗。

1 發達國家飼料安全監管法律法規體系的比較

歐盟、美國、加拿大飼料工業經過了近百年的發展，在安全管理和監管法規體系建設方面具有豐富經驗，形成了較為完善的飼料法律法規體系。日本、韓國經過戰后近百年的發展，憑借其在資金、技術上的優勢，在飼料安全監管以及法律法規體系建設上取得了迅速的發展和較大的成功。

縱觀發達國家的飼料安全監管法律法規體系，都是包括了主體法律和輔助性法律兩個部分（見表1）。主體法律在總體上對相關概念做出明確定義、對相關行為做出解釋、對相關行為主體規定了權利義務、對違法行為規定了責任，并且為法律法規的與時俱進留有空間和余地。在民主制的國家，主體法律一般由該國的最高權力部門——國會來頒布。輔助性法律法規在總體上是對主體法律相關內容進行解釋和延伸，對細節性的內容作出明確的規定，以體現出法律法規的現實操作性。輔助性法律法規涉及到飼料產業鏈相關的各個環節，包括原料采購、加工包裝、運輸銷售、飼料使用、安全檢測、生物安全性評價、畜產品質量標準、進口產品準入等等，這些輔助性法律法規共同構筑一個完善的體系，共同保障了飼料、飼養、食品整個食物鏈的安全性。

由于國情不同，有些國家制定有地方性法律法規，比如美國、加拿大，他們屬于聯邦國家，而且地域遼闊、地理環境多樣，在遵守聯邦法律法規的同時，各州（?。┮矒碛凶约旱姆审w系。美國絕大多數州制定了適用于本地區的商品飼料法或飼料法，如《堪薩斯州商品飼料法》、《賓夕法尼亞州商業飼料法》、《華盛頓商業飼料法》等。此外，美國為了避免各州出于保護本地區利益和商品飼料法的不同，影響飼料工業的公平競爭和有序發展，成立了官方飼料控制委員會，由各州的飼料監管機構組成。該委員會主要負責協調各州飼料工業的監管以及為飼料法律法規的制定提供建議，確定全聯邦統一的飼料原料命名和使用原則，以及推薦統一的飼料標簽格式，促進飼料產品在各州的順利流通。

歐盟作為結構緊密的經濟聯盟，在飼料質量安全法律法規體系建設上有自己的特點，歐盟委員會、部長理事會和歐洲議會相關部門共同頒發整個聯盟的共同性法律，各加盟國家按照歐盟主體法律的要求，各自制定適應自身經濟、健康、環保實際要求的法律法規體系。

日本、韓國本身領土面積較小，環境差異不大，便于施行一體化的管理體制，國家級的法律法規覆蓋整個國家，具有普遍的適用性，因而不需要各地區再單獨發布地方性的法規。

表1 國外飼料安全監管法律法規體系比較

2 發達國家飼料安全監管組織體系的比較

美國、加拿大、歐盟等飼料工業發達的國家，同樣擁有組織嚴密、分工明確、覆蓋廣泛的質量安全監管組織機構體系（見表2）。這些國家的飼料質量安全監管組織機構體系主要表現在以下幾個特點。

第一，多部門共同構成行政主體。美國的行政主體由農業部、環境保護署、衛生部組成；日本的行政主體包括內閣、農林水產省、科學飼料協會。多部門共同構成行政主體能夠發揮不同部門的專業優勢，通過合理的分工，明晰責權范圍，優勢互補，共同實現整個食品產業鏈的健康、安全、環保目標。

表2 國外飼料質量安全監管組織體系比較

第二，監管機構專業化。美國的動植物健康檢驗局專門負責肉骨粉、血粉等動物副產品的進口安全管理和進口審批，食品藥物管理局專門負責聯邦加藥飼料生產執照申請、生產、使用安全監管。

第三，建立了多層次的監管機構。美國的監管機構體系由聯邦一級的農業部、環境保護署、衛生部組成，一級監管機構包括動植物健康檢驗局、食品安全檢驗局、食品藥物管理局等行政機構，二級監管機構以各州農業部為主體。加拿大、歐盟的監管機構層級與美國相類似。日本、韓國由于領土面積較小，其監管機構層級也相對精簡。

第四，針對突發事件成立由內閣直接負責的專門機構。日本內閣成立了飼料和食品安全委員會，全面協調飼料安全管理，重點解決“瘋牛病”等問題引發的后遺癥。韓國總統親自過問飼料和食品安全問題，已經成立了由國務總理主持的飼料和食品安全管理協議會，強化了農林部和國立農產物品質管理院的職能，進一步加強飼料質量安全監管和“口蹄疫”疫病防治。

3 發達國家飼料安全監管技術標準體系的比較

西方國家的飼料產品質量和檢測方法標準具有很強的系統性、配套性和統一性。飼料質量標準涵蓋了飼料原料、飼料產品、飼料添加劑、藥物飼料添加劑等各類飼料產品，規定了產品質量規格和有毒有害物質殘留限量標準。飼料檢測標準涵蓋了所有明確的營養成分、限量物質和化學合成物質的分析方法，并與CAC（國際食品法典委員會）和OIE（國際獸醫局）的標準接軌。

日本和韓國實行國家一級標準，飼料標準體系高度統一。日農林水產省和韓農林部頒布的標準即為國家強制性標準，沒有行業標準、地方標準和企業級標準。日本飼料科學研究會在農林水產省的支持下，組織進行了飼料質量安全評價和檢測方法研究，先后制定了飼料安全評價實驗室規程和合成藥物添加劑檢測方法標準，為政府開展飼料安全評價和檢測工作提供科學的方法。2006年5月29日開始實施的《肯定列表制度》，明確設定了進口食品、農產品中可能出現的734種農藥、獸藥和飼料添加劑的近5萬個暫定標準，對未設標準而歐美國家也無標準參照的項目推行統一標準即農藥殘留限量為0.01 mg/kg。韓國國立獸醫科學檢疫院組建了“二噁英”檢測實驗室，并建立了檢測規程和檢測方法，對進口的飼料和動物源性產品實行監測檢驗，同時指導有關企業成功地開發了口蹄疫疫病快速診斷試劑條，引導開發限量物質在飼料和畜產品中的快速檢測方法；韓國生命科學研究院在研發生物工程技術的同時，積極開展飼料安全評價。日韓不僅公布了允許使用的藥物飼料添加劑質量標準，而且也公布了其在飼料中的檢測方法標準和畜產品中的殘留限量標準，其圍繞飼料和畜產品安全建立的評價方法和確立的檢測標準，為兩國及時開展飼料安全監管發揮了關鍵作用。

歐美飼料工業發達國家注重飼料質量標準體系建設和認證工作。美國主要通過在飼料生產行業全面推行HACCP系統來實現對影響到飼料安全諸多環節的安全控制。通過HACCP體系，對影響飼料安全與衛生的關鍵點加以嚴格控制，確保所有進入使用環節的飼料安全可靠。為了加強對飼料中添加藥物環節的管理，美國食品醫藥管理局制定了加藥飼料管理的生產質量規范（CGMPS），要求飼料生產者嚴格執行。歐盟的標準體系包括歐盟指令和技術標準，凡涉及產品安全、工業安全、人體健康、消費者權益保護的標準，通常以指令的形式發布。屬于指令范圍內的產品（如食用農產品、加工食品、飼料），必須滿足指令的要求才能在市場銷售，達不到要求的不許流通。目前，歐盟擁有技術標準10多萬個，其中涉及農產品的占到1/4。在農產品農藥殘留限量控制方面，歐盟共制定農藥殘留限量標準17 000多項。歐盟在制定有關標準時，一方面立足于本地區的實際情況，保證其地區和成員國的根本利益；另一方面，充分考慮與有關國際組織的合作，盡可能遵循世界貿易組織衛生和植物衛生檢疫協議（SPS），借鑒國際食品法典委員會（CAC）、世界動物衛生組織（OIE）、世界衛生組織（WHO）和世界糧農組織（FAO）等規定和要求，有些甚至是直接引用。加拿大飼料質量安全監管體系的特點是側重于生產、流通、銷售、使用的全過程管理，特別是高度重視生產過程中的質量安全管理，而非單純的最終產品質量安全管理。其中，對于生產過程中的質量安全控制主要通過在全行業推廣實施HACCP規范，加拿大HACCP管理強調飼料產品安全，其它質量相關因素、衛生和良好操作規范是進入HACCP項目的基礎和先決條件。

4 發達國家飼料質量安全監管體系給我國的啟示

4.1 強調依法監管以及政府的重要職責。依法監管飼料質量安全是各國的普遍做法。歐美法律體系中有完善的飼料質量安全監管、控制條款，而且在“瘋牛病”等與質量安全相關的事件發生后，各國依據實際需要會不斷完善相關法規條款，全方位、多角度全程監控飼料質量安全是修訂完善飼料法規的出發點和目標。發達國家飼料法規都與國際法規保持高度一致，在制定飼料法規時不僅立足本國實際情況，還積極與世界動物衛生組織、世界衛生組織和世界糧農組織合作，盡可能遵循相關規定和要求，甚至直接引用部分法規。

4.2 科技進步對飼料質量安全監管體系建設起著重要的支撐作用。對飼料產品質量安全的認識，離不開科學；對飼料產品質量的檢測，離不開技術?？梢哉f，科技是飼料質量安全監管體系最重要的支撐。同時，科技水平的提高為飼料產品質量安全提供了更為可靠的保障，而人們對飼料產品質量安全要求的提高又促進科技的進步，二者相輔相成。

4.3 公開性與透明性貫穿飼料產品質量安全體系。公開透明的工作方式、良好的公眾參與制度和以科學為根據的決策機制，使得發達國家的飼料質量安全管理系統具有較高的公眾信任度，加強消費者、生產者等利益主體之間的有效溝通，才能以最低的信息成本提高飼料質量安全信息管理的效率。

4.4 高度重視飼料產品潛在風險的評估。歐美發達國家飼料質量安全監管政策制定中，一直非常重視預防和以科學為基礎的風險分析。發達國家的經驗與對風險分析的重視表明，風險分析是保證飼料產品質量安全的一種有效方式，在飼料產品質量安全管理中處于基礎地位。這些國家還依法建立了較為獨立的飼料質量安全科學分析與信息交流咨詢體系，通過立法明確飼料安全的執法主體。

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[4] 袁玉偉,楊桂玲,葉雪珠，等.歐盟食品飼料快速預警進展與對我國的借鑒[J].糧食與飼料工業，2009（7）：12-17.

[5] 李懷.發達國家食品安全監管體制及其對我國的啟示[J].東北財經大學學報，2005（1）：3－8.

Brief discussion on the caparison among the feed quality safety supervision pattern in developed countries

Zhang Qing,Liu Lifeng,Li Jun

from a global perspective,what the common difficult issue arehow to design the feed quality safety supervision pattern,how to make sure the food including feed could protect consumers'safety effectively in the process of manufacture,transportation and sales.After years of practice and development,the more scientific,all-around,functional and systematic quality safety supervision pattern has been formed in developed countries.The paper sums up the features on the feed quality safety supervision in the developed countries,and the experiences and lessons on feed quality safety system for reference.

feed quality；supervision pattern；system

S859.83

A

1001-991X（2011）01-0059-04

張晴，中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，100081，北京市海淀區中關村南大街12號中國農科院資劃所225室。

劉李峰，住房城鄉建設部政策研究中心。

李俊，中國農業科學院飼料研究所。

2010-10-08

（編輯：崔成德，cuicengde@tom.com）