英國政府改善北愛爾蘭族群關系的途徑與經驗

黃鵬 黃盛

(中國海洋大學，山東青島266100)

現代意義上的民族國家在中世紀末期開始出現，后隨法國大革命拓展到世界各地。然而，在當今的國際政治舞臺上，單一民族構成的國家并不多見，多民族共存一國是一種常態，而不同民族群體之間關系的妥善處理就成為諸多國家面臨的難題。

北愛爾蘭問題是長期困擾英國的復雜問題，這在新教徒與天主教徒的矛盾與沖突中有著集中體現。1998年《受難節協議》(Good Friday Agreement)的簽訂是北愛爾蘭和平進程中具有里程碑意義的事件，北愛爾蘭社會自此進入一個新階段，北愛爾蘭也藉此逐漸擺脫了“問題”之惡名。學術界對于北愛爾蘭和平實現的研究多集中于其政治解決方面，而對于北愛爾蘭社會變革，特別是兩大族群關系對北愛爾蘭和平影響的研究則相對不足。在筆者看來，北愛爾蘭和平離不開英國政府主導之下的北愛爾蘭群體間關系的改善，這是實現北愛爾蘭和平的內在動力。

一、北愛爾蘭族群關系與北愛爾蘭和平困境

北愛爾蘭面積不大，驅車貫穿南北不過3小時，但北愛爾蘭的兩大主要族群卻似有萬里之隔。北愛爾蘭新教徒與天主教徒以宗教為身份標識，各自結群而居，形成了兩大社區。根據1991年英國人口統計，北愛爾蘭總人口為160萬，其中新教徒占50.6%，天主教徒占38.4%[1]。20世紀90年代末的調查則表明，北愛爾蘭地區54%的人自認為是新教徒，42%的人自認為是天主教徒[2]。雖然這兩項結果略有出入，但北愛爾蘭人口以新教徒與天主教徒為主體是毋庸置疑的事實。從總體人數對比來看，新教徒居于多數，天主教徒則處于相對少數。多數新教徒是英格蘭和蘇格蘭移民的后裔，在宗教文化和傳統上認同英國，認為北愛爾蘭應繼續作為英國的一部分。新教徒常被稱為統一派(Unionists)。天主教徒大多是當地愛爾蘭人的后裔，文化和傳統源于愛爾蘭，政治上要求實現愛爾蘭島的南北統一。天主教徒往往又被稱作民族主義派(Nationalists)。

北愛爾蘭的新教徒多居于北愛爾蘭東部地區，天主教徒則多居于西部。即使同居一地，兩大族群民眾聚居區也常以壕溝或高墻為界，這其中以三十英里長的“和平線”(Peace Line)最為著名。“和平線”修建于北愛爾蘭首府貝爾法斯特居民區，用以將天主教徒與新教徒的居住區域分開。“和平線”雖負“和平”之名，卻未真正帶來和平，反而很容易讓人想起名聲不佳的柏林墻。愛爾蘭獨立之后，特別是1969年北愛爾蘭暴力活動升級后，許多原混居于其他社區的民眾為躲避禍患，不得不遷往本族群社區居住，兩大族群各自結群而居的特征更為明顯。

自20世紀60年代開始，受美國民權運動的影響，北愛爾蘭天主教徒開始了爭取民權的運動。北愛爾蘭地方當局被迫采取的民權改革措施卻引起了新教極端派的不滿，許多新教激進組織應運而生，對參加民權運動的天主教徒進行襲擊。沉寂已久的愛爾蘭共和軍則趁機在天主教徒中大量吸收成員，積極發展組織，勢力大增。于是，兩大教派沖突愈演愈烈，北愛爾蘭當局再也無力控制局勢，最終演變成了“北愛動亂”(the Troubles)，北愛爾蘭也因此處于動蕩和沖突的陰影之下。

在漫長的歷史進程中，英國與新教徒形成了相互依賴的關系。英國依靠新教徒捍衛與鞏固在愛爾蘭島的既得利益，而新教徒也需要英國政府作為靠山，防備時刻準備復國的愛爾蘭人。自20世紀20年代初“英愛”分治開始，英國政府便尋求從北愛爾蘭內部政治紛擾中脫身。除繼續把持國防、外交、外貿、海關等涉外事務外，英國政府把大部分權力都下放給了北愛爾蘭地方，北愛爾蘭實際上成了新教徒統治下的國中之國。

北愛爾蘭動亂爆發初期，英國政府繼續充當新教徒庇護者的角色。1972年3月，以愛德華·希思為首相的英國政府宣布暫停北愛爾蘭地方議會運作，由英國實行直接統治。除1974年曾有短暫反復外，這種直接統治一直持續到1999年12月，遠超英國政府當初預期。據統計，1969年之后的30多年中，北愛爾蘭暴力沖突造成3500多人死亡、40000多人受傷，英國所遭受的財產損失超過11.15億英鎊。[3]北愛爾蘭問題不僅給英國帶來了巨大的財政負擔和人力消耗，也讓英國的國際形象蒙羞，一度成為英國之殤。

歷史的積怨加上現實的對立使兩大族群間形成了所謂的“沉默”文化。在這種氛圍中，兩大族群民眾接觸有限，工作、教育等也常以族群為界，通婚現象更為少見。這種氛圍又加劇了兩大族群民眾對對方的誤讀與妖魔化，造成了兩大族群的進一步疏離與對立。對北愛爾蘭民眾而言，長期的血腥仇殺導致新教徒和天主教徒之間根深蒂固的偏見和防范心理，要想讓長期敵對的雙方在短期內拋開宿怨、做到相互信任絕非易事。[4]新教徒害怕與天主教徒和解會失掉自身所處的優勢地位，失掉自己的身份認同，更怕北愛爾蘭與愛爾蘭實現合并。對于天主教徒而言，由于歷史上遭受到種種壓迫與迫害，再加上現實的不平等，天主教徒難以對新教徒和英國政府產生太多信任。這種狀況使北愛爾蘭和平陷入進退維谷的困境。

二、英國政府主導下的族群關系改善工作

自20世紀60年代中期開始，英國政府集中力量解決國內廣泛存在的種族與民族歧視問題，對北愛爾蘭政策的調整亦與此大背景相關，而此時恰恰也是北愛爾蘭沖突的上升期。

1.中央社區關系協調組的成立

1969年北愛爾蘭內亂爆發后不久，英國內政大臣卡拉漢宣布成立社區關系部(Ministry for Community Relation)和社區關系委員會(Community Relations Commission)，以此促進族群關系的發展。1974年4月，《桑寧戴爾協議》簽訂，之后設立了新的北愛爾蘭分權會議。分權會議認為，各派政治領袖將在今后主導族群關系工作，因此取消了社區關系委員會。頗具諷刺意味的是，內外交困的分權會議只持續了五個月便壽終正寢。即便如此，改善族群關系仍被視為促進族群之間及政府和族群間溝通的重要方法。

1985年，英國人權顧問常務委員會發布報告，建議政府建立專門的族群關系組織，創建獨立的族群關系機構，處理相關事務，并資助族群關系工作。基于此，中央社區關系協調組(Central Community Relations Unit)在1987年成立(2000年改組為社區關系協調組，Community Relations Unit)。中央社區關系協調組在北愛爾蘭事務管理部門中處于重要位置，旨在促進社會平等、支持族群間交流、鼓勵多樣性文化的相互理解與接受。在北愛爾蘭族群關系改善的過程中，中央社區關系協調組發揮了統領全局的作用。

隨著英國政府對族群關系工作投入的不斷增加，從事族群交往、接觸、培訓與調解的組織數量從1986年的40個增加到了1996年的140個[5]。這其中比較有代表性的有族群關系理事會和北愛爾蘭婦女聯盟。非政府組織彌補了政府部門工作的盲區，在促進族群關系方面的某些作用甚至超過了很多政府機構，從而大大推進了族群間關系的改善。

2.教育改革工作

北愛爾蘭的教育體系同北愛爾蘭大多數體系一樣，也以教派為界。雖然法律上規定所有公立學校都須向不同宗教信仰的學生開放，但事實上公立學校中的學生幾乎都是新教徒的孩子，天主教堂則為天主教青少年提供教育。相對公立學校而言，天主教學校雖也有政府的資金援助，但擁有資源相對較少，教員水平有限，教學質量不高，學歷證書在社會中的認可度也不高。隨著北愛爾蘭沖突的升級，人們也越來越多地關注教育在族群關系中的地位和作用。不同族群學校作為不同觀點的散布者，往往會增加族群之間的不信任和偏見。同樣，學校也可以扮演積極的角色，減少族群間的誤解，增進相互理解與信任。

從20世紀70年代中后期開始，融合學校(integrated school)的理念在北愛爾蘭被提出。一些教士和政治領袖對這一新型學校表示支持，但兩大族群中的反對者亦不在少數。1981年，第一個兼收天主教和新教學生的融合學校——拉甘學院(Lagan College)在北愛爾蘭首府貝爾法斯特成立。自此之后，融合學校在眾多學生父母和社會各界人士的努力下逐漸增多。在這一過程中，1988年北愛爾蘭教育發展理事會的成立和1989年《北愛爾蘭教育改革法令》的頒布對北愛爾蘭教育影響巨大，融合學校也因此獲得了更多的政策和資金支持。而隨著20世紀90年代中后期北愛爾蘭和平進程的推進，學校改革又得以進一步發展。1989年之時，融合學校只有8所小學和兩所中學，而1997～1998學年開始之時，這一數目已增至37所(24所小學、13所中學)[6]。盡管學校數量和接收兒童數量都不算多，但融合學校還是承擔起了改變舊有教育體制的工作。在這些學校的影響下，原有學校也開始向其他族群學生開放。

教育改革的另外一項重要工作是使學生在學校中了解北愛爾蘭的文化與政治差異。20世紀90年代初期，通過學者和老師們的努力，增進相互了解、消除族群間誤解和分歧的項目成為每個學生學習的必修內容。1990年，北愛爾蘭所有學校開始教授相同歷史大綱的課程。而在1990年以前，天主教和新教學校的歷史課程差異巨大。到1994年時，共同的宗教課程教育正式開始。兩大族群的青少年可以通過學校課程的學習了解己方及對方群體的文化與傳統，從而有利于兩大族群的接觸與相互理解。

3.警察部隊改革

愛爾蘭南北分治后的1922年，北愛爾蘭成立了阿爾斯特皇家警察部隊，以此代替了原來的愛爾蘭皇家警察部隊。阿爾斯特皇家警察部隊初始計劃人數為3000人，其中1000人名額預留給天主教徒，這也正是當時北愛爾蘭人口比例的反映。警察部隊中天主教徒外2000人的招募工作很快完成，但天主教徒警察的招募工作卻進展緩慢。1925年時，阿爾斯特皇家警察部隊的2990人中只有551人是天主教徒[7]。天主教牧師和天主教精英都呼吁天主教徒不要參加阿爾斯特皇家警察部隊，進入警察部隊的天主教徒也常遭受各種歧視。因此，天主教徒在北愛爾蘭警察部隊中的比重從來沒有超過20%，在20世紀60年代更一度只有12%[8]。社會民主工黨成員、后來擔任北愛爾蘭副首席部長的馬龍(Seamus Mallon)直言不諱地指出，阿爾斯特皇家警察部隊是“97%的新教徒，100%的統一派”[9]。

由于新教徒在警察部隊占絕對優勢，再加上其在政治社會資源的統治地位，阿爾斯特皇家警察部隊實際上成了新教徒鞏固既有利益、打擊天主教徒的重要工具。例如，1922年阿爾斯特皇家警察部隊拘捕的522中有520人為天主教徒。[10]后來的北愛爾蘭沖突中，阿爾斯特皇家警察部隊對北愛天主教激進組織積極打擊，但對新教激進組織卻區別對待，警察部隊也因此遭到天主教激進組織的不斷攻擊。事實上，阿爾斯特皇家警察部隊打擊北愛爾蘭分離運動的功能遠大于其維持社會治安的職能。

按照《受難節協議》的規定，北愛爾蘭警察獨立委員會于1998年成立。1999年，該委員會發布報告，建議對原有警察體系進行改革。2000年的《北愛爾蘭警察法案》將阿爾斯特皇家警察部隊改組為北愛爾蘭警察局。在此基礎上，北愛爾蘭警察局在2001年正式成立。北愛爾蘭警察局確立了新教徒與天主教徒各50%的警察招募原則，并調查核實了1969年“北愛動亂”以來的上千件歷史積案，從而在兩大族群中逐步樹立了威望。

4.平等選舉權的實現

在北愛爾蘭地方選舉中，比例代表制在20世紀20年代便被新教領袖廢除。由于新教徒在人數上占優勢，這顯然對其掌權更為有利。北愛爾蘭的投票權包括納稅人投票權和公司投票權。納稅人投票權要求房產擁有者才有權投票，即使是和父母居住在一起的成年人若無不動產也不能參加地方選舉。并且，即使有了自己的房產也不意味著馬上就可以獲得選舉的政治權利。[11]自“英愛”分治一直到20世紀70年代，在一個地方居住7年以上的公民才有資格在北愛爾蘭議會選舉中享有選舉權和被選舉權。作為資產的擁有者，公司投票權可以讓公司董事獲得一人多票的特權。此類投票制度顯然對窮人不利，早在1946年便被英國廢除，但在北愛爾蘭卻得以為繼。由于天主教徒經濟狀況較新教徒更為不佳，窮人的大部分是天主教徒，所以這對天主教徒更為不利。

1969年8月，英國政府宣布，北愛爾蘭的每一個公民都有權獲得英國其他地區公民所有的同等待遇和自由，且不受歧視。北愛爾蘭議會隨后進行了一系列立法改革來消除既有的種種不平等。在1972年北愛爾蘭議會被解散后，此項改革由英國議會繼續進行。此后，選舉制度逐步進行了改革，房屋所有權不再被視為投票權的先決條件，企業主所把持的公司投票權也被廢除，投票制度中的比例代表制被重新啟用。為更好地體現居民分布狀況，市政分界線也進行了重新劃分。由此，天主教徒獲得政治權力的機會大大增加。

5.就業公平問題

1971年的統計顯示，有17.3%的男性天主教徒失業，而新教徒男性的失業率則為6.6%[12]。以往經驗表明，處于社會邊緣化的貧民聚居區往往與該地區準軍事組織的暴力活動有緊密聯系。1973年，《北愛爾蘭憲法法案》成立了立法議會，以解決因宗教、政治信仰等問題而產生的種種歧視。此外，法案還成立了人權顧問常務委員會，監督反歧視法律的效力。1976年，英國政府通過《公平就業法案》，將因宗教或政治立場問題而產生的歧視行為視為非法，并在此基礎上設立了“公平就業署”，以此獲取就業方面的投訴，從而更好地促進就業公平。這一機構在1989年被“公平就業委員會”所取代。政府給予“公平就業委員會”更多資源與權力以使之更好地履行職責，消除各種就業歧視，保障各族群平等就業權益。

到20世紀90年代初，雖經過近二十年的努力，但多項統計數據表明，天主教民眾在很多領域仍處于不利地位，而失業率的差距又直接加大了既有的社會差距。面對此種狀況，英國政府出臺了社會需求滿足計劃(Targeting Social Need)，以專門性的政策和項目處理社會與經濟領域的差距問題，關注處于弱勢地位的地區和部門。

三、英國政府改善北愛爾蘭族群關系的成效與經驗

在英國政府及眾多非政府組織的努力下，北愛爾蘭社會中的諸多不平等現象已得到基本解決，操縱投票、住房分配不公、教育經費不均等問題已不再是民眾熱議的話題。跨社區婚姻一直被視為族群關系的晴雨表。從20世紀70年代到90年代，只有5%的婚姻發生在不同社區之間[13]。而進入21世紀后的幾年間，跨社區婚姻已上升到10%左右。從下面的表格中，我們也可以發現北愛兩大族群關系的改善。對“當前新教徒與天主教徒關系與5年前相比”問題的回答中，兩大族群中持正面觀點者比例總體上在不斷增加，而持負面觀點人數則明顯減少，這反映了族群關系改善的成績。相比較而言，天主教徒評價更為積極，這應與其在這些年中獲益較多有關。而從更廣角度來看，北愛爾蘭和平進程的不斷推進更是族群關系改善的重要體現。

表格：不同群體對“當前新教徒與天主教徒關系與5年前相比”問題的回答

北愛爾蘭族群關系改善的經驗表明，不同教派和族群是可以和平共處的。作為社會政策的主要制定者和執行者，政府在族群關系處理中扮演著關鍵角色。正如施正鋒所言，“不同的教派與族群并不一定會導致政治沖突，最主要的影響因素是政治、經濟、社會結構是否平等，被支配族群的集體認同是否被壓制”。[14]在新教徒主政時期，北愛爾蘭社會不平等現象突出。盡管眾多天主教徒對其在北愛爾蘭地位不滿，并以各種形式進行了表達，但當政者卻未采取有效措施加以解決，為數不多的改革反而引起了新教激進派的不滿，導致沖突愈演愈烈。1972年，英國政府開始了對北愛爾蘭的直接政治控制，這為北愛爾蘭社會平等與和解的實現創造了重要條件。英國政府的行為一開始并不被看好，因為包括天主教徒在內的很多人都認為，英國政府是引發沖突的重要原因，其本身就是這其中的一個“問題”。

過往數百年“英愛”對抗的歷史證明，暴力手段往往會激化族群矛盾，造成難以彌補的裂痕。要實現北愛爾蘭和平，僅靠政治談判是不夠的。族群關系是北愛爾蘭社會關系的民間基礎，也是和平之基。如果缺乏足夠的民意基礎，不論是英國政府、愛爾蘭政府還是北愛爾蘭各派都無法進行有效談判。因為在社會群體嚴重對立的氛圍中，妥協與讓步會被視為屈膝投降，和平進程不可能取得大的進展。

在改善族群關系的過程中，族群間的接觸與交流固然重要，但族群之間的平等更為重要。正如麥克維(Robbie McVeigh)指出的那樣，北愛爾蘭兩大族群社區間需要的是平等與公正，而非“社區關系”或“社區發展”。[15]英國政府先前的區別性與歧視性政策是導致北愛爾蘭沖突出現的重要原因。如果沒有族群間的平等與公正，北愛爾蘭族群關系不可能有大的改善，北愛爾蘭和平也就不可能真正實現。為處理好族群關系，英國政府成立了“中央社區關系協調組”等專門處理族群關系的組織，并通過制定或修改法律、改革教育體制、重整警察體系、改善就業環境等措施消除歧視，大大提升了天主教民眾的社會地位，從而促進了北愛爾蘭族群之間的平等，減少了相互間的仇視情緒。

當然，北愛爾蘭族群關系仍面臨一些挑戰，個別改善族群關系的做法還存在爭議。比如，在北愛爾蘭警察體系的改革中，一些新教徒就對新教徒與天主教徒各50%的警察招募比例不滿，認為此舉有矯枉過正之嫌。另外，天主教徒的失業問題依舊突出，而這又直接加大了兩大族群間經濟狀況的差距。即便如此，北愛爾蘭和平與和解所取得的成績已為世人所公認。對因宗教與民族問題而引發沖突的世界其他地區來說，英國政府在促進北愛爾蘭兩大族群和解方面的經驗或許值得研究與借鑒。

[1]張訓謀.北愛沖突與宗教問題(J).中國宗教，1999(1).

[2]Office for National Statistics，UK 2003：The Official Yearbook of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland(R).Norwich：Stationery Office，2002.

[3]Mike Morrissey and Marie Smyth，Northern Ireland after the Good Friday Agreement(M).London：Pluto Press，2002.[4]劉金源.布萊爾當政后的北愛爾蘭和平進程(J).世界民族，2005(1).

[5]Mari Fitzduff and Cathy Gormley，Northern Ireland：Changing Perceptions of the“Other”(J).Development，2000(9).

[6]Seamus Dunn and Valerie Morgan，“A Fraught Path”－ － Education as a Basis for Developing Improved Community Relations in Northern Ireland(J).Oxford Review of Education，1999(Nos.1/2).

[7][10]Oliver Rafferty，Catholicism in Ulster，1603 －1983：an Interpretative History(M).Columbia：University of South Carolina Press，1994.

[8]John Morrison，The Ulster Government and Internal Opposition.in John Morrison，The Ulster Cover－ Up(M).Lurgan，County Armagh：Ulster Society(Publications)Ltd.，1993.

[9]Johannes Steffens，The Police Forces of Northern Ireland － History，Perception and Problems：A Short Review(M).GRIN Verlag，2007.

[11][英]馬爾科維奇著，嚴泉譯.北愛爾蘭的宗教和民族分裂——是否有望解決(J).國外社會科學文摘，1999(4).

[12]Bob Rowthorn and Naomi Wayne，Northern Ireland：the Political Economy of Conflict(M).Cambridge：Polity Press，1988.

[13]施正鋒.北愛爾蘭的和平(J).臺灣國際研究季刊，2008(冬季號).

[14]Edward Moxon － Browne，National Identity in Northern Ireland.in Peter Stringer and Gillian Robinson eds.，Social Attitudes in Northern Ireland：The First Report(C).Belfast：Blackstaff Press，1991.

[15]Robbie McVeigh，Between Reconciliation and Pacification：the British State and Community Relations in North of Ireland(J).Community Development Journal，2002(1).