北京市食品安全監管執法現狀分析

張博源，孫冬悅，趙 然

（首都醫科大學衛生管理與教育學院法學系，北京 100069）

2009年以來，以貫徹落實《食品安全法》及其實施條例為契機，北京市逐步以綜合監督協調機制為核心，形成了以農產品生產源頭、食品生產加工、流通和餐飲消費四個環節為主導的聯動監督執法體系。2009年9月，北京市根據《關于進一步明確部分領域食品安全監管職責的意見》，調整并明確了區縣政府、市食品辦、農業、園林綠化（林業）、質監、工商、衛生、商務、城管等部門的監管職責。衛生行政部門的職責調整為餐飲服務監管。為了了解北京市食品安全監管執法的現狀，發現存在的突出問題并研究相應對策提供依據。本研究以餐飲執法為切入點實施問卷調查，現將相關情況報告如下。

1 資料來源與方法

本研究采取分層抽樣的方法，在北京市衛生監督所、各區衛生監督所專門從事餐飲執法的監督員中進行問卷調查。共發放調查問卷180份，回收167份，其中，市所7份；海淀區、朝陽區各30份；西城、順義、大興、昌平、密云區監督所各20份。回收率92.78%。有效問卷167份，有效率100%。調查問卷側重考察市、區兩級執法機構工作人員對于2009年《食品安全法》頒布后北京市食品安全監管執法的評價和改進策略建議。問題涉及對法制環境的總體評價、監管職權劃分合理性、監管執法存在的主要問題等內容。本研究采用Epidata3.1軟件建立數據庫，錄入并復核數據；使用SPSS16.0軟件進行統計分析。

2 結果分析

2.1 監管現況

調查顯示，根據處罰數量降序排列，目前北京市食品安全（餐飲）中比較突出的問題依次是：（1）無衛生許可證從事食品生產經營活動；（2）食品生產經營過程不符合衛生要求；（3）生產經營禁止生產經營的食品；（4）造成食物中毒事故或其他食源性疾患；（5）食品生產經營人員未取得健康證明或有礙疾病人員未按規定調離；（6）生產經營或使用不符合衛生標準和衛生管理辦法規定的食品產品；（7）定型包裝食品和食品添加劑的包裝標識或產品說明書不符合要求；（8）生產經營不符合營養、衛生標準的專供嬰幼兒的主、輔食品；（9）未經審批生產經營表明具有特定保健功能的食品，或該食品的說明書內容虛假；（10）其他違法行為。

調查顯示，食物中毒仍然是餐飲監管執法的重點領域。167名受訪對象對于監管轄區內食品中毒高發單位的平均得分排在前三位的依次是公司食堂、旅游團隊、農村紅白喜宴。另外，對于其他的單位，受訪對象列舉了大型餐飲單位、社會小型餐飲業（如無照經營小型飯館）、工地食堂、流動商販、送餐機構等。

2.2 執法環境評價

調查顯示，目前執法人員對于《食品安全法》及其實施條例的認同程度不高。55.6%的受訪者認為《食品安全法》不便于執法實踐；給與“一般”評價的占33.5%；認為“比較方便”的只有7.8%。這與受訪者對《食品安全法》可操作性的評價比較一致。受訪者認為在餐飲執法環節《食品安全法》及其實施條例的可操作性 “差”以及“較差”的比例為 54.5%；給與“一般”評價的占33.5%。

受訪者認為，《食品安全法》其實施條例對基層餐飲執法制約較大的因素依次是：（1）執法措施不力；（2）執法保障不足；（3）部門協調不夠；（4）執法力量不足；（5）多頭管理。這說明曾經被學界廣為詬病的“分段監管”并不是制約餐飲執法的最突出原因。實踐中，執法人員更為關切的是法律、法規中的執法措施是否能滿足實踐的需要。

2.3 對食品安全監管職能調整的看法

2009年，北京市為了方便實施“分段監管”，對于各監管機關的職權做出了進一步劃分，其局限性和階段性比較明顯，仍有待完善。調查顯示認為當前北京市食品安全監管職權劃分方案“不清楚”、“不合理”的占61.6%；認為“基本合理”的占36.5%，詳見表1、表2。這說明在《食品安全法》“以分段監管為主、品種監管為輔”的制度背景下，執法人員不完全認同北京市政府對農業、質監、工商、衛生、商務、城管等部門監管職責的劃定方案，這無疑對監管執法具有明顯的消極作用。調查還發現，執法者認為執法盲區的出現與職能劃分存在一定的關聯性。

2.4 關于執法盲區的認知

調查結果顯示，大多數人（62.3%）認為在執法實踐中，存在執法盲區，但說不清具體表現和原因；有52人（31.13%）認為存在執法盲區，且有具體表現；僅有10人認為不存在執法盲區。其中，存在執法盲區的具體表現排序位居前三位的現場制售、小型加工、執法主體不清等問題都與北京市職能調整有著直接關系，詳見表3。

表1 當前北京市食品安全監管職責劃分是否合理

表2 執法人員列舉的北京市食品安全監管職責劃分不合理的具體表現

表3 執法實踐中存在執法盲區的具體表現

2.5 制約執法的主要障礙

調查顯示，167名受訪對象在餐飲執法的兩大困惑是執法措施不具體、執法依據過于寬泛。其他的困惑還有：“許多行為不對無法可依”，“ 違法行為層出不窮，調查取證困難，監管力量沒有抓住重點”，“強制力不足”，“執法程序繁瑣不便于具體操作，需要收集的證據過多”，“內部阻力過大”等。調查顯示在談及制約基層餐飲執法的因素時，多數受訪者仍然堅持認為執法措施是最重要指標。可見，執法措施問題是監管執法中的一個根本性問題，詳見表4。

表4 《食品安全法》制約基層餐飲監督執法的方面

具體的制度障礙突出體現在以下幾個方面：

首先，關于食品中毒的處罰問題。目前造成食物中毒只能按照《食品安全法》第85條第2款進行行政處罰，造成這種現象的原因排在第一順位的是“由于檢驗檢測技術的局限性，某些食物中毒的致病物質還沒有科學、標準的檢驗方法”，排在第二順位的是“中毒物質多種多樣、復雜多變，不可能都有限量標準”，排在第三順位的是“沒有查明有害物質，或沒有在食品中檢出致病物質”，排在第四順位的是“致病性微生物沒有限量標準”。另外，受訪對象認為造成此種現象的其他原因有：很多中毒均可能無法查明有害物質；餐飲服務環節所有終端食品均無食品安全標準等等。

第二，《食品安全法》第92條“直接負責的主管人員”的概念不明確。58.1%的受訪者認為，該條“缺乏可操作性”。37.7%的受訪者認為，“需要在地方立法中明確”。有個別受訪者建議，“應全國統一，明確具體做法”，否則將造成執法標準不統一。

第三，餐飲安全生產規范監管的制度缺失。調查結果顯示，大部分受訪者（76.6%）認為“無法處罰生熟食品不分的情形”的問題最為突出，其次是“無法處罰食品上用具（容器）混用的情形”（62.3%），“無法處罰病媒生物密度高的情形”和“無法處罰食品中心溫度控制的情形”分別排在第三和第四順位；另外，對于其他存在的漏洞，主要有：無法處罰造成食物中毒、無健康證明的情況；很多情形不便處罰；很多法律規定的行為無對應強制措施；沒有對改擴建食品處理區的位置布局和面積、拆除相應必要衛生設備設施的處罰；沒有對拒絕接受監管人員處理的處罰；生產經營過程不符合衛生要求的處罰執行有困難等情況。

第四，餐飲服務從業人員監管制度的缺失。調查顯示 “對于從業人員無有效健康證明上崗工作缺乏有效處罰手段”受到執法人員的關注程度最高。另外，有少數受訪對象表示其他問題還有“辦理健康證時的培訓走過程流于形式”，詳見表5。

表5 餐飲服務從業人員監管方面存在的問題

3 討論和建議

3.1 明確和完善監管執法依據

有研究表明，目前不少食品安全事故是由于失職或瀆職等執法不力造成的，“有法不依、執法不嚴、違法不究”成為我國食品安全監管部門執法中的一個頑癥[1]。然而，執法不力的原因是比較復雜的，一個不容忽視的因素就是“執法無據”。《食品安全法》及其實施條例比較強調制度的“頂層設計”，執法措施的制度設計不夠理想。盡管2010年3月衛生部頒布實施《餐飲服務許可管理辦法》（第70號令）和《餐飲服務食品安全監督管理辦法》（第71號令），強化餐飲監管措施，但是并沒有多少實質性進展。調查顯示，仍有38.9%的受訪對象認為，衛生部的“兩辦法”“不能滿足”北京市餐飲監管需要。為此，建議在地方性法規修訂中增設或完善以下制度：

（1）進一步明確執法查封、扣押物品的種類、處置方法等制度。（2）進一步明確“生熟食品不分”、“食品上用具（容器）混用”以及“改擴建食品處理區的位置布局和面積、拆除相應必要衛生設備設施”等情形的執法措施。（3）針對《食品安全法》第92條存在的問題，在地方性法規中明確規定“直接負責的主管人員”的具體范圍。（4）明確規定重大活動食品安全保障的責任主體和具體職責。（5）對于原《食品衛生法》實施中行之有效的監管措施，在不違反《食品安全法》及其實施條例的前提下，將其納入地方性法規。例如，對于無健康合格證明、食品生產經營過程不符合衛生要求實施處罰的規定，以及對于造成食物中毒事故實施處罰的規定等。（6）通過地方性立法確認一些在實踐中施行效果良好的執法措施。例如，實施多年的餐飲業量化分級管理制度、強制公示C、D級餐飲服務企業等制度。

3.2 健全監管執法協調機制

調查顯示，執法人員對于北京市目前食品安全監管職能劃分和執法盲區的評價均比較負面。執法權限劃分的不明朗或者過于細碎，都能夠導致執法盲區的出現和擴大。盡管許多食品新興業很難簡單歸入“種植、生產、流通、消費”，《食品安全法》還是采取了簡單的“四分法”劃分各部門監管職能。為此，北京市《關于進一步明確部分領域食品安全監管職責的意見》則做了更徹底的細分，監管職權分別歸口到農業、園林、質監、工商、衛生、商務、城管等多個部門，形成了“多頭監管”局面。雖然做到了形式上的分工明確，卻無形中增加了部門間協調成本。更為突出的問題是，在《食品安全法》“分段監管”的理念驅動下，各主責部門為了便于執法創制了一些規范性文件，但是由于缺乏橫向的制度協調，在執法標準上存在明顯差異。例如，2009年7月，國家工商總局頒布實施的《流通環節食品安全監督管理辦法》規定，食品經營者聘用未取得健康證明的人員從事經營活動的，工商部門有權處以一萬元以下罰款。衛生部的“兩辦法”則沒有相應的處罰規定。因此，為了緩解分段過細帶來的協調難題，必須建立和健全制衡“分段監管”的部門協調機制。首先，可以借鑒上海市的成功做法，通過地方立法，整合監管職能，減少“段數”，使得監管執法權力資源相對集中。第二，對綜合協調機構的設立、內部機構設置、工作方式等方面做出明確規定，為其正常運轉提供基本制度保障。

3.3 完善食品從業者監督管理制度

實踐表明，大部分食物中毒是由于加工不當所致[2]。食品從業者行為的合規性對于預防食物中毒具有重要作用。發達國家高度重視食品從業者的監督管理，并形成了比較完備的安全教育制度[3]。《食品安全法》在從業者管理方面存在明顯的立法缺失。首先，取消了《食品衛生法》有關食品衛生監管部門“協助培訓食品生產經營人員”的規定，確定食品生產經營企業具有“加強對職工食品安全知識的培訓”的法定義務，然而卻沒有規定相應的法律責任。對于“從業人員無有效健康證明上崗”的現象更是缺乏有力的法律措施。因此，應當通過地方性立法建立專門的監督制度并完善有關執法措施，以便從根本上提高食品從業者群體的管控力度和水平。目前，亟需建立和完善的制度包括但不限于：即食品從業人員強制培訓制度、食品從業人員強制體檢制度、專、兼職食品安全管理人員持證上崗制度，以及專、兼職食品安全管理人員資質認證制度等。

[1] 張 金.執行《食品安全法》中存在的問題及解決對策[J].江蘇衛生保健,2010,12(6):26-27.

[2] World Health Organization. Safe Food Handling—A Training Guide for Managers of Food Service Establishments[Z].Geneva:World Health Organization,1989.

[3] 李世敏.美國食品安全教育體系及其特點[J].中國食物與營養,2006,(11):11-14.