中國大學招生指標制度的合憲性分析

張千帆

引 言

孔子曰:“有教無類。”〔1〕《論語·衛靈公》。2500多年前,這句話可謂驚世駭俗,因為當時的中國還是一個統一意識遠沒有發育完全的封建帝國,既沒有憲法,也不講平等,更沒有成熟的現代教育制度;但是孔子收留和教導的學生卻不僅來自全國各地,而且似乎也沒有因地域而對學生有所區別對待(譬如對外地學生要求更嚴格的錄取標準)。事實上,孔子當年辦的是“私學”,因而即便這么做也不能被扣上“違憲”的帽子。然而,時隔 2500多年之后,在一個全國各地因經濟與交通的發達而聯系日益密切的時代,在一個憲法明確規定權利平等的單一制國家,我們的“公學”——包括那些由全國納稅人共同供養的影響遠超過本地范圍的知名學府——卻每年都在堂而皇之地歧視著上千萬的各地考生。和“有教無類”的偉大理念相比,我們今天的高等教育“有教”但也“有類”:除了民族、性別、年齡、財富等因素自然或人為造成的不平等之外,考生能進什么大學在相當程度上取決于他們的父母居住在什么地方,戶籍成了決定教育機會的一大“類”:對于同樣的考分,山東或河南考生只能勉強考上一個非重點大學,而北京的考生卻足以如愿進入北大的門檻。〔2〕對于因此而引發的“青島三考生狀告教育部案”,參見“全國統考錄取,分數卻相差懸殊,青島三考生告教育部”,《齊魯晚報》2001年 8月 22日。受教育機會取決于考生自己所不能控制的戶籍而不是他們在考場上的表現,有些考生家庭甚至為了獲得更優越的受教育機會不惜千里迢迢“高考移民”,這些看似怪誕的現象其實是現行高考制度十分自然的結果。

面對昭然若揭的高等教育歧視,眾多學者卻似乎已如此習慣,以至集體“失語”了。雖然幾乎每年“兩會”都有人大代表或政協委員提倡高考改革,但是坐鎮各大高校的學者卻似乎普遍對本校的地域歧視聽之任之、不聞不問,有的甚至通過混淆視聽等方式為現行招生制度辯護。一個常見的主張是大學招生不能實現平等,否則如何照顧邊遠貧困地區的考生?〔3〕例如見某些學者在中國法學會 2006年 4月 10日召開的專家座談會上的發言,“從‘招改’談公民受教育權的平等問題”,《民主與法制》2006年第 9期,頁 10-11。但這種主張如果不是出于無知,就是故意混淆視聽,因為它不分青紅皂白地將地方保護主義和糾偏行動這兩類性質完全不同的措施混為一談。然而,大學招生歧視的客觀事實是抹殺不了的。看看我們各大名校的生源分布,目前的招生制度究竟是照顧貧困地區還是本地考生,可謂一目了然。北大、清華、復旦、浙大和南京大學等國內著名高校都對本地學生降低標準錄取,以至這些全國性高校錄取本地考生的比例遠高于其他地區。例如 2004年,北大在北京地區的文理科分數線是全國最低的;2007年,北大在各省每萬名考生中錄取人數最多的省份依次是北京、天津、上海等大城市;復旦大學錄取本市學生的比例則高達 52%;其他高校也存在類似情況。〔4〕例如南京大學和蘭州大學錄取本省考生的比例分別是 48%和 33%。相比之下,北大和清華的錄取標準雖然也顯然對北京考生有利,但是本市錄取學生人數占錄取總人數的比例分別為 11%和 10%,遠低于許多其他地方的重點大學。參見姜園子、錢思雯、張梨立:“中國大學招生機制地域差異現狀的法律思考”,北京大學“校長基金”研究課題論文,頁 10-11。中國政法大學由于部分實行按各省人口比例劃分錄取名額,北京市錄取人數僅占錄取總人數的 7%,但是實際上這個比例仍然超出了北京市人口占全國總人口的比例 (不到1.5%)。由于全國著名高校全部集中在大城市,這些學校對本地優惠的錄取標準必然導致大城市而非邊遠或農村地區的考生得到最大程度的照顧。因此,高等教育平等非但不是為了取消國家對教育不發達地區的照顧,而恰恰是為了取消教育資源優厚的大城市的招生保護主義特權,促進高等教育資源在全國各地更為均衡的分配。

在學者失語的情況下,我們尤其有必要呼吁招生考試平等。1982年憲法第 33條規定“公民在法律面前一律平等”,第 46條又規定了“受教育的權利”。〔5〕雖然第 46條接著規定:“國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展”,雖然憲法上的受教育權可被理解為要求國家提供義務基礎教育,但是第 46條中的“教育”顯然不應被理解為僅限于基礎教育;否則,憲法本來可以很容易從文本上如此說明。事實上,在 2001年的齊玉苓案中,最高法院已經明確將“受教育權”理解為包含基礎教育以外的權利,在此不贅述。將這兩個條款聯系起來,不難推演出高等教育機會平等的憲法權利。《高等教育法》第 9條也明確規定:“公民依法享有接受高等教育的權利。”事實上,法律上的平等不僅限于法律適用上的平等,也不限于立法上的實體平等,而是意味著所有公權力行為必須符合平等原則,其中當然也包括教育部、各省教育廳以及全國各地的所有公立學校影響考生高等教育機會的政策或措施,更不用說對考生命運影響直接而巨大的大學招生和考試制度。因此,招生考試平等化的主張只是憲法平等原則和受教育權的直接拓展。

當然,受教育權并不限于高等教育平等機會。在某種意義上,高等教育是整個教育過程的末端,因而強調高等教育平等似有舍本求末之嫌,更為根本的措施是實現各地尤其是城鄉基礎教育的平等,以此推動高等教育平等。筆者并不否認,和大學招生歧視相比,基礎教育水平的各地差異是更加嚴重的問題。尤其是在城鄉二元體制下,雖然國家從 1990年代后期開始全面推行義務教育,但是農村尤其是邊遠貧困地區對基礎教育的投入遠遠不足,農村基礎教育無論是在資金、設備還是教師資源上都受到極大限制。〔6〕事實上,正是義務教育的普及推廣導致許多貧困地區的鄉鎮財政透支、負債累累,以至無法推進真正的義務教育,進而引發形形色色的教育亂收費。對于制止亂收費之困難,參見“安徽阜陽物價局原局長制止亂收費受阻三度辭官”,《中國青年報》2005年 11月 2日。如果不能實現基礎教育平等,縮小城鄉教育水平差距,確實無法從根本上扭轉高等教育機會不平等的局面。然而,基礎教育平等和高等教育平等之間并不存在任何沖突,我們沒有必要陷于路徑先后之爭,完全可以“雙管齊下”,同時追求不同層次的教育平等。再者,雖然中央已經開始重視農村義務教育問題,〔7〕2006年,國務院政府工作報告將農村義務教育納入國家財政保障,兩年內全部免除農村義務教育階段學生的學雜費,參見《新京報》2006年 3月 6日;“農村兒童今年全部免費上學”,《新京報》2007年 2月 28日。但是難以在短期內實現各地教育均等的目標,因而等待基礎教育平等并不是促進高等教育平等的現實選擇。就目前來說,無論基礎教育現狀如何,改革招生考試制度、促進高等教育平等是可以在短期內實現的當務之急。最后,在可見的未來,作為大學招生標準的高考仍然將發揮“指揮棒”的作用,因而大學招生平等將對整個教育過程產生一種提升效應,加快實現全國教育標準的統一和教育水平的均衡。

筆者認為,高等教育平等不僅是一項憲法要求,而且需要有效的憲法制度保障才能實現。在很大程度上,招生考試改革是經濟改革的延續。作為計劃體制的一部分,中國高等教育原先采取了“統分統招”的高度計劃模式;自從改革開放恢復高考之后,高考改革也和中央放權的市場改革類似,大學招生和考試權力逐漸從中央下放到地方。但是在這個領域,中央恰恰下放了某些不該下放的權力。就和經濟管制權的下放導致地方保護主義一樣,招生考試權力的下放也加劇了地方保護主義,不僅使外地考生失去了接受高等教育的平等機會,而且使各地高校處于難以擺脫的地方保護的“囚徒困境”。要超越高等教育歧視的“囚徒困境”、保護各地考生的平等權利,只有通過規定全國統一的錄取標準。中央應充分履行其應盡的憲法義務,采取切實有效的措施,通過統一命題和錄取標準禁止高校實施地方歧視,為各地考生保證平等的受教育機會。只有保證大學招生考試過程的統一和公正,才能實現高等教育機會平等;否則,所謂的“高考多元化”改革只不過是掩蓋招生地域歧視的煙幕而已。

一、大學招生指標的合憲性質疑

當然,并非任何差別對待都構成憲法所禁止的歧視,因而首先需要論證的問題是,造成錄取標準地區差異的大學招生制度是否違反憲法平等原則?值得注意的是,大學招生有許多環節,任何環節都可能涉及平等問題。如果試題不統一,那么全國考生就失去了平等比較、衡量與選拔的基礎;如果各地在統一的試卷和評分標準下錄取分數線不同,那么同樣考分的考生就受到了不同對待;如果招生執行過程中出現了袒護本地考生、人為降低錄取標準的不規范行為,那更是顯然侵犯了外地考生的權利。由于篇幅有限,本文將焦點集中在問題最嚴重的錄取標準。至于招生過程中可能出現的具體違法違規行為,本來是行政執法問題,在此不贅述。

無論是國家、各省還是高校掌握的具體招生大權,都可能違反平等原則,招生主體的性質并不決定招生行為。即便高校單獨招生,也完全可以在原則上對各地考生采取同樣的錄取標準;即便國家統一招生,也不必然意味著中央對全國各地規定統一的錄取標準。事實上,1950年代以后實行的“統一招生”制度也同樣采用地區配額制;雖然具體名額分配有所不同,但是本質和現在的高校單獨招生并無差異。目前,招生體制問題最嚴重的不是不同主體在具體執法過程中不平等,而是法律規則本身的不平等,而大學錄取的地區配額制是從計劃經濟時代繼承而來的一以貫之的做法。因此,要從源頭上根除招生制度的不平等,最終必須從直接針對各地考生的錄取標準入手。

由于長期實行地區配額制度,各大高校都按照各省錄取指標劃定錄取分數線。因而雖然到 2001年為止,全國高考試卷統一(上海除外),但是同一所高校在各省的錄取分數線相差很大,對不同地區情況(考分)類似的考生給予不同待遇,尤其本地考生的錄取標準明顯低于外地考生,從而構成嚴重的地方保護主義。當然,平等不是絕對的,也允許例外,但是對平等原則的偏離必須具備正當目的,而且所主張的目的和所采取的手段之間必須具備合理聯系。以下主要探討大學招生地方保護的可能理由及其正當性,以及按人口比例分配指標和糾偏行動等措施的合憲性。

(一)大學招生是否存在地方保護主義?

首先,一種頗為流行的論點是否認大學招生存在地方保護主義,這種主張有幾個不同版本。其一是考生素質論,至少在京、滬、津等大城市相當流行。這個主張承認錄取分數線對本地更有利,但是認為這些城市的考生文化素養高、見多識廣、知識結構全面。總之,大城市的考生素質要比偏遠山溝里出來的考生更優越,而這種素質未必體現在高考試卷上,因而降低本地錄取標準只是對本地考生素質的一種補償,因為考分不應該成為衡量考生的惟一指標。這個論點并不見得錯,考分確實只能衡量考生的一個方面,一個合理的大學錄取機制也確實應該結合其他方面的指標,更全面地衡量考生的綜合素質。但是問題在于,“素質”究竟是什么?如何定義與測量?在沒有任何定性或定量證據的情況下,如何證明大城市的考生素質更優越?是否可能證明在考分類似的情況下,所有大城市考生的素質都比農村考生高?顯然,法律辯護需要證據。如果確實有實實在在的調查證明考分類似的學生入校后,城市學生比農村學生顯示出更大的潛力,〔8〕當然,這種調查本身就是比較敏感和困難的,而且也和高考一樣存在衡量標準問題。如果單憑在校考試成績,難免又落下過分倚重考試的口實,但是在大學環境下,還是可以從考試成績、研究能力、社會活動等多方面比較準確全面地衡量大學生的素質。那么考生素質論或許可以成立。然而,在目前沒有任何證據支持的情況下,我們只能認為這些只是不足采信的自說自話,而以虛無縹緲的“素質”來彌補考分的不足實際上只能縱容赤裸裸的地域歧視。更何況“素質”并不是天生的,農村或城鎮學生進入大學之后也完全可以提高原先不具備的某些“素質”。在某種意義上,這些學生在教育資源遠落后于大城市的情況下還能考出至少和大城市考生同樣的成績,恰好說明他們的能力或“素質”并不差。因此,筆者贊同改革高考試題、全面衡量素質的主張,但是在缺乏更可靠的替代手段的情況下,〔9〕和中國相比,美國大學錄取標準是相當多元化的,錄取委員會不僅看申請人的 SAT成績,而且也根據各種榮譽證書、教授推薦和申請人特長等材料比較全面地衡量申請人的素質。然而,美國經驗未必在中國行得通,譬如推薦、自述甚至榮譽證書都很容易造假,而大學難以鑒別真偽,也沒有建立起一種信譽獎懲制度。當然,中國近年來也在不斷嘗試新的衡量標準。1987年 4月,國家教委頒發《普通高等學校招生暫行條例》,其中第八章規定了需要照顧的考生種類,包括高中階段受地區級以上表彰的三好學生和優秀學生干部、政治思想品德方面有突出事跡、相關科目或平時成績特別優秀、省級以上科技發明創造獎獲得者或單科競賽優勝者、邊疆或少數民族聚居地區的少數民族考生、散居于漢族地區的少數民族考生、歸僑或華僑子女及臺灣省籍考生。在此且不論其中的某些降分標準是否妥當,但是總的來說,因可操作性等多種因素限制,目前的照顧種類仍然相當有限。高考仍然是衡量考生“素質”的最可靠和最重要的方式,而如果各大高校仍然主要根據成績決定是否錄取,那么錄取標準在原則上應該各地統一。

另一個與此相關的論點是城市讓步論。這種似是而非的主張也承認招生指標的地區配額制對本地考生有利,但是認為現在看似對大城市有利的錄取制度其實是對貧困省份的最好保護。原因是京、滬和江浙一帶教育資源雄厚,和其他省份相比更強調素質教育,而目前這些地區的高考和錄取成績之所以相對較低,恰恰是因為這些地區的學校沒有嚴格按照應試教育;在這個意義上,這些地方實行的素質教育是在考分上對相對貧困地區的“讓步”,而配額制只是對這種讓步的補償。一旦各省采取同樣的錄取標準,這些省份失去了配額制的保護,那么當地學校勢必將全力追求考試成績,結果不僅是全國喪失這幾個堅守素質教育的孤島,全軍覆沒于應試教育的汪洋大海之中,步調一致地為高考“指揮棒”所牽引,而且這些地方將教育資源全部投入應試之后將遠超過貧困地區的教育資源,本地考生考分將遠超過其他地區的考生;到那時候,北大將更是“北京市的北大”,外地尤其是貧困地區的考生將更無緣入門。這個“故事”不可謂沒有想象力,但問題是和素質論一樣缺乏令人信服的證據,因而目前至多只能作為一種邏輯上可能的猜測而已。更何況北京、上海、江蘇、浙江這些地方的教育模式真的比其他地方更強調“素質”嗎?即便如此,如果各省錄取分數線原則上平等,這些地方的應試教育機器全面啟動,這些地方考生的考分就會大幅度提高嗎?這些都是在沒有試驗和調查就不可能回答的問題,而單憑危言聳聽的猜測顯然不足以為地區配額制及其衍生的錄取標準不平等提供正當性。

事實很可能恰好相反:正是高等教育資源集中的北京、上海等省市的地域歧視導致山東、河南、兩湖等考生大省的錄取名額相對過少,而當地也沒有足夠的高等教育資源像京、滬等大城市那樣實行充分的自我保護,大量當地考生不得不申請外省高校,從而面臨這些高校歧視性的錄取標準,進而加劇本省考生之間的競爭。在不公平的競爭環境下,這些地方不得不采取“應試教育”,或至少是加劇了“應試教育”的程度。〔10〕曾有山東考生給筆者寫信,反映當地高考壓力所帶來的巨大學習壓力和應試教育方式。山東某些縣級高中的作息時間是早晨 5點起床,晚上 10∶20熄燈,還有不少同學打著手電筒躲在被窩里讀書;高一、高二每兩周放假一天,高三則每個月放假一天;沒有音樂美術課,每周一次的體育課也經常被取消;從課堂到食堂一路小跑,早晚飯各只有 15分鐘。在這種學習壓力下,培養出來的學生自然只能是“高分低能”,但是山東地區的應試教育恰恰是被高考地方保護主義逼出來的結果。事實上,山東考生所面臨的地方保護主義不僅來自北京、上海等省外城市,而且也來自濟南、青島等省內城市;這些城市不僅擁有山東大學和中國海洋大學這樣的名校,而且錄取線比省內其他地區低 20分,從而進一步加劇了山東一般地區考生的競爭壓力。對于農村高中生活的報道,參見葉鐵橋:“寧鄉縣一中的殘酷生活”,《中國青年報》2007年 6月 25日。當然,各省配額招生有助于將“應試教育”控制在考生大省內,而不至“殃及”高等教育資源最集中——也就是招生地方保護主義最嚴重——的省市,但主張這種做法的人恰恰忽視了招生地域歧視本身就是“應試教育”的禍源。退一步說,即便地域歧視確實通過減輕大城市考生的競爭壓力而促進了他們的“素質教育”,這種教育模式又有什么正當性與合法性呢?在揭去“素質論”、“讓步論”等一系列主張似是而非的神秘面紗之后,各地不平等的大學招生標準只剩下赤裸裸的利益上的地方保護主義。

最后,近年來全面推廣實施的“自主命題”政策掩蓋了各地錄取標準的實際不平等;既然各省試卷都不一樣,不同地區的高考成績自然有所不同,全國失去了統一的衡量標準,各高校錄取標準平等與否似乎成了一個無所謂的問題。事實上,一個頗為奇特的主張是北京高校的錄取分數線其實對各地來說差別不大。筆者不清楚這種主張的依據何在,但是就 2000-2001年的高考來看,事實顯然恰好相反,而這兩年的高考都仍然實行全國一張卷子 (上海除外),因而盡管少數省份采用了標準分,高考成績和分數線在原則上是全國可比的。如上所述,2000年北大錄取的北京考生的最低成績遠低于山東、河南、陜西等省。2001年,北大錄取的北京的文、理科分數線分別為 571和 615,為全國倒數第二,僅高于上海 (分別為 509和 524)與河南(兩科都是 517)。相比之下,北大在山東的文理科錄取線分別為 640和 664,在湖南分別為640和 645,在浙江分別為 620與 668,均遠高于在北京的錄取分數線。

2002年之后,越來越多的省市相繼實行“自主命題”,因而高考成績失去了統一衡量標準。然而,高考的各省為政并不能掩蓋地域不平等繼續存在的事實。事實上,大學錄取的地區配額制并沒有改變,各地配額仍基本照舊。表 1顯示了北京大學 2001-2007年在某些省份的招生總量,清楚表明北京和其他地區的招生指標完全與以往一脈相承,2002年以后各年的指標基本上延續了 2001年及往年的分配比例。2001年,北大錄取的北京考生占全部考生數量的 16. 7%,而這個比例的 7年平均值為 16.5%,均方差僅為 4.4%;也就是說,北大歷年在北京地區的招生量占總量之比只是在 5%以內的范圍浮動。其他各省的配額比例的歷年變化和北京類似,例如北大在福建省的招生量和總量之比平均為 3%,浮動范圍也是 5%左右;上海、廣東、新疆、云南等地的招生比例浮動范圍稍大,達到 15%左右,但是即便如此,這個變化幅度完全沒有打破確定的各省配額格局。〔11〕只有西藏自治區是惟一的例外,北大歷年招生比例的浮動范圍達到 42%。這主要是因為北大在西藏投放指標較少,但是 2005年后增加幅度較大,從而引起較大波動。且據初步調查,其他重點大學在這一點上和北大十分類似。這說明“自主命題”除了消除統一的衡量標準之外,完全沒有改變錄取標準的地區配額性質。如果說 2001年以前,各大高校采用配額制導致各地錄取分數線顯然不平等,那么 2001年之后,地方配額制仍如出一轍,只是這種不平等失去了嚴格的可比性而已。換言之,在地區分布類似的配額制下,假如回到全國一張卷的做法,那么我們將仍然看到具有可比性的各地錄取成績相差巨大。因此,各省“自主命題”不能掩蓋地區配額制和錄取標準不平等的實質。其實單憑“高考移民”近年來愈演愈烈的事實就足以證明,各地錄取標準不平等狀況完全沒有改善。由此可見,不論高考成績是否具有可比性,大學招生指標仍然以地區配額制為軸心,高等教育領域的地方保護主義仍然是一個不可否認的事實。

表 1:北京大學校本部 2001-2007年在部分省錄取本科生數量與全國錄取總量之比,單位(%)。資料來源:從網上公布的歷年招生計劃匯總計算得出,參見“北大招生網”公布的歷年錄取情況,http://www.gotopku.cn/enroll/index.php。均方差 =標準誤差/平均值(%)。

(二)高等教育地域歧視的可能理由

既然大學招生標準的地區不平等在事實上存在,那么要和憲法平等原則相協調,不平等的錄取標準必須至少符合兩個條件:一是具備正當目的,二是符合比例原則,也就是對于實現正當目的而言構成必要與適當之手段。所謂“適當”,在此是指不平等政策必須能有效實現正當目的;所謂“必要”,在此是指不平等政策必須是所有可能選擇的手段中歧視程度最小的;換言之,如果存在非歧視或不平等程度更低的手段,那么就不應該維持目前歧視程度更高的手段。面對社會非議,有關部門也為現行招生考試體制提出了種種理由,但是以下討論表明,這些理由并不符合憲法平等原則所要求的上述條件。

首先,筆者課題組在訪問有關大學招生辦過程中,發現大多數負責招生的工作人員并不了解現行招生制度的目的,回答一般只是“沒有理由的理由”,譬如“這是學校的歷史傳統”、“往年招生歷來如此”等等。然而,正如霍姆斯在批評普通法盲目遵循先例的傳統時指出:“如果一項法律規則除了是在亨利四世的時代制定的之外就沒有更好的理由,這是令人難以忍受的。如果制定這項規則的理由早已消失,且規則的繼續存在只是來自對過去的盲目模仿,那就更難讓人忍受了。”〔12〕(美)霍姆斯 (OliverWendle Holmes):“法律的道路”,張千帆等譯,《南京大學法律評論》2000年秋季號,頁 6-19。且不說中國并不存在普通法國家的遵循先例的傳統,即便在普通法國家,“傳統”也不能成為違反憲法或理性的擋箭牌。〔13〕例如在 1993年的“賓州限制墮胎案”中,奧康娜法官(J.O Connor)的法院意見就重新審視了實施20年之久的墮胎權利,并對創始這項權利的 1973年著名判決做出修正。見 Planned Parenthood of Southeastern Pennsylvania v.Casey,112 S.Ct.2791.如果不涉及重大憲法問題,傳統當然可以作為歷史理性的代表而指導實踐,從而節省摸索的成本;〔14〕這也正是普通法傳統的優越性,參見 Benjamin N.Cardozo,The Nature of Judicial Process,New Haven,Connecticut:Yale University Press(1921),pp.178-179。然而,一旦傳統涉嫌和基本憲法原則相抵觸,那么顯然不能再以傳統為由盲目抵制必要的改革,否則就等于在縱容違憲。在1957年之前,由于各地考生普遍供不應求,加上當時交流和交通不便,各大高校都招不滿學生,因而實行區域名額分配制度可能具有一定的合理性,至少不至于在實際上對各地考生產生嚴重歧視。〔15〕當然,當時實行的統一招生制度對考生志愿不夠尊重,因而以另一種方式限制了考生的自愿選擇。另外,像北大、清華等名牌大學考試還是存在相當程度的競爭,因而區域配額制度可能還是限制了某些地方的考生權利。但是事過境遷,1957年之后,考生供不應求的情況不復存在,以后連年在數量上供大于求。在這種情況下,招生指標分配制度必然產生各地不同的分數線,從而對某些地方的考生受教育機會產生任意而嚴重的限制;對于同樣的試卷和成績,大學招生制度設置了完全不同的“門檻”,產生了截然不同的待遇:青島考生在山東只能上非重點大學,但是如果戶籍改為北京卻夠資格進北大;甚至在山東省內,青島和濟南的考生則還能享受其他地區沒有的特權。這種完全任意的偏袒顯然不是“傳統”或“習慣”二字就能解釋的,這些“前現代”(或“后現代”)法律話語根本經不起現代憲法標準的檢驗。

當然,各大高校在各地的招生指標并非完全因循守舊,而是或多或少考慮了某些社會認同的因素,或至少表面上如此,但是這些因素很難為現行招生考試制度提供充分理由,因而往往聽上去更像是冠冕堂皇的托詞。據筆者課題組對北大、清華、復旦、人大、蘭州大學、山東大學和北京工業大學七所院校的有限調查發現,這些學校主要考慮了以下四個因素:各省平均教育水平、以往各省的生源質量、從各省人事廳溝通過程中獲悉的各省發展需要以及各省應屆考生人數,其中最重要的因素是各省生源質量。〔16〕參見姜園子、錢思雯、張梨立:“中國大學招生機制地域差異現狀的法律思考”,北京大學“校長基金”研究課題論文,附件 2:招生辦(組)問卷調查。但是問題在于,如何確定各省“生源質量”?往年考試成績能作為判斷今年考試成績的標準嗎?難道高考成績本身不正是“生源質量”的最簡單、最直接甚至最準確的衡量標準嗎?更何況即便各地“生源質量”(考試成績)在全國的排名相對穩定,高校似乎也并非真正以此為主要衡量標準。例如不少高校認為北京、上海、江蘇、浙江、四川的整體“生源質量”相對優秀,但是北京高校對江蘇、浙江、四川地區所設置的錄取標準卻高于其他地方。〔17〕同上注。看上去,似乎“生源質量”理由只適用于北京、上海本地:因為本地“生源質量”高,所以“適當照顧”本地考生似乎也理所應當。但是這種邏輯顯然是站不住腳的,如果本地生源確實質量高,那就應該體現在高考成績等客觀因素上,而不需要通過地方保護獲得特殊照顧;換言之,錄取標準上的特殊照顧不可能是“適當”的,平等的錄取標準正是公正衡量考生質量的惟一途徑。至于各地教育水平、發展需要和考生人數,則很可能是高校不應該考慮的不相關因素——誰來決定地方“發展需要”?地方教育水平低說明什么——“生源質量”更低還是“發展需要”更迫切?教育水平低的地方不正需要高等教育的特殊照顧嗎?一個省為什么因為人口或考生數量多,就要在大學錄取標準上受到歧視?難道一個人口大省只有分割為兩個省才能在大學招生標準上得到優惠嗎?一旦細究起來,這些冠冕堂皇的理由立刻顯得捉襟見肘、破綻百出。

如果向教育部工作人員咨詢,我們則發現有關部門完全將責任推給各大高校,自己做起一身輕松的“甩手掌柜”來。關于高校在各地錄取名額的分配,教育部門的一般答復是這屬于“學校招生自主權”。但顯而易見的是,這種答復和“傳統”一樣不合格,因為雖然學校確實享有一定的招生自主權,但是這種自主權顯然不是無限的;既然公立學校都有義務遵守憲法,高校顯然沒有違反平等或其他任何憲法原則的“自主權”。事實上,不但高校沒有自主權通過地域歧視積極違憲,教育部等有關部門也無權將不該下放的權力下放給地方或高校,并對如此普遍的地域歧視置若罔聞,從而構成消極違憲。改革開放以來,教育部逐步將大學招生和命題權力下放給地方和高校,但是如上所述,高等教育涉及國家競爭力、民族團結和國家統一等重要國家利益,因而教育部在這個領域具有不可旁貸的憲法責任。當然,教育部對各大高校的招生總量、地區分布、招生程序等事項都規定了指導性原則,〔18〕在各校招生辦確定招生名額分配過程中,各高校首先大體確定在全國各地區的指標數量,然后上報教育部審批。后者根據全國平衡的需要作出宏觀上的微調,各校據此確定最終的招生名額分配方案。由此可見,大學招生指標方案得到了教育部的默認和肯定。但是就目前現狀來看,教育部顯然沒有對保證各地區考生的平等權利擔負起應有的責任,尤其是下放命題權本身就取消了統一的衡量與錄取標準,直接助長各大高校隨意劃撥地方名額,增加大學錄取的不平等和任意性。為了保護各地考生的平等權利和重要的國家利益,教育部有必要收回命題權,并有義務通過有效措施促使各大高校對各地考生的受教育權給予平等尊重。

其次,筆者在和不同意見交流的過程中,發現社會上普遍將大學招生的地方保護主義和糾偏行動混為一談。這種混淆的一個變種是認為目前的招生地方保護主義為不發達地區保留了部分人才,因為發達地區的地域歧視排斥了某些不發達地區的考生,使他們留在同樣實行地域歧視、照顧“地方子弟”的當地高校;如果在全國實行統一錄取標準,那么由于發達地區集中了更多的名牌大學,后者將吸引更多的不發達地區的優秀考生。換言之,既然北京大學、清華大學、復旦大學、浙江大學、南京大學都對山東考生實行地域歧視,致使山東考生被這些全國名校錄取的人數比全國統一標準下的錄取人數更低,因而部分山東考生只能留在山東本地上學。且不說山東考生因此而被限制了接受更好的高等教育的機會,也不論全國教育資源遭到錯誤配置,即便對于山東地方利益來說,這種論點也是近乎可笑的。這種邏輯在根本上與市場保護主義完全一致:一旦實行貿易壁壘之后,一些當地的優質產品就不會“流失”到外地了;但是這種論點忽視了一個基本事實,也就是貿易壁壘也將外地的優質產品拒之門外。事實上,無論是北京還是山東的招生地域歧視,都無法避免山東當地的文理科狀元等優秀考生被“挖”到清華、北大;而一旦大學招生標準實行全國統一,確實會有更多的優秀山東考生去外地上學,但是難道不會有更多優秀的外地考生因為沒有地方保護而到山東就學嗎?

最后,大學招生地域歧視的惟一可能正當的辯護是作為納稅人的地方居民對于維持當地學校作出的貢獻。即便是超脫于地方行政和財政關系之上的全國重點大學也是一個設置在某地的實體存在,因而免不了和當地發生千絲萬縷的聯系。地方性高校更是仰賴當地政府的財政支持,甚至可以說就是地方納稅人供養的。在這種情況下,高校從招生計劃中多撥給當地考生幾個名額,似乎是順理成章之事。然而,雖然回報當地居民的貢獻可以說是一種正當目的,而增加當地錄取指標也是一種回報手段,但是這種手段對于目的來說并不是必要的。如上所述,高等教育歧視對于考生權利、大學和教師的利益、社會競爭力和國家統一都具有嚴重的副作用,因而除非回報當地這個目的極其重要,而且沒有其他手段可以有效實現這個目的,那么增加指標才能被認為是一種必要與適當的手段。但是降低地方歧視程度的政策是存在的,譬如地方高校完全可以對本地和外地考生維持統一的錄取標準,而在錄取之后給予本地學生減免學費的優惠待遇。事實上,如果當地居民對高校的主要支持體現在納稅方面,那么學費減免可以說是“投桃報李”式的最適當的回報方式,也體現了對納稅人貢獻的充分承認,因而增加當地指標并不能被認為是回報地方貢獻的必要與適當手段。〔19〕當然,一種普遍的論點是地方居民一般不在乎金錢回報,而更重視其子女的受教育機會,因而不會“答應”當地高校取消優惠的錄取政策。這和目前高校學費仍然有限以及重視教育的傳統文化有關。而這些因素可能在今后發生變化,譬如教育收費很可能會進一步提高,因而減免學費未嘗不被當地居民認為是一種恰當回報。但是不論如何,平等原則至少在理論上不應取決于部分人群是否認可。即便地方居民極其不愿意接受招生指標之外的回報,仍然無權通過不正當的訴求抵制憲法原則的實施。

在搜尋正當理由未果的情況下,筆者只能發現維持大學招生歧視的主要原因,也就是地方政府的財政支持及其所衍生的可能無形的行政壓力。歸根結底,地方保護主義是大學和其所在省市之間的利益合謀之結果。尤其是 1990年代后期以來,中央在加大高等教育投入的同時也要求地方配套投入,因而變相加劇了高校對地方的依賴程度,而高校生源地方化傾向也正是從那個時候不斷加劇。〔20〕例如 1995年,同濟大學的上海生源只有 20%,而現在則接近 50%;1998年,浙江大學的本地生源只有 30%,而現在則高達 60%。參見邢世偉:“部屬高校生源本地化、配額制度與公民的受教育權”,方剛主編:《法沐水風》,2008年夏季刊,頁 30-42。無論是“985”還是“211”工程在本質上都是中央和地方的共建項目,而不言自明的共識是,既然地方對大學建設有貢獻,似乎大學理應在招生指標上有所“回報”。有的省份更是在地方共建協議中明確要求增加本地招生,例如雖然南京大學本身更愿意在生源質量好的其他省份增加招生名額,但是面對江蘇省的財政支持也不得不以照顧本地考生的優惠錄取政策“投桃報李”。〔21〕“破解部屬高校生源地方化之謎”,《中國青年報》2006年 4月 24日。目前,招生指標普遍成為高校爭取地方財政、土地、稅收等政策優惠的交易籌碼,幾乎所有大學都需要地方政府在財政資助和土地審批等事項上給予支持,而地方政府則需要大學盡可能多地錄取當地考生以促進當地教育和就業。即便得到國家重點投資的北京大學也為了擴建校園、修建教師與學生公寓等目的,需要北京市政府在土地審批和出讓上給予優惠政策。雖然在原則上城市土地屬于“國有”而非北京市所有,但是北京市政府控制著土地管理權,而在所有權虛置的情況下,土地“管理者”便成了代位的土地“所有者”。在這種情況下,十分可以理解的是,北大需要用地就不得不滿足北京市政府的要求,至少不能隨便減少北京考生的招生指標。因此,曾有北大學者振振有辭地反問:如果北大減少北京指標,北大還能得到政府的免費批地嗎?至于嚴重依賴地方財政的地方性高校及其他重點院校的狀況,就更可想而知了。

然而,“原因”(cause)當然不能自動轉化為“理由”(rationale);無論大學招生政策的本地傾斜如何可以“理解”,也并不意味著導致地方保護主義的動因在憲法上就可接受。和回報地方居民一樣,促進地方教育和就業或許是地方政府可以追求的正當目的,但是它們并非對于實現這些目的而言是最適當和必要的手段;地方政府完全可以在維持招生政策平等的前提下,通過地域歧視程度更小的手段來有效實現同樣的目的。〔22〕事實上,即便不采取錄取優惠等特殊政策,大學對于當地發展的貢獻也是多方面的,包括提升當地名望、提高教育質量、提供就業機會、吸引外來人才和加強產學合作等。一言以蔽之,如果大學招生歧視違犯了憲法平等原則,那么地方對地方所在大學的各種優惠并不能使之合憲。

(三)招生不是選舉——為什么不應按各地人口分配招生指標

2006年,中國政法大學改革了其招生計劃,各省指標在原則上按人口比例分配。〔23〕參見徐顯明:“追求公平與和諧”,http://news.cctv.com/education/20060719/104322.shtml,最后訪問日期:2011年 2月 23日。當然,招生計劃還考慮人口以外的一些因素,例如地域、生源質量、西部開發政策等,甘肅、寧夏、青海、西藏等西部省區的招生指標維持不變。這一措施部分糾正了以往招生指標分配不均的現象,中國政法大學在山東、河南、四川等人口大省的招生人數首次突破 100人;北京市招生指標則從上一年的 185名減少到 160名,生源所占比例從 9.25%下降到 8%。雖然北京市生源比例仍然遠高于北京市人口比例(不到 1.5%),但不能否定中國政法大學招生改革具有顯著的進步意義。不可忽視的是,目前各省的高等教育資源和就學機會差異已經擴大到難以容忍的程度。據 2005年統計,北京地區有“985”高校 8所,“211”高校 23所;上海分別有 3所和 9所;而考生人數最多的山東則分別只有 2所和 3所。在考生數量上,北京不到 10萬人,上海 11萬人,而山東高達 67萬人。以“985”和“211”高校的數量和當地考生人數之比來衡量,北京地區分別是山東的 27倍和 58倍,上海則分別是山東的 9倍和 20倍。〔24〕實際上,以北大錄取指標和當地考生人數之比來衡量,2005年北京地區是山東的 22倍。參見張洪浩:“從高考制度中解讀相關法規改革問題”,《法制與社會》2008年第 4期,頁 210-211。如果任由各地高校優惠“地方子弟”,那么山東考生接受優質高等教育的機會必然遠小于北京和上海等高等教育資源集中的發達地區。在這個意義上,中國政法大學招生改革將打破地域歧視。如果各地高校都嚴格按照各省人口 (或考生人數)比例分配指標,那么諸如山東這樣人口眾多而高等教育資源有限的高考大省將不再受到歧視。

但是細究起來,即便嚴格按照人口比例的招生方案加以實施,中國政法大學的招生改革仍不無值得商榷之處。首先也是最明顯的,各省按人口比例招生雖然改善了招生指標的地域不平等,但是從根本上仍然延續了指標配額制,因而也必然繼承了配額制的憲法問題。換言之,只要各地仍有招生指標,那么各地錄取標準就不可能統一。同樣對于中國政法大學來說,除去受特殊政策照顧的考生之外,各地考生所面臨的錄取標準仍然是不平等的,只不過以前的指標分配純粹沿襲往年方案,而 2006年招生方案則根據各地人口比例而已。當然,如果各地考生占當地人口的比例大致相同,而在統一標準衡量下素質和發揮都在整體上大致相同,那么按人口比例確定招生指標的做法問題不大。因為在這種特殊條件下,各地考生按同樣標準進入中國政法大學的人數本身就大致和地方人口成正比;換言之,如果上述假定成立,那么按人口比例劃分指標的做法只是在效果上和不設指標、平等競爭的結果一樣。問題在于,沒有任何證據表明這種假定在事實上成立,而如果各地考生的整體素質或發揮水平有所不同,那么特定地方的考生在統一標準下應該獲得錄取的比例和人口比例并沒有什么關系,既可以高于也可以低于當地人口比例,因而各地人口比例仍然是一個任意標準。〔25〕同理,人口比例的修正版——各省考生人數比例——雖然可能比各省人口比例更合理,但也存在同樣的問題。

或許有人認為,按地區人口分配指標也體現了一種地域平等。但應該澄清的是,所謂“地域平等”并不是指各“地區”獲得某種平等待遇,而是指在各地區生活的相關人群應不分地區享受平等待遇,因而地域恰恰不應該作為相關的考慮因素。不錯,在實行“一人一票”的憲政國家,選區必須大致按人口劃分;假定每個選區選舉產生一名議員,那么中央議會中某管轄區域的代表確實和該區域人口成正比。然而,選舉和招生顯然是性質不同的兩回事:雖然兩者都必須符合憲法平等原則,但是兩種平等具有不同的表現形式。選舉之所以必須實行“一人一票”,是因為議員代表選民,而各地選民在憲法面前是平等的,因而他們在議會當中的代表比例也應該大致相等。正如美國聯邦最高法院在首創“一人一票”原則的判例中指出:“立法者代表人民,而非樹木或田畝;立法者被選民所選舉,而非農場、城市或經濟利益。”〔26〕Reynolds v.Sim s,377 U.S.533.因此,對于選舉而言,地域平等的表現形式是“一人一票”,因為所有選民都有權利獲得平等代表。但是對于大學招生而言,地域平等的表現形式恰恰不在于各地區按比例分配指標,因為考生并非議員,他們的任務不是去某個全國性大學代表當地的利益,而是按照考試成績體現出來的資質接受適當的高等教育,因而他們所享有的平等權應體現為高校不分地區的統一錄取標準。和選舉不同的是,地方選民并沒有權利讓任何大學的錄取按人口比例獲得本地考生;這并非平等權的題中之意,地方人民也不是招生平等權的適格主體。換言之,如果以“類似人群應該獲得類似待遇”的準則理解平等權,那么選舉中的“類似人群”是全體選民,而大學招生中的“類似人群”則只包括考試成績類似的考生。平等權的錯位看上去是保護“地域平等”,實際上是以“地域平等”之名行地域歧視之實。事實上,各地區按人口分配指標的做法和“大鍋飯”頗為相近,其后果也是削弱各地的基礎教育競爭;既然各地區不論基礎教育質量如何都可以按人口比例獲得錄取指標,那么基礎教育質量比較高的地區顯然可能因此而失去部分激勵和動力。〔27〕顯而易見的是,一旦普遍實施,那么“大鍋飯”制度也將產生另一種形式的高考移民,考生將向平均考分低的省份移民。當然,在理論上,如果不加以控制,那么移民過程將持續到各省平均高考成績相對平等為止,但是和指標配額制產生的高考移民一樣,這種移民同樣不具備經濟或社會效率。

歸根結底,招生不是選舉,因而不需要也不應該實行按地區人口比例分配指標。這種制度看起來更平等,但是實質上并不完全公平。

(四)“糾偏行動”與“高考移民”

和混淆視聽的說法相反,高等教育平等并不要求取消高校針對特殊地區的優惠政策。雖然平等是原則,但原則不是沒有例外。如 2003年的“密西根法學院錄取案”所示,考生的族群、特長、家庭收入、居住地區等因素都可以作為特殊考慮因素。〔28〕Grutter v.Bollinger,2003 U.S.LEXIS 4800.美國最高法院明確肯定,校園的種族多元化是一個憲法承認的正當目標,因而只要證明錄取標準的區別對待是實現校園多元化的合理手段,那么就不構成違憲歧視。當然,在同時判決的“密西根本科錄取案”,〔29〕Gratz v.Bollinger,2003 U.S.LEXIS 4801.最高法院否定了對少數族群直接加分的體制。密西根大學對本科生錄取制定了“分數系統”(point system),其考慮因素包括中學成績、標準化考試(SAT)成績、中學質量、課程難度、地理位置、考生家庭的校友關系。其中學生的成績、成就、能力、中學課程質量等學術因素滿分為 110分,非學術因素附加40分。其中“代表不足的少數族群”(underrepresented minorities)申請者自動加 20分,貧困家庭以及體育方面具有特長的申請人加 20分,家長以前從密西根大學畢業以及北部不發達地區的申請人也有不同程度的加分。最高法院判決加分系統并非實現種族多元化目標的適當手段,但是多數意見仍然明確肯定種族考慮可以作為“令人信服”的公共利益。

對于中國來說,校園多元化不僅同樣應被認為是正當目標,而且對于維護國家統一而言具有重要意義。大學是各民族、各階層、各地區青年才俊匯聚一堂的文化熔爐和思想交流中心,而這種交流對于拉近不同民族和階層的距離、締造共同的國家意識發揮著至關重要的作用。在這個意義上,大學保證一定數量或比例的少數民族學生不僅是為校園增添幾個“亮點”,而且也為維護國家統一做出不可替代的貢獻。至于美國法院否定的加分制度,未嘗不可為中國所采取,尤其是在沒有更適合的操作方式的情況下,直接對“代表不足的少數民族”加分不失為實現校園多元化的便捷措施。〔30〕本科錄取案的判決多少是遵循了 1974年“加州醫學院錄取案”的先例,后者判決直接給少數族群申請人劃撥名額的做法不符合第 14修正案的平等保護條款。參見 University of California Regents v.Bakke, 438 U.S.265。然而,正如法學院錄取案中的反對意見指出,更為籠統和靈活的考慮因素標準所產生的實際效果和劃撥名額大同小異,而錄取委員會的自由裁量權更大,因而在中國這樣的環境下更容易產生腐敗和暗箱操作。

當然,民族多元化本身尚不足以構成招生優惠政策的充分和全部理由。之所以要對少數民族特殊照顧,主要是因為少數民族一般聚集在偏遠地區,基礎教育和高等教育都不發達,因而對這些地區的考生實行適當降分錄取的優惠政策也可被視為一種“糾偏行動”,主要用來補償這些地區考生因當地基礎教育薄弱而造成的考分落后。然而,經濟和教育不發達地區并不僅限于少數民族自治區,邊遠地區、西部地區甚至發達地區的某些貧困角落也都存在同樣的問題,因而也都應被認為有資格獲得“糾偏行動”的補償。由于各地高等教育資源極不均衡,〔31〕這種格局是歷史形成的,近年來呈現出惡性循環、變本加厲的勢態。1949年之前,京、津、滬、寧等少數幾個東部發達城市集中了全國 40%以上的高校,西部邊遠和少數民族地區的高校極為稀缺,有的省甚至沒有一所大學。1952年的院系調整在一定程度上矯正了高校布局的不均衡狀態,但是不可能從根本上改變經濟和社會發展不平衡所造成的教育格局。1978-1995年間,中國高等教育發展水平的地區差異不僅沒有縮小,而且呈現出明顯擴大趨勢。參見杜育紅:“我國地區間高等教育發展差異的實證分析”,《高等教育研究》2000年第 3期,頁 44-48。招生地方保護主義必然意味著高等教育機會的不平等,因而尤其有必要通過特殊政策進行“糾偏”。因此,雖然各地考生原則上應一律平等錄取,但包括西藏、新疆、內蒙、寧夏、甘肅、青海、云南、貴州、廣西、海南等少數民族或邊遠地區則可受到適當照顧。在這個意義上,“考試公平”和“區域公平”之間并不存在不可調和的矛盾,至少這種潛在矛盾是完全可以在憲法平等原則范圍內化解的。〔32〕參見鄭若玲:“考試公平與區域公平:高考錄取中的兩難選擇”,《高等教育研究》2001年第 6期,頁 53 -57。

然而,雖然招生糾偏政策可以在憲法上找到依據,但是具體方式仍有待斟酌。尤其值得注意的是,地區優惠錄取政策不僅可能產生個體公正問題,而且也是導致“高考移民”的重要原因。平心而論,地方保護主義并非“高考移民”的惟一原因,北京、上海、天津等大城市顯然也不是引進“高考移民”的惟一甚至主要場所。諸如海南等邊遠地區享受招生優惠政策,而當地為了發展經濟、吸引投資不僅不努力控制“高考移民”,有的甚至還有意無意地降低進入門檻,因而成為全國的“移民大省”,而這些地區對于移民們的吸引力顯然并非是其教育資源或機會,而是高校對這些地區考生的優惠錄取政策。“高考移民”喧賓奪主,搶占了當地考生的名額,反而使自己成為糾偏行動的主要受益者,從而扭曲了高等教育糾偏政策的初衷。

大學招生的糾偏行動之所以“好心辦壞事”,在加劇“高考移民”的同時削弱本地學生的受益面,無非是因為地區標準的過分簡單化。試想,如果招生糾偏政策不是簡單以戶籍為標準,而是將優惠政策直接給予那些真正需要得到照顧的考生,也就是少數民族、收入水平低于貧困線及符合其他相關標準的家庭,那么針對邊遠地區的優惠政策顯然不會造成“高考移民”。因為移民家庭一般都有相當優裕甚至可以說雄厚的經濟實力,因而大都不符合適用特殊標準的條件。因此,雖然以地區作為優惠標準在程序上相對簡單,行政成本也降低到最小,但一個不可避免的后果就是鼓勵“高考移民”。事實上,對糾偏行動的公正性及其合目的性質疑不僅限于“高考移民”,而且也同樣適用于受照顧地區內家庭背景相對優越的考生。即便對于這些地區本身來說,落實到考生或家庭個體的優惠標準也更為公正,否則必然造成目的和手段之間的錯位。歸根結底,招生考試制度顯然要“以人為本”,而不是以地區為本;地區至多是衡量考生特殊需要的一個或許相對準確和便利的標準,而不可能是招生優惠政策的本來目的。如果簡單根據考生戶籍決定錄取標準,那么這種標準在適用過程中必然會產生某些不公現象,同時鼓勵其他地區的考生向受照顧地區“移民”。

用憲法平等理論的術語來表達,地區標準同時構成了“過多包含”與“過少包含”,也就是說這種優惠標準既不能覆蓋所有應該得到照顧的考生,又照顧了一些本來不該受到照顧的考生。如果說糾偏行動的主要目的之一是照顧少數民族,那么它就應該以少數民族而非地區或戶籍為標準。雖然西藏、新疆、內蒙、寧夏、廣西確實集中了大多數少數民族考生,但是少數民族家庭顯然并非全部集中在自治區,而是分布在全國各地,因而針對少數民族的糾偏政策不能適當照顧那些戶籍在自治區以外的少數民族考生,從而構成“過少包含”;另一方面,民族糾偏政策不能區分自治區內的少數民族考生和漢族考生,致使漢族考生也同樣得到優惠,因而也構成了“過多包含”。如果說糾偏行動的目的是對邊遠地區的考生因相對落后的教育質量而施與一種補償,那么這種教育質量糾偏政策就和民族糾偏政策一樣,也同時存在“過多包含”與“過少包含”的疏漏。雖然相對貧困的農村或小城鎮集中在邊遠地區,但是邊遠地區并非沒有相對發達的城市,北京、上海等大都市地區也顯然并非沒有農村。況且即便這些地區包括農村在內的整體水平比邊遠地區更發達,這些地區也不是沒有貧困戶,而邊遠地區也不是所有家庭都需要特殊照顧。譬如海南省的海口市就肯定有教育質量很高的中、小學和條件很好的家庭,而這些學校和家庭培養出來的考生就沒有資格獲得降分錄取的待遇;和某些條件優越的海南考生相比,北京或上海地區的貧困家庭考生顯然更有資格獲得優惠待遇。

既然戶籍標準必然造成糾偏政策的上述種種“異化”,無論是少數民族特殊照顧政策還是教育質量糾偏政策都應該盡可能直接以考生的相關因素為標準。當然,家庭的收入水平乃至少數民族身份都是不容易核實的因素,當地基礎教育水平之衡量則可能會摻雜某些主觀因素。如果高校以家庭收入、民族身份或基礎教育質量為標準,那么在可靠的信息體系還沒有建立之前,各地高校必然將為核實這些信息而付出巨大成本,甚至會導致大規模造假。因此,在技術條件尚不成熟的情況下,還不可能放棄目前的地區優惠政策。然而,技術不成熟不應該成為制度不公平和不合理的永久借口。國家應該逐步建立起完備的學生和家庭信息系統,為高校衡量考生的確切情況提供可靠信息,并通過公示和嚴格的懲罰制度(譬如取消造假者的學籍)規范錄取過程。到那個時候,各地高校便有義務改革目前的地區糾偏政策,直接針對考生個人情況適用適當的錄取標準。

二、走向更為公平的大學招生制度

作為科舉制度的發源地,中國擁有悠久的考試文化傳統;無論在過去還是現在,考試對于選拔人才都發揮著不可替代的重要作用,〔33〕關于考試的教育功能、文化功能、政治功能,參見鄭若玲:《科舉、高考與社會之關系研究》,華中師范大學出版社 2007年版,頁 46-80。因而如何考試就成為一個不僅影響考生命運,而且關乎國家前途的重要問題。本文將焦點放在大學招生標準的地區差異,當然并不意味著招生考試制度就不存在其他方面的問題。事實上,錄取制度的某些方面不僅嚴重不合理,而且和二十多年前相比甚至倒退了。例如我們無法理解,為什么現在某些省份的考生仍然必須在知道考試成績之前,忐忑不安地冒著未知的風險選擇志愿和專業;為什么對于大多數高校和考生來說,“第一志愿”仍然是決定性的選擇;為什么……。然而,任何研究的視域都是有限的,因而筆者也不得不把焦點集中在問題最突出的地域歧視。畢竟,大學招生歧視是一種很容易激起公憤的社會不公,〔34〕2009年 3月召開“兩會”期間,北京大學憲法與行政法研究中心和騰訊網聯合舉辦了一場人大代表、專家學者和網民們的互動交流,并請網民回答了關于大學招生制度的問題,所得到的結果可以說完全是一面倒,認為現行招生和考試制度不公的網民占了大多數乃至絕大多數。參見曲相霏:“大學招生的網絡民意”,載《法制日報》2009年 6月 2日。也是一種嚴重扭曲資源配置的地域歧視。正因為如此,我們才提出招生考試制度的平等化主張。這一主張不僅是憲法平等原則的題中之意,而且也是社會公平、國家統一和教育資源有效配置的基本要求。

(一)高考是否有必要存在?

招生考試平等化的前提是我們繼續承認高考制度的必要性。和傳統科舉一樣,現行高考制度存在著太多的問題,其中有些是人為造成、可以克服的,有些則是難以克服的客觀存在。常見的抱怨是高考“大一統”造成“千校一卷”,不同層次和類型的高校無法根據自己的需要選拔適合培養的人才;〔35〕參見鄭若玲,見前注〔33〕,頁 209。高考“指揮棒”造成各地學校和家長片面追求升學率 (“片追”),進而導致畸形的“應試教育”,意味著學生嚴重偏科、不堪作業與考試重負、身體素質下降等一系列不良后果。然而,和基礎教育不同的是,高等教育資源有限,因而必須經過某種篩選機制。在沒有更好選擇的情況下,高考仍然是目前不可替代的篩選機制。盲目追求考分確實誤人子弟,但是沒有考分的體制很可能更加任意和不公。據《北京青年報》社會調查中心與新浪教育頻道進行的網絡調查,近 60%的網民認為“沒有分數做標準的選拔會摻雜更多的人為因素”。〔36〕唐勇林:“調查顯示公眾對高校自主招生心態矛盾”,載《中國青年報》2006年 3月 13日。

事實上,“片追”和“應試”并不是什么新現象,早在 1960年代就已經出現。從“文革”初期對高考制度的批判可以看出,現在流行的高考問題其實當時已經相當普遍了。〔37〕例如高考就是“指揮棒”,制約中學教學改革;重點中學全在城里,帶頭追求升學率;“高考是決定命運的戰斗,一分之差決定‘上天’(升大學)‘入地’(下鄉種地)”;考試就是“考死”,學生腦筋越考越死。參見教育部學生管理司:“部分省市和學校團委的同志對學校提的一些反映”,載《高考文獻(上)》,頁 581-586。而且這些現象之所以沒有出現得更早,主要是因為起初考生供不應求的特殊情況。1952年,考生數量不到 6萬人,高考錄取率高達 90%;接下來兩年,錄取率也達到 75%上下。〔38〕參見為之:“中國高考與社會、經濟的關系”,《中國考試》1997年第 1期,頁 42-44。既然高考競爭并不激烈,考生壓力也不大,因而并沒有出現普遍的“片追”和“應試”現象。但是 1957年之后,考生和招生數量關系發生逆轉,這些現象也悄然抬頭。1962年是 1949年以來錄取率最低的一年,也是高考競爭最激烈的一年。和 1957年相比,1962年的應屆高中畢業生增加了 25.4萬,考生增加了近 19萬,但是錄取新生數卻幾乎沒有增加,激烈競爭導致了我們現在熟悉的“片追”現象。〔39〕參見楊學為:《中國高考史述論 (1949-1999)》,湖北人民出版社 2006年版,頁 139。次年,教育部就首次提出了這個概念。〔40〕參見教育部:“關于當前中學教學工作的幾點意見”(1963年 1月 24日),載《高考文獻 (上)》,頁442-444。這種現象受到毛澤東的嚴厲批評,但結果是“階級斗爭”話語重回 1963年以后的大學招生,而這顯然不是解決問題的辦法。〔41〕參見教育部黨組:“關于 1963年高等學校招生工作情況的簡要報告”(1963年 9月 13日),載《高考文獻(上)》,頁 470。由于“文革”積壓了大量高中畢業生,1977-1982年的錄取率不到“文革”前的 1/ 9。〔42〕楊學為,見前注〔39〕,頁 278。既然高考競爭的激烈程度嚴重得多,自然引發更嚴重的“片追”現象。由此可見,無論是“片追”還是“應試教育”,都是高等教育供求關系失衡的結果。在考生入學之求遠大于大學錄取之供的情況下,考生、家長和學校都不由自主地向選擇了“應試教育”模式,而且在供求關系不變的情況下,單純依靠行政命令無濟于事,〔43〕例如 1983年,教育部頒發了《關于全日制普通中學全面貫徹黨的教育方針、糾正片面追求升學率的十項規定(試行)》。異想天開的政治推薦就更不用說了。

當然,高等教育供求關系并非導致“應試教育”的充分原因。近年來,供求關系有所變化。一方面,考生數量連年增加;在半個世紀以來,報考規模竟增加了 160倍。〔44〕1998年,報名人數已達 320萬,2004年猛增到 723萬,2007年已突破 1000萬。另一方面,從1999年開始,經教育部批準,大學招生規模也大幅度擴張,1999年增幅達 20%。該年北京地區報考與錄取比已達到72%,上海則達到66%。2001年,全國高中畢業生340萬,而普通大學招生 268萬,錄取率達到 78.8%。〔45〕教育部:“2001年全國教育事業發展統計公報”,http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/info16507.htm,最后訪問時間:2008年 5月 7日。再加上成人高校、民辦高校和自學考試,可以說絕大多數考生都有接受高等教育的機會。2007年,中國整體的高等教育毛入學率達到 23%,而北京、上海、天津等發達地區都超過 50%。〔46〕教育部:“2007年全國教育事業發展統計公報”,《中國教育報》2008年 5月 5日。許多中學的升學率已經達到 70%以上,有的甚至達到100%。然而,由于重點高校數量仍然過少,不少地方將升學率 (尤其是重點大學升學率)作為重要“政績”,獨特的傳統考試“情結”,實行獨生子女政策后家長“望子成龍”尤其心切等多種原因,高考“指揮棒”的壓力并沒有減輕。固然,某些客觀原因可以通過采取適當措施而有所緩解,譬如增加就業機會多元化、避免高考成為“千軍萬馬過獨木橋”。但是改善客觀條件未必意味著克服主觀心理因素,高考所產生的一些非理性現象可能是在短期內無法消除的。關鍵在于,這些非理性現象并不純粹是政策不當的結果,而是一種普遍的不由自主、不可自拔的社會現象,這從教育部屢下“減負令”,而各種變相的“奧數”、“補習”、“輔導”、“加強班”卻仍然屢禁不止,而學生和家長依然趨之若鶩即可窺一斑。〔47〕宋全政:“‘減負令’緣何難過‘家長官’?”,《中國教育報》2007年 4月 4日。

事實上,現代文明的最大困惑即在于社會多元化和教育標準的單一化之間的沖突。一方面,我們承認人的才能、素質乃至品性是多方面的,不能通過一種單一標準來衡量。另一方面,在幾乎所有文明社會中,高等教育都發揮著一種軸心作用,它形成社會的統治結構,并相當單一地決定著社會等級。無論是政法還是商界領袖,名校畢業生占了多數乃至絕大多數。雖然薩科齊出自普通高校而成功問鼎法國總統,比爾·蓋茨則舍棄哈佛學位而創微軟,但這些畢竟是鳳毛麟角的成功故事。在統計意義上,名牌大學的入門券即意味著似錦前程,至少是成功人生的起步。只要存在社會等級,那么在身份和財產失去天然正當性之后,等級制度必然以學位等更為理性的因素為標準,而這意味著高等教育不可能完全普及與平等,名牌大學永遠是一種稀缺資源,進入名牌大學的考試競爭就永遠不可能消失。社會等級必然隱含社會不公,但是只要我們不愿意回到平均主義、“大鍋飯”的年代,就不得不容忍等級社會和教育競爭的存在。換言之,中國家庭對高考的重視具有深刻的社會根源,因而不可能通過行政措施、考試“多元化”,乃至簡單取消高考發生改變。

半個多世紀的歷程表明,取消高考是不現實的。事實上,即便是百年前取消食古不化的科舉,也是一次利弊參半的試驗,〔48〕參見劉海峰:《科舉學導論》,華中師范大學出版社 2005年版,頁 242。而它給中國傳統造成的根本顛覆和長期震蕩更警示我們引以為戒。在目前條件下,不僅中國離不開一種考試制度,世界上其他國家也都不例外。美國的高等教育不可謂不發達,但是錄取標準仍然以全國統一的 SAT成績為主。當然,除了考試成績之外,美國高校在錄取過程中還考慮考生的族群、特長、高中表現、家庭收入等諸多因素,其中某些有益經驗也在可行的前提下為中國所借鑒。但是不論如何多元化,統一考試仍然是不可缺少的一道程序。因此,我們只能在堅持統一高考的前提下探討高考“多元化”的路徑。何況高考本身并非沒有改革完善的空間,而一種更為公平合理的高考制度未嘗不能發揮良性的“指揮棒”作用。〔49〕例如參見潘懋元:“我對招生考試的基本看法”,《湖北招生考試 (理論版)》2002年第 2期,頁 4。作者認為:“高考‘指揮棒’是客觀存在。……何況指揮棒也有積極作用,能引導學生認真學習。”

(二)如何實現高考“多元化”

保證“考試公平”首先要做到“公平考試”。如何讓高考真正體現考生“素質”,用高考這根“指揮棒”帶動中小學“素質教育”?一種頗為常見的幾乎不假思索的答案是高考“多元化”。但是高考究竟如何“多元化”?這是一個必須認真對待的問題。如果貿然實行高考多元化,很可能產生的問題比解決的更多。例如 2001年 7月,臺灣地區取消聯考,并于次年 2月啟用“大學多元入學方案”。雖然隨著入學方案的改善和入學機會的不斷增加,臺灣考大學的壓力大大減輕,基本上人人都可以考上大學,但是由于方法不當,“多元入學”變成了“多錢入學”、“多元壓力”,反而增加了學生負擔。〔50〕臺灣地區的新方案一改以往一次考試定終身的做法,改用多種途徑選拔新生。然而,作為新方案的亮點,甄審在實際操作過程中出現了諸多問題,尤其是甄試和保送中的暗箱操作以及“多元能力”的模糊不清產生了嚴重不公。2002年 3月 17日,臺灣媒體披露奧賽主考官索賄嫖妓事件,引發對新方案的強烈質疑。見王燕萍、衛鐵民:“取消統一高考,保送出現舞弊”,《中國青年報》2002年 3月 18日。不難想象,不適當的高考“多元化”也完全可能加劇而非減輕教育不公問題。作為目前幾乎惟一的篩選機制,高考不可避免地存在著諸多缺陷,因而確實需要改革。但是我們不能借改革高考制度之名,行地方保護主義之實,至少不能在改革過程中進一步加劇高等教育歧視。

事實上,近年來所采取的一些“多元化”措施的合理性及必要性已經受到質疑。高考多元化的一項重要措施是“3+X”科目的考試方法,由各省根據情況設置“X”的具體科目。由于各省考試科目和基礎教育教材不統一,似乎和全國統一的高考銜接不上,因而教育部逐步將考試權從中央下放到地方,由此帶來了各省“自主命題”和各校“自主招生”等“多元化”措施。然而,這些措施的效果究竟如何?“3+X”是否促進了各地教育體制的多元化?“自主命題”是否意味著“素質教育”而非“應試教育”?是否確實減輕了學生負擔?只占錄取名額 5%的“自主招生”是否可能帶來整體改觀?全面推進又能否保證招生過程的客觀、公平、規范?如果我們需要認真對待高考制度的未來,那么現在是認真反思這些問題的時候了。

至少就目前看來,高考多元化非但沒有發揮明顯的積極作用,而且加劇了地區不平等,甚至使大學招生喪失了統一評價標準。雖然目前自主招生考試名額只占各校錄取人數的 5%左右,但是面試考生要求各校組織一批專家隊伍,對考生進行逐一面試,無論對學校和考生都加大了成本;和普通高考相比,自主招生的“亮點”即在于面試,而面試問題的客觀性和相關性正受到社會質疑。和筆試相比,面試更容易發生考生和考官之間的不正當交易,人情、關系、相貌等不相關因素也更容易產生影響,而自主招生考試的作用卻僅相當于一次可能為考生高考降分錄取的“預考”。既然考生仍然要經過高考,而自主招生考試的作用只是一次提供降分機會的附加考試,其“多元化”功能似乎相當有限,而成本卻相當可觀。更何況自主招生體制帶有明顯的地域和學校歧視,使高校所在地的重點中學畢業生獲得較多的高考加分機會,從而進一步加劇了高考制度的不平等效應。

和“自主招生”相比,“自主命題”的副作用更大:一旦全國高考成為各省高考,國家就失去了衡量人才的統一標準,招生地方保護主義似乎也可以“高枕無憂”了。實際上,就高等教育機會的區域平等而言,“自主命題”顯然是比統一命題糟糕得多的制度。〔51〕當然,各省自主命題也可以符合平等原則,但是這將要求改革目前的考試方式,而這種改革將顯著增加行政和考試成本,并產生新的不平等。要維持統一標準,各省自主命題意味著考生必須到報考志愿所在省參加考試,從而極大增加考生的經濟負擔,并進一步加劇高等教育資源的城鄉分配不平等;許多農村考生將由于經濟壓力,而不得不放棄考試機會。更何況各省“自主命題”完全沒有減輕學生負擔和高考“指揮棒”的作用,只不過這根“指揮棒”從教育部下放到各省而已,對于學生和學校來說并沒有實質性差別。各省命題固然使各省高考試題乃至科目都有所不同,但是內容其實大同小異,因而很難說發揮了什么“多元化”功能。事實上,全國統一命題的行政成本遠低于各省“自主命題”。當然,“自主命題”有助于探討不同的考試科目、內容和命題方式,〔52〕各省“自主命題”的另一項功能是在發生試題泄密等非常事件的情況下,有助于將影響限制在最小范圍。但是這項功能不僅顯然不足以彌補喪失統一標準造成的嚴重后果,而且在通常情況下也顯得牽強附會——對泄密事故的控制途徑在于加強防范措施,而不是各地自主命題。但是這一功能未必通過各省單獨命題才能實現。我們至少可以改革先前的全國統一命題制度,讓各省對統一試卷的命題享有更多的參與權和決定權。譬如建立一個專門的命題委員會,各省選派一位教育專家參加命題,從而保證高考命題反映地方教育特色。在這種情況下,高考的“指揮棒”作用將主要體現在融合各地教學內容和風格,并對各地基礎教育產生一種趨同效應。當然,統一高考的整合作用也應該受到一定的限制,各地教學仍然應該保留一定的地方特色,而這些特色沒有必要全部反映在高考中。在這個意義上,全國統一命題將對高考試題改革產生一種壓力,促使考試科目向真正的能力考試轉型。能力考試轉型有望緩解目前主要集中于傳授具體知識的“應試教育”壓力,而各地教學內容仍可保留相當成分的地方特色,從而實現教育“多元化”目標。

高考多元化改革并非沒有國內樣板可循。事實上,改革樣板近在咫尺:目前各大高校的碩士與博士研究生考試是名副其實的各校“自主命題”,但是由于錄取線在原則上對各地考生統一,因而研究生錄取并不存在本科招生中的地方保護主義現象。不僅如此,研究生錄取還適當運用了糾偏政策:全國分為A、B、C三類地區,其中A類地區有北京、上海、天津、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖北、湖南、廣東 11省;C類省份就是上述 10個受糾偏行動照顧的少數民族或邊遠地區;〔53〕剩下的B類地區有河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、安徽、江西、重慶、四川、陜西 10省,參見“考研復試線敲定,7省由A類地區調整至B類地區”,《新京報》2008年 4月 1日。而A類地區考生的復試分數線一般比 C類地區高 15分。研究生考試的自主命題也必然意味著真正意義上的各校“自主招生”(而不只是一場附加考試),但是只要自主招生平等對待各地和各校考生,那么它就沒有觸動平等原則的憲法底線。研究生考試模式證明,即便極端“多元化”的考試和招生制度仍然完全可以符合憲法平等原則。當然,多元化不是沒有代價的,各校自主命題給考生帶來了限制和不便(例如不可能參加同時舉行的兩所院校考試,而許多高校的研究生考試都集中在同一段時間),但是只要每個學校的考卷、評分和錄取標準在原則上是全國統一的,那么它就嚴格符合平等原則。〔54〕相比之下,各校自主招生并沒有帶來太大的行政成本。事實上,當年全國統一招生主要是為了節省人力、物力、財力,解決當時不能足額招生問題,并為考生提供方便。然而,現在已經不存在這些問題或需要,而研究生考試的各校自主命題必然意味著統一招生已成為不可能恢復的過去。即便將來實行研究生考試統一命題,也沒有必要實行全國統一招生。和全國統一命題相比,各校自主命題對于學校和考生來說成本都很高,尤其是參加高考的考生數量遠高于參加研究生考試的人數,因而這一體制并不可行。從行政成本的角度考慮,高考還是應該采取全國統一命題,但是錄取方式可以借鑒研究生考試,在保證符合平等的基礎上實現成本效益和多元化的最佳結合。〔55〕反過來,研究生考試的命題方式也可以借鑒高考,采用全國統一命題,內容則限于能力考試。至少碩士研究生考試可以嘗試這種方式,以極大節省行政成本。

總的來說,近年來對大學招生方式和試題內容的“多元化”改革似乎是得不償失。雖然高考制度有必要多元化,但是多元化試驗必須在憲法和法律設定的框架內進行,尤其是公立學校必須符合憲法第 33條規定的“公民在法律面前一律平等”原則以及第 46條保障的受教育權。既然在一個統一的國家,那么上海不是上海人的上海,北京也不是北京人的北京。這些大城市的高校就更不必說了。全國性大學的財政來源是國家,因而具有完全的義務遵循憲法的平等原則。事實上,所有非民辦學校也屬于國家,因而也都有遵守平等的憲法義務。〔56〕當然,如上所述,公立大學對少數民族或邊遠地區的考生可以、甚至有義務給予特殊照顧,在學費上則可以對當地居民有所照顧。無論是由教育部主導的國家統一招生還是各地或各校“自主招生”,也不論是全國統一命題還是各地乃至各校“自主命題”,憲法底線要求一個高校必須在原則上以同一個標準平等對待全國各地的考生。各地或各校“自主”或許有助于高考“多元化”,或節省行政成本,但是既然高考成績仍然是衡量考生的主要標準,我們就不能將高考目前存在的缺陷作為錄取標準不公的借口,更不能以“多元化”為名加劇招生不平等。

三、代結論——中央應該做什么?

在高等教育歧視積重難返的情況下,只是強求各地高校遵守憲法平等原則是無效的,因為任何地方或高校都處于一種“囚徒困境”之中。由于地方保護主義已成定勢,各地高校都優先錄取本地考生,個別高校的平等化改革不僅將得罪當地政府和居民,而且對于改革整個地方保護主義格局也于事無補;事實上,即便所有其他高校對本地和外地考生都一視同仁,每個高校也將因為地方壓力而采取地方保護主義措施,因而不論其他高校怎么做,地方保護主義都是招生博弈中的“納什平衡”(Nash Equilibrium)。在這種情況下,只有中央出面統一禁止各地歧視才能“力挽狂瀾”;如果中央甘愿做一個“甩手掌柜”,甚至就是招生地區指標的始作俑者,那么大學招生歧視就將有恃無恐地大行其是。

目前,中國各大高校之所以在利益上成為地方政府的附庸,完全是因為中央缺乏統一的硬性規則,要求各地高校在原則上對各地考生適用平等錄取標準。事實上,假如招生地區平等是中央的統一規定,那么不僅高校沒有必要也沒有自由再向地方保護主義勢力低頭,而且地方也沒有理由再怪罪高校不買當地的“面子”。既然在缺乏統一規則的條件下,目前各地高校和地方政府成為一對不可自拔的利益共同體,那么當務之急是教育部收回高考命題權,實行全國統一命題和統一考試,并明確要求各大高校在原則上平等對待各地考生。只有中央主動干預,才能幫助各地高校跳出招生地方保護主義設定的“囚徒困境”。

在某種意義上,大學招生考試制度檢驗著中國的中央和地方關系。就和其他領域一樣,健康的中央與地方關系意味著中央既非全盤干預,亦非全面退出,而是應該“有所為,有所不為”。今天不是上世紀五十年代,中央不再需要管招生、管分配,也不需要干預錄取過程的細節。那么中央究竟應該管什么?在高等教育領域,它首先應該擔當起守護憲法平等原則的角色,禁止高校在錄取過程中進行地域或其他形式的歧視。為了實現這個目的,中央還應該保證考試標準的全國統一。這未必意味著教育部必須親自出題,但是中央至少應該在全國統一命題過程中發揮領導或協調作用,從而使各地高校可以依據一套合理可靠的統一標準衡量不同地區的考生。這是中央不能推卸的憲法責任。

在問題云集的當今中國,似乎只有震撼人心的悲劇(譬如孫志剛案、佘祥林案、汶川地震、唐福珍事件)或戲劇(如“虎照門”或“艷照門”)才能引起足夠的社會興趣。大學招生既不是收容遣送,也不是刑事審判,一般不會發生人命關天的事情,而除了“高考移民”中狀元或集體訴訟這樣的偶然事件之外,因地域歧視而落榜的新聞也很難讓人笑得出來。然而,不公平的招生制度產生的后果并不亞于一次慢性的集體謀殺。改革開放三十年之后,高等教育已是計劃經濟時代的“最后一個堡壘”,〔57〕教育部官員明確承認高等教育的計劃特征。當記者問到如何看待國外沒有分省命題的時候,考試中心副主任應書增回答:“我們有自己的國情,我國高招制度一個很大的特點是招生名額是有計劃的,是指定的,這是分省命題的一個前提,國外沒有分省計劃招生名額的問題。”見“高考分省命題適合國情”,《中國教育報》2006年 9月 30日。只不過和某些宏觀調控職能類似,權力下放使之從中央計劃轉變為地方計劃。高等教育的地方化雖然也一時促進了教育模式多元化,但是這種有限的進步是建立在地域歧視基礎上的。既然這個基礎在憲法上是不能成立的,招生指標配額制和自主命題等地方保護主義措施所帶來的教育改革必然只是不可持續的沙堡。如果在這個錯誤的方向上越走越遠,那么各地高校將越發陷入不可自拔的“囚徒困境”之中,高等教育的地方保護主義逐步升級,城鄉教育資源差距進一步拉大,地方意識不斷強化,最終從文化上為國家分裂埋下禍根。

當然,要扭轉這種趨勢,僅依靠高等教育改革是不夠的。歸根結底,要縮小乃至消除全國教育資源和水平的巨大差距,最終必須從基礎教育入手,取消城鄉二元制度,保障人民的遷徙自由,并通過中央財政為各地義務教育保證一個基本底線。〔58〕在此且不討論放松國家對民辦教育限制的可能性。如果民辦教育機構可以在同一起跑線上和公立學校平等競爭,那么就和保證私人企業和國有企業平等競爭一樣,中國的高等教育又將開創新局面。然而,大學招生和考試制度改革仍然是不可缺少的第一步;否則,如果高考“指揮棒”的指向發生偏誤,那么就無法消除高等教育的地方保護主義,進而鞏固乃至加劇各地教育資源的不均衡狀況。只有實現招生考試平等的憲法目標,才能從根本上保護考生的受教育權利,促進全國教育資源的最優配置,并完成維護民族團結和國家統一的艱巨使命。