無理上訪與基層法治

陳柏峰

一、問題與進路

1990年代以來,中國的上訪潮一直居高不下,上訪量不斷攀升。對此的主流解釋是維權視角,它認為上訪問題的癥結是基層政府侵害了公民權利,上訪則是一種維權形式?！?〕Kevin O’Brien&Li Lianjiang,Rightful Resistance in Rural China,New York:Cambridge University Press,2006,pp.1-24;于建嶸:“當前農民維權活動的一個解釋框架”,《社會學研究》2004年第 2期;應星:“作為特殊行政救濟的信訪救濟”,《法學研究》2004年第 3期。這種視角在學術上都接受了國家與社會的理論框架,認為上訪問題背后的癥結,一是基層政府侵害了公民權利,二是農民的權利意識不斷增長,現代權利觀念深入人心。因此,農民上訪是維護自身權利的一種形式,農民維權的矛頭直接指向了基層政府,維權行動受到了基層政府的種種制約。

維權視角可以從一方面理解上訪潮的高漲,但未能深入討論底層民眾與基層政府互動,因此很容易在脫離中國政治和社會考量的模仿西方法治道路上“一廂情愿”地思考,難以真正理解當前的上訪潮,難以把握上訪治理的制度出路。而且,這種視角基礎上的權利話語,在經過媒體不斷簡單復制而占據社會主流地位后,就將上訪問題結構化、客觀化、本質化了,使得人們一想到上訪,就與客觀的權利受到侵犯自動地建立了聯系,從而在給定的“侵權—維權”的空間中思考上訪問題。這既不符合上訪潮的復雜現實,也不利于政府和社會對上訪問題進行區分和有效治理。因此,我們需要深入了解基層法治的運作,暫時懸置價值目標,關注法律制度在基層社會的實踐過程和后果,考察基層政府與底層民眾的互動,展示基層法治實踐的復雜性。

上訪潮以及對它的治理,深陷在中國的法治轉型之中,屬于中國政治轉型的一部分,因此對它的分析應當具有“政治意識”和“歷史意識”?！?〕參見馮象:“法學三十年:重新出發”,《讀書》2008年第 9期。中國是一個有著五千年文明的社會主義國家,正在向市場經濟國家轉型。在這個巨大的轉型中,社會利益在短時間內以較為激烈的方式被重新分配,人們的觀念也隨之發生著劇烈變化,各種不同的人群基于諸多不同的原因而上訪?；鶎诱鎸Φ闹匾魬鹬?在于遏制其中的無理上訪?；鶎臃ㄖ螌嵺`中,由于無法有效遏制無理上訪,無理上訪有擴大化趨勢,并出現了“謀利型上訪”?；鶎诱H為尷尬,在權利話語和上級政府的壓力下,只能游走于法律的邊緣。因此,研究需要面對基層政府的尷尬和困境。最近幾年,我們一直行走在中國基層,在縣鄉村開展各種調研,一直關注上訪問題及其治理。本文將在調研掌握的資料和形成的問題意識的基礎上,系統地討論這一問題,并從相關歷史經驗中尋求走出困境的對策。

“治理”意味著權力對社會的作用。對權力的理解存在不同的理論傳統,如韋伯關注權力的“擁有”,重視作為權力中心的國家機構,關注權力擁有者的合法性來源;?？聞t反對權力中心化的模式,認為權力是生產性的實踐,是非中心化、無主體、多元的彌散性關系存在。吉登斯則綜合了韋伯和?？碌臋嗔τ^,既關注到了權力的能動性,也關注到了權力的支配性。受其啟發,本文將基層政府的上訪治理(權力運作)與其可以調動的“資源”及相關話語聯系起來,這或許可以開辟出“治理—資源”的研究進路。

吉登斯將權力同資源聯系起來,認為權力的生產離不開資源的集中,“資源是權力得以實施的媒介,是社會再生產通過具體行為得以實現的常規要素”?！?〕(英)吉登斯:《社會的構成》,李康、李猛譯,王銘銘校,三聯書店 1998年版,頁 77-78。它可以分為兩類:權威性資源和配置性資源。前者源于對人類行動者活動的協調,后者則出自對物質產品或物質世界各個方面的控制。權力是所有行動的普遍特征,“行動本質上包括運用‘方法’以獲得結果,這種結果是通過行動者直接介入事件過程所帶來的”,而“權力代表了能動者調動資源建構那些‘方法’的能力”?！?〕(英)吉登斯:《社會學方法的新規則》,田佑中、劉江濤譯,社會科學文獻出版社 2003年版,頁 210。不過,資源能否用來達到個人的權力目的,卻要依賴于個人是否能從他人那里獲得必要的遵從。遵從并不完全取決于權力的直接作用。

在吉登斯看來,凡是人類的互動,都包括意義的溝通、權力的運作以及規范的制裁模式。能動者在互動的生產或再生產過程中,納入了與社會體系相適應的結構要素,包括示意 (意義)、支配(權力)與合法性(制裁)。這些結構要素提供了一種可用如下表述形式對制度進行分類的方式,可表述如下:〔5〕(英)吉登斯:《民族 -國家與暴力》,胡宗澤、趙力濤譯,王銘銘校,三聯書店 1998年版,頁 21。

在這個分類體系中,特定的象征秩序 /話語模式可以通過表意來獲取支配能力;而特定的政治、經濟制度通過聚集資源來實現支配;法律 /制裁模式則是對象征秩序及政治、經濟制度的法律化。在國家治理活動中,政治、經濟制度是權力運作的基礎,是治權的基礎;而象征秩序 /話語模式是權力運作的意識形態合法性基礎,是話語權的基礎。治權是治理主體凝聚、配置資源進行社會治理的權力。話語權是通過語言表述產生的象征性權力,進而維系象征秩序?，F代國家的治理尤其依賴象征秩序 /話語模式,它們將表意過程與局部利益合法化聯系在一起,是某些支配關系中的不對等。〔6〕吉登斯,見前注〔3〕,頁 98。話語權常常構成治權的基礎。本文將從治權及其背后的話語權來理解基層上訪治理的困境。研究表明,基層政府日益缺乏治權,缺乏足夠的資源遏制無理上訪,其原因在于政府日益喪失話語權,越來越受制于權利話語。

必須指出,本文無意于解釋或解決所有的上訪問題。實際上,上訪問題太復雜,需要分類研究并尋求分類治理方法。從上訪訴求是否合理來看,至少存在三種類型的上訪:有理上訪、無理上訪、合理性模糊的上訪。一個守法的基層政府困于應對的,不是有理上訪,而是無理上訪和合理性模糊的上訪。本文試圖透過無理上訪來把握基層治理的困境和出路。

二、基層政府對無理上訪的治理

維權的視角通常會認為,上訪人權利受到了侵犯,而基層政府要么是侵權人,要么放縱他人侵權,因此受侵害的權利無法得到救濟。然而,事實并非總是如此。進入上訪治理的場域,我們通常可以看到很多匪夷所思的無理上訪。以荊門市橋鎮的楊云發上訪為例:〔7〕參見田先紅:“從維權到謀利——農民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架”,《開放時代》2010年第6期。

現年 57歲的楊云發無業,“靠上訪謀生”。2004年他因患慢性腎功能衰竭而獲得每月 10元的低保。2005年村里考慮平衡其他困難戶,就沒再給他低保。楊云發因此踏上了上訪之路,至今他幾乎每個月都要去上訪。他的上訪訴求是要求低保、特困救助、大病救助和過年補貼。理由主要有兩條,一是他的父母曾經贍養過烈士母親,二是他家有多人患病。從 2006年年底到 2009年,楊云發共獲得了 3個農村低保(父母和自己)和 2個城鎮低保(兒子和兒媳),另獲補助資金 1.7萬元,其中大病補助就有 7次。另外,他還在村級債務被國家鎖定的情況下,通過上訪討回了 1萬多元。2009年 4月,楊云發曾與政府簽訂協議,答應“永遠不再上訪”。但 6月全國道德模范評比活動開展期間,他又上訪要求被上報為道德模范。與我們談及此事時,楊云發說:“(評道德模范)目的是要搞點錢用,沒有其他意思?！彼€說:“我沒有事,反正不是去市里區里,就是到民政局去?！薄爸灰o票子,我就喊共產黨萬歲。”“只要錢,不要面子?！睏钤瓢l一心謀利的行為大大影響了他在村里的聲譽。他過去因家貧而受人同情,但如今一心要錢不要臉面的作風引起許多村民的反感。在村民代表會議評審低保名單時,他幾次都沒有獲得通過,但他還是通過上訪弄到了低保。在村民眼中,楊云發已經是一個上訪專業戶,他也因此被村莊邊緣化。

楊云發的上訪幾乎與維權無關,他只是借助上訪來謀取利益,屬于“謀利型上訪”。這種上訪的訴求很難說合法,也很難說合理,但上訪人能夠抓住基層政府的弱點并借此謀利。并非湖北荊門才有謀利型上訪。在湖南邵陽調研時,我曾聽說過這樣一例上訪:某領導人在視察該縣時,臨時改變計劃,隨意走進了一個農戶家里,并與該農戶合影,從此以后該農戶拿著這張合影到處上訪赤裸裸地要求好處,并威脅說縣鄉政府如果拒絕,他就要去北京上訪。此后只要一到重要時刻,縣鄉政府都必須給他準備一份“禮物”。在河南安陽調查時,一名干部告訴我:有一次,幾個上訪戶在一起吃完飯,打電話讓當地的一名領導來結賬,并威脅說,“如果不來,馬上就去北京上訪”。謀利型上訪千奇百怪、超乎想象,底層民眾的狡黠大大出人意料。列舉這么多謀利型上訪的例子,并非認定上訪都是以謀利為目的,更不是要完全顛覆維權話語的上訪認知,而只是說,底層民眾的上訪訴求紛擾復雜,并非維權話語所能輕易概括。除了謀利型上訪之外,精神病人的上訪、沒有合法或合理依據的偏執型上訪也可以歸入無理上訪之列?！?〕筆者在“上訪的分類治理研究”(未刊稿)一文中對這些無理上訪類型有較為明確的界定。需要略作說明的是,一些上訪雖然缺乏合法依據,卻可能有意識形態、政策、地方性規范、情感等方面的依據或訴求,筆者將其歸為商談型上訪。商談型上訪是合法性比較模糊的上訪,上訪人不一定有明確的合法權益受到侵犯,卻認為相關法律和政策不合理,因此上訪“商談”,這種上訪有改變法律和政策的潛在可能性。

面對上訪人,基層政府一般會根據上訪訴求是否有理,將上訪區分為有理、無理和部分有理三種。依常理而言,有理上訪要滿足其訴求,部分有理的上訪要滿足有理部分的訴求,無理上訪則不應該滿足訴求而應讓其息訪。由于距離所帶來的信息成本過大,中央和上級政府很難區分有理上訪和無理上訪?；鶎诱故怯袟l件和能力進行區分,但是卻未必能夠有效治理。一個依法的基層政府,應當可以滿足有理上訪的訴求,卻難以讓無理上訪人放棄訴求。而上訪人只要訴求得不到滿足,常常就會繼續上訪。中央和上級政府難以承受蜂擁而至的上訪人所帶來的各種壓力,因此只能堅持“穩定壓倒一切”,對上訪實行“屬地管理,分級負責”,要求基層政府將不穩定因素消滅在萌芽狀態,并以此作為政績的考評因素。也就是說,在上訪治理中,中央和上級政府要求基層政府做好息訪工作,而不論有理上訪還是無理上訪。但是,無理上訪的訴求很難被滿足。

最近幾年來,一些學人深入基層,對所在調研點的上訪問題進行了長期觀察和深入研究,均發現無理上訪有不斷增多的趨勢。在湖北橋鎮,2003年以來出現了以謀利為目的的“上訪專業戶”11人,他們至今每年“以上訪為業”,2008年占上訪總人數 (125人)的 9%,占上訪總人次的 29.5%,耗費了鄉鎮信訪部門的大部分精力。〔9〕田先紅,見前注〔7〕。在河南新豐縣,2008年農民的無理上訪占信訪總量的 31%,而 2001年這一數字只有 4%,考慮到當地的信訪總量在 8年間增長了197%(從 103件到 306件),無理上訪的數量增加頗為驚人 (從 4件到 95件)。〔10〕參見孫敬林:《農村信訪問題及其對策研究》,華中科技大學博士論文,2010,頁 64-71。在河南省和平鄉,精神病人上訪等無理上訪也不斷增長。〔11〕參見申端鋒:《維權與治權》,華中科技大學博士論文,2009。另外,在其他信訪工作者的報告中,也可以看到無理上訪的增長趨勢?！?2〕參見王進忠:“解讀非正常上訪”,《遼寧警專學報》2009年第 2、3期;丁勝、文思宛、羅思源:“非正常上訪問題研究”,《唯實》2009年第 2期;譚鵬:“妥善解決無理上訪,促進社會和諧穩定”,《云南行政學院學報》2007年第 4期。

在這種情形下,如何進行上訪治理?對于基層政府來說,“保穩定”是必須做到的,要想盡一切辦法做到,而且必須在合法、尊重權利的前提下做到。既然無理上訪的訴求本身無法滿足,就只有在問題的外圍想辦法,在合法之外的灰色地帶想辦法。這些辦法有的成了明文制度,有的則“上不得臺面”,“只做不說”。明文制度包括目標管理責任制、同級部門聯動機制、領導干部包保責任制、敏感時期的重點人員穩控措施等。這些制度從文本上看并不違背法治,但其具體運作很難說符合法治精神。

實踐中,對那些上訪可能性很高的重點人員,需要派兩名官員 24小時“監控”,這種“監控”不能限制上訪人的人身自由,卻必須保證上訪人在視線之內,一旦“失蹤”,要立刻報告。很多干部被分派到火車站、汽車站等交通要地“巡視”,以勸返可能的外出上訪戶。所有干部的手機都必須 24小時暢通,等待著去應對可能的突然任務。比如接待上訪,去路口攔訪,或外出截訪、接訪等?？傊?所有的干部被動員起來了,他們不但需要展開工作,而且神經極度緊張,就像在打一場不知“敵人”會從什么地方出現的戰爭。一旦上訪者出現,政府官員卻并不敢把他們怎么樣。他們只能前去講政策、講感情,并不敢采取強制措施。但是,對于無理上訪來說,講政策幾乎沒用,卻消耗基層干部的大量時間。講感情就是要求上訪人考慮與勸導官員之間的感情而息訪,這有時會有效。有理的上訪人如果沒有被“感情”打動,則要跟政府官員講權利、講政策,講政治話語。這就形成了上訪治理中“干部講感情、農民講法治 (政治)”的怪異現象。而那些無理的上訪人很難被“感情”打動,他們上訪本來早就擺出不管不顧的陣勢。

基層政府官員必須完成維護社會穩定的任務,而不論上訪訴求是否有理,問題是否可以在法律和政策框架內獲得解決。也就是說,無論用什么辦法,都必須阻止上訪人繼續上訪,尤其是赴京上訪。如果上述辦法都不奏效,想讓上訪人息訪,就只有給好處。尤其是在敏感時期,必須想盡辦法把上訪人拖住,不讓其脫身去上訪。在勸說無效的情況下,就只能陪上訪人喝茶、吃飯、打麻將、釣魚,甚至陪旅游等,總之要嚴防死守,不讓其再去上訪。豫北某縣每逢敏感時期,就把那些可能上訪的人集中起來,帶他們到外地旅游,從而防止他們上訪。一個老上訪戶告訴我,他幾次進京上訪,都是縣里接回來的,縣里的官員帶著在北京玩遍了他才愿意回來。當然,所有的費用都由縣里出。上訪人到了北京,說要坐飛機才愿意回來,基層干部也只好答應。按照規定,上訪人員限時由基層政府接返,正是由于接訪成本高昂,基層政府才會愿意為了“留住”他們而花錢。

這樣一來,一些了解上訪治理體制的上訪人就可以借機謀利。他們最初或許還有合理訴求,但到后來訴求往往越來越無理。他們起先往往是由于合法權益遭到侵害而上訪,在上訪過程中逐漸掌握了基層政府的弱點,知道了基層政府的軟肋?；鶎诱凸賳T怕纏、怕鬧、怕去上級部門上訪,因此只要上訪人會纏、會鬧,并善于纏、鬧,或者威脅去上訪,常常就能得到利益。在與政府的長期互動中,這些上訪人逐漸摸索出了一些“門道”,他們能夠抓住基層政府的弱點并借此謀利。由于基層政府“委曲求全”,事實上營造了“會哭的孩子有奶吃”、“只要上訪就有好處”的氛圍,形成無理上訪的風氣,這在一定程度上縱容了無理上訪的復制。這些人甚至借助常年上訪積累的經驗去“幫助”或者“代理”他人上訪,從中牟利,成為盈利性的上訪代理。這樣就形成了“上訪產業”,最終基層政府不堪其擾,背上了沉重的負擔。

可以看出,在中央上訪治理越來越法治化,制度建設越來越健全時,基層上訪治理的方法卻顯得越來越詭異。其中的明文制度越來越強調“綜合治理”,而不是依靠權威機構解決爭議,而另一些方法強調的卻是一種“擺平就是水平”的官場哲學。這些工作方法離現代法治還有距離,正是在這種背景中,無理上訪 (尤其是謀利型上訪)被不斷生產出來。從維系上訪秩序而言,讓無理上訪人息訪更為重要。因為有理上訪問題得不到解決,還不會擴張人們的上訪需求;而無理上訪問題如果得不到解決,更多的無理上訪就會被生產出來,這會擠壓基層政府應對有理上訪的空間。

即使目前基層的上訪治理能達到一定的效果,使得去中央和上級政府上訪的人不再增多,但治理方式本身已經表明上訪治理陷入了困境。因為上訪的問題并沒有被解決,上訪人也沒有息訪。上訪人都要去北京,北京當然解決不了問題,“石頭飛上天,最終還是要回到地上”,問題最終只可能在基層獲得解決。北京可以要求基層政府將上訪者限期接回,并“將問題解決在基層”,保證上訪有序進行;但是基層政府卻只能將上訪人困住,他們只能講感情,或者“花錢買平安”。面對成千上萬的上訪者,國家無法通過一套制度裝置來對上訪者的問題進行裁判。國家信訪局多次表態,80%的上訪是有理上訪,無理取鬧的只占一小部分。從敦促基層政府積極應對上訪潮而言,這種表達是有意義的;但在上訪治理層面,并沒有多少意義。因為國家制度裝置無法區分有理上訪和無理上訪;或者即使可以區分,卻沒有辦法區別對待。而僅僅將息訪當作考評基層政府的要求,就必然會混淆有理上訪和無理上訪,進而最終放縱無理上訪,謀利型上訪正是在這種環境下催生的。

三、上訪治理的歷史經驗

上訪問題自古有之,新中國歷史上也有過幾次上訪潮,維持的時間都不長,且經過治理都有所回落。也就是說,過去國家一直能夠有效應對上訪潮。而最近十多年來,國家的應對措施卻捉襟見肘,疲于應對卻效果不大。思考上訪潮的治理之策,無法繞開歷史經驗。

(一)中國古代的經驗

中國古代,從堯舜時代到清代,一直都存在類似于當今的信訪制度。相傳堯舜時代即設“敢諫之鼓”、“誹謗之木”、“進善之旌”于宮門外,以鼓勵臣民進諫,方便人民告狀伸冤。《周禮·秋官·大司寇》中即有關于“以肺石達窮民”的記載,即設肺石于天子的外朝,臣民有了冤情可以站在肺石旁邊一邊敲一邊申訴。到了晉代,出現了“登聞鼓”,懸掛在宮殿的門外,臣民可以擊鼓鳴冤。唐朝時,西都長安、東都洛陽都設有登聞鼓。從宋朝起開始設立受理臣民上訪的專門機構——登聞鼓院,明以后稱通政院;推究其職能,大約近似于今日之信訪局;至清代,其職責被都察院和步兵統領衙門所替代。傳統中國上訪制度與上訴制度結合在一起,至明清時,發展到最完善,形成了完善的京控制度?！胺矊徥?直省以州縣正印官為初審。不服,控府、控道、控司、控院,越訴者笞。其有冤抑赴都察院、通政司或步軍統領衙門陳訴者,名曰京控?！薄?3〕趙爾巽等撰:《清史稿》(第 15冊)卷 144《刑法三》,中華書局 1976年版,頁 4211。京控人可以擂擊設于都察院和步軍統領衙門外的“鳴冤鼓”,其所控案件可能被發回京控人本省督撫,或者奏交刑部提訊,或者被駁回控訴。有少數案件會呈送到皇帝面前,皇帝既可以委派欽差大臣,也可以責令巡撫等地方官員受理該上訴。通過在宮門前或沿皇帝行進的路邊“叩閽”,繞過都察院和步軍統領衙門直接將上訴狀呈遞到皇帝面前,也不是不可能?！?4〕《清史稿》中提到的叩閽事件就有 23起。

在中國古代的“上訪”制度中,越訴、邀車駕、撾登聞鼓等,都可以作為上訪的手段,但使用這些上訪手段必須接受懲罰,而不論上訪所控是否屬實。以清代為例,《大清律》對“越本管官司、輒赴上司稱訴”、“邀車駕及撾登聞鼓申訴”等情形規定了相關懲罰?！秵栃虠l例》則進一步對“車駕行幸瀛臺等處,有申訴者”、“車駕出郊行幸,有申訴者”、“擅入午門長安門叫訴冤屈”、“跪午門、長安等門及打長安門內石獅鳴冤”、“有曾經法司、督撫等衙門問斷明白,意圖翻異,輒于登聞鼓下及長安、左右門等處自刎、自縊、撒潑、喧呼”等多種情形作出了詳細的受理及處罰規定。這是一種“愿訪服罰”的制度設置,這種制度裝置一方面為民間冤情的昭雪留下了一線希望,卻又以制度性懲罰堵住了涌向京城的上訪洪流。這種制度性懲罰,與古代所有的訴訟中將訴訟當事人“預設”為“刁民”的邏輯是一致的。在訴訟中,“把‘犯人’拖上堂,先各打屁股若干板,然后一方面大呼冤枉。父母官用了他‘看相’式的眼光,分出那個‘獐頭鼠目’,必非好人,重加苛責,逼出供狀,結果好惡分辨,冤也伸了,大呼青天?！薄?5〕費孝通:《鄉土中國生育制度》,北京大學出版社 1998年版,頁 54-55。

上述訴訟/上訪/申冤方式建立在“刁民—順民”的二分法基礎之上。在古代應對訴訟和上訪的制度裝置中,帝國臣民被劃分為“刁民”和“順民”兩種。國家提倡、追求的是“無訟”的法律秩序,順民是按照儒家倫理老老實實過日子的人,他們父慈子孝、兄友弟恭,安分守己,忍讓為先,不與人相爭;那些爭執不下提起訴訟的人,要么是“刁民”,要么是背后有“刁民”作怪。清代名幕王又槐的議論頗能反映這種認識:

訟之起也,未必盡皆不法之事。鄉愚氣量褊淺,一草一木,動輒爭競,彼此角勝,負氣構怨,始而投之族鄰地保,尚冀排解。若輩果能善于調處,委曲勸導,則心平氣和,可無訟矣。乃有調處不當,激而成訟者;亦有地保人等希圖分肥,幸災樂禍,唆使成訟者;又有兩造不愿與詞,因旁人扛幫,誤聽讒言而訟者;更有平素刁健,專以斗訟為能,遇事生風者;或有捕風捉影,憑空訐訟者;或有訛詐不遂,故尋釁端者;或因夙積嫌怨,借端泄忿者;或因孤弱可欺,以訟陷害者?！?6〕〔清〕王又槐:《辦案要略》,群眾出版社 1987年版,頁 69。

古代社會推崇無訟,否定訴訟,更是否定累訟和上訪,并將訴訟行為與人品聯系起來,將訴訟預設為不正當的行為,預設為“刁民”的無事生非。因此,在訴訟中,先對當事人斥責一番、打了大板,然后再來講理。在國家的認識中,順民是抽象的,隱藏在民間,只有刁民才是具體的,出沒于公堂。當然,國家也承認民間有時會有冤案,因此留下了上訪申冤的制度空間。由于申冤的“上訪”制度建立在“刁民”話語之上,對“刁民”的懲治理所當然地具有合法性,因此上訪治理就沒有多少壓力。

古代社會將訴訟、上訪預設為“刁民”的無事生非,這并非事實的描述,而只是一種“刁民—順民”話語。在這種話語下,官僚集團獲得了懲治上訪人的權威性資源,因此可以在幾乎沒有配置性資源的前提下,實現有效的基層治理?！暗竺瘛痹捳Z是占統治地位的儒家精英集團的意識形態的一部分,它通過國家的道德教化政策向民眾傳輸,被納入廣泛傳播的故事和在鄉村巡回演出的戲劇之中?！?7〕Hsiao Kung-ch’üan,Rural China:Im perial Control in the N ineteenth Century,Seattle:University of Washington Press,1960.統治集團的這一話語很容易就成為社會的“全部”認識,因為在前現代社會,大多數人被排除在政治的話語領域之外。而前現代社會的整合也并不依賴于“意識形態的完全一致性”,不完全依賴大多數人全面接受特定的象征秩序。其體系整合靠的是,統治者和國家機構的上層精英對統治階級的其他成員和行政官員行使意識形態霸權,通過統治階級的部分成員接受這一象征秩序來實現話語支配。〔18〕吉登斯,見前注〔5〕,頁 17、95。這印證了馬克思和恩格斯所言,“一個階級是社會上占統治地位的物質力量,同時也是社會上占統治地位的精神力量。支配著物質生產資料的階級,同時也支配著精神生產資料,因此,那些沒有精神生產資料的人的思想,一般地是隸屬于這個階級的?！薄?9〕《馬克思恩格斯選集》第一卷,人民出版社 1995年版,頁 98。

(二)新中國的經驗

新中國成立后,中國共產黨人建立了新的人民政權,“刁民—順民”的二分法當然地被扔進了歷史的垃圾堆,取而代之的是“人民—敵人”的新二分法。毛澤東在早年革命中就提出:“誰是我們的敵人?誰是我們的朋友?這個問題是革命的首要問題?！薄?0〕《毛澤東選集》第一卷,人民出版社 1991年版,頁 3。這一提問的背后,實際上區分了三類人:干革命的“我們”、可以團結的朋友、作為革命對象的敵人。這是“人民—敵人”二分法的最初雛形,此后的話語一直堅持這種劃分。不過,“人民”和“敵人”的標準在不同時期有所不同。在抗日戰爭時期,一切抗日的階級、階層和社會集團都屬于人民的范圍;在解放戰爭時期,一切反對美帝國主義、國民黨反動派、官僚資產階級、地主階級的階級、階層和社會集團都屬于人民的范圍;在社會主義建設時期,一切贊成、擁護和參加社會主義建設事業的階級、階層和社會集團,都屬于人民的范疇;改革開放后,擁護祖國統一的人也被納入了人民的范疇。不同時期的這種劃分適應了階級斗爭和經濟建設的需要。

1950年代中后期,國內外存在很多動蕩不安的因素,毛澤東在新形勢下提出了正確處理人民內部矛盾的問題,對敵我矛盾和人民內部矛盾兩種不同性質的矛盾進行區分。〔21〕參見《毛澤東選集》第五卷,人民出版社 1977年版,頁 363-402。這種區分對中國社會影響深遠,其中人民話語的具體內涵當然與西方社會的公民話語有著重大區別,也與蘇聯模式下的人民話語有著很大不同。在這種話語下,“一切反抗社會主義革命和敵視、破壞社會主義建設的社會勢力和社會集團,都是人民的敵人”。敵我矛盾適用專政的辦法來解決,要“壓迫國家內部的反動階級、反動派和反抗社會主義革命的剝削者,壓迫那些社會主義建設的破壞者”,“對于那些盜竊犯、詐騙犯、殺人放火犯、流氓集團和各種嚴重破壞社會秩序的壞分子,也必須實行專政”。因此,人民話語成功地將階級斗爭應用到了社會主義建設時期。在這一話語下,“人民—敵人”二分法具體化為“人民—壞分子”,從而不僅僅局限在革命中,而且延伸到了社會主義建設的日常生活中。人民中又有先進分子 (積極分子)和一般群眾(落后分子),因此“人民—敵人”二分法有時又被具體化為“先進分子 (積極分子)—一般群眾(落后分子)—壞分子”三分法。

人民內部矛盾用“團結—批評—團結”的方法解決,其主要方式是民主的說服方式?！安皇怯脧娖鹊姆椒?而是用民主的方法,就是說必須讓他們參與政治活動,不是讓他們做這樣做那樣,而是用民主的方法向他們進行教育和說服工作。這種教育工作是人民內部的自我教育工作,批評和自我批評的方法就是自我教育的基本方法。”〔22〕同上注,頁 28、371。在一般情況下,人民內部矛盾不是對抗性的,但是處理得不恰當,或者失去警覺,麻痹大意,也可能發生對抗。發生對抗的原因在于反革命因素在起作用。“社會主義國家內部的反動派同帝國主義者互相勾結,利用人民內部矛盾,挑撥離間,興風作浪,企圖實現他們的陰謀。”〔23〕同上注,頁 370?！鞍l生少數人鬧事,……再有一個因素,是反革命分子和壞分子的存在?！薄皩︳[事的人,要做好工作,加以分化,把多數人、少數人區別開來。對多數人,要好好引導、教育,使他們逐步轉變,不要挫傷他們。”〔24〕同上注,頁 354?！拔覈鴱V大的人民群眾是擁護社會主義的,他們很守紀律,很講道理,決不無故鬧事。”“在我們的社會里,也有少數不顧公共利益、蠻不講理、行兇犯法的人。他們可能利用和歪曲我們的方針,故意提出無理的要求來煽動群眾,或者故意造謠生事,破壞社會的正常秩序。對于這種人,我們并不贊成放縱他們。相反必須給予必要的法律制裁?！薄?5〕同上注,頁 396。對待他們,用專政的方法,“在必要的時期內,不讓他們參與政治活動,強迫他們服從人民政府的法律,強迫他們從事勞動,并在勞動中改造成為新人?！薄?6〕同上注,頁 28、371。

“先進分子 (積極分子)—一般群眾 (落后分子)—壞分子”三分法鮮明地體現在毛澤東對上訪、鬧事事件的認識上,這一認識很快成為政府的主流認識。大多數群眾是明白事理的,不會上訪鬧事;但個別別有用心的壞分子卻會尋找機會制造混亂,他們不顧公共利益、蠻不講理、行兇犯法,會歪曲政策來煽動群眾,或者故意造謠生事,破壞社會的正常秩序。少數群眾素質不高,或者立場不堅定,很容易受壞分子的蒙蔽,因此會參與到鬧事中去。發生鬧事事件后,政府和黨員干部應當“克服官僚主義”,改正工作中的錯誤,改進工作方法,并在工作中教育干部和群眾,爭取大多數群眾的理解,因此不應當隨意將鬧事者排斥在人民之外。對于少數壞分子,則不能放縱,必須給予嚴厲制裁,制裁的目的不是消滅他們,而是將他們在勞動中改造成新人。

對于鬧事群眾中的領導分子,如果行動合理合法,當然不應該加以歧視;即使犯有嚴重錯誤,一般也不應該采取開除辦法,而應該將他們留下,在工作和學習中教育他們。對于抱有惡意煽動群眾反對人民政府的壞分子,應該加以揭露,使群眾徹底認識他們的面目。對于這些分子中犯了嚴重錯誤的人應該給適當的處罰,但是不應該開除他們,而應該不怕麻煩地教育他們,幫助他們改正錯誤。至于確實查明的現行反革命分子和嚴重違犯刑法的兇犯,則應該分別情況,依法處理?！?7〕毛澤東:“對《中共中央關于處理罷工、罷課問題的指示》(修正稿)的批語和修改”,載《建國以來毛澤東文稿》(第六冊),中央文獻出版社 1992年版,頁 370。

以毛澤東為首的共產黨人在將“刁民”話語扔進歷史垃圾堆的同時,創造出了“人民”話語。在這一話語體系內,不但有人民與敵人的區分,還有積極分子、一般群眾和壞分子的區分。這套話語為基層治理獲取強大的權威性資源奠定了理論基礎。

人民為了有效地進行生產、進行學習和有秩序地過生活,要求自己的政府、生產的領導者、文化教育機關的領導者發布各種適當的帶強制性的行政命令。沒有這種行政命令,社會秩序就無法維持,這是人們的常識所了解的。這同用說服教育的方法去解決人民內部的矛盾,是相輔相成的兩個方面?！?8〕《毛澤東選集》第五卷,人民出版社 1977年版,頁 369。

對于鬧事,要分幾種情況處理。一種是鬧得對的,我們應當承認錯誤,并且改正。一種是鬧得不對的,要駁回去。鬧得有道理,是應當鬧的;鬧得無道理,是鬧不出什么名堂的。再有一種是鬧得有對有不對的,對的部分我們接受,不對的部分加以批評,不能步步后退,毫無原則,什么要求都答應。〔29〕同上注,頁 354。

“我們也不害怕斗爭,在需要用強硬的斗爭的辦法來解決矛盾的時候,我們是不吝惜斗爭的。……只在必要的時候才采取強力的辦法、壓服的辦法?！薄?0〕《劉少奇選集》下卷,人民出版社 1985年版,頁 302。

新中國治理社會的具體制度裝置都處于人民話語的支配之下,人民話語使基層政府擁有的豐富權威性資源具有合法性,從而使基層政府擁有治理社會的廣泛治權。其中最典型的是1957年出臺的《國務院關于勞動教養問題的決定》和《治安管理處罰條例》。全國人大常委會批準的《國務院關于勞動教養問題的決定》,確認了“對于被勞動教養的人實行強制性教育改造的一種措施”,其目的是為了管理“游手好閑、違反法紀、不務正業的有勞動力的人”,針對的是“不夠逮捕判刑而政治上又不適合繼續留用,放到社會上又會增加失業的”人員。勞動教養人員帶薪參加勞動教養,通過勞動生產和政治教育,“建立愛國守法和勞動光榮的觀念,學習勞動生產的技術,養成愛好勞動的習慣,使他們成為參加社會主義建設的自食其力的勞動者”?！?1〕《國務院關于勞動教養問題的決定》(1957年 8月 1日)。參見本書編寫組:《中華人民共和國法律全編(2009年版)》,法律出版社 2009年版,頁 551。毛澤東主席親自公布的《治安管理處罰條例》則是“人民對各種壞分子實行專政的一個武器”?！霸趹斕幜P的違法行為中,還有許多卻是屬于人民中某些輕微的違法行為”,“因為他們侵犯或者妨害廣大人民群眾的利益和公共秩序,所以也要給以必要的處罰,而處罰的執行,又帶有一定的強制性。”“對于少數人的輕微的違法行為,實行必要的行政處罰,這是同用說服的方法而不是用壓服的方法去處理人民內部的思想問題和辨別是非的原則,不僅不相違背,而且是相輔相成的?！痹谵r村中,“依靠廣大農民的自覺自愿,依靠廣大農民的支持來管理環分子,依靠多數人的支持來約束極少數人侵犯他人利益擾害公共秩序的行為,是一定能夠順利推行的”?！?2〕羅瑞卿:“關于中華人民共和國治安管理處罰條例草案的說明”(1957年 10月 22日),參見編輯組編:《羅瑞卿論人民公安工作:1949-1959》,群眾出版社 1994年版,頁 338-346。

毛澤東的人民話語和相關制度在鄧小平時代被完全繼承。鄧小平曾對高級干部說,“近來上訪人員很多,其中確實有少數壞人”,“人民群眾 (包括黨員、干部)普遍地對特殊化現象(包括走后門)不滿意,一些別有用心的人利用這個問題鬧事,‘西單墻’和混在上訪人員中的少數壞人就是利用這個東西”。〔33〕《鄧小平文選》第二卷,人民出版社 1994年版,頁 217?！拔覀円蛉罕娮黾氈碌乃枷牍ぷ?包括對那些經常在‘西單墻’貼大字報、發表演講的人,也要做細致的思想工作。當然,對極少數壞人也要打擊一下。對他們要有兩手,不能只有一手,應當把教育分化當作主要的一手?！薄?4〕同上注,頁 229?！爸挥腥嗣駜炔康拿裰?而沒有對破壞分子的專政,社會不可能保持安定團結的政治局面,就不可能把現代化建設搞成功?！薄?5〕《鄧小平文選》第三卷,人民出版社 1993年版,頁 154。可見,鄧小平對上訪、鬧事問題的認識完全在毛澤東時代“先進分子 (積極分子)—一般群眾(落后分子)—壞分子”三分法的框架內。

1979年全國人大常委會批準了《國務院關于勞動教養的補充規定》,1982年 1月 21日國務院轉發了公安部《勞動教養試行辦法》,重申將勞動教養作為強制性教育改造的行政措施和處理人民內部矛盾的方法,針對對象包括“有工作崗位,長期拒絕勞動,破壞勞動紀律,而又不斷無理取鬧,擾亂生產秩序、工作秩序、教學科研秩序和生活秩序,妨礙公務,不聽勸告和制止的”等六種人,適應了當時社會的需要。而 1957年的《治安管理處罰條例》則一直到 1986年才被修改,其基本精神也被修改后的條例所堅持。這些制度也構成了政府治理上訪潮的有效權威性資源。1980年 8月 22日發布的《關于維護信訪工作秩序的幾項規定》,“對于來訪人員中已經接待處理完畢、本人堅持不走、說服教育無效的,可以由信訪部門出具公函,公安部門協助,送民政部門管理的收容遣送站收容送回?！贝撕?在其他國家機關的信訪工作規則中也可以見到類似規定?！?6〕如最高人民法院 1980年 6月 20日發布的《最高人民法院信訪處接待來訪工作細則》,1986年 12月 10日發布的《最高人民檢察院發人民檢察院控告申訴檢察工作細則試行》第 12條,1996年 1月 1日起施行的《信訪條例》第 22條等。中共中央辦公廳、國務院辦公廳信訪局曾專門頒發《關于認真處理上訪老戶問題的通知》,規定“對上訪問題已經解決,本人在京流竄,不務正業,堅持過高要求和屢遣屢返教育無效又不夠依法處理的人,可以建立一個勞動場所,把他們集中起來,加強管理,邊勞動,邊教育,直到他們不再到處流竄為止”。

從上面的規定來看,治安處罰、勞動教養等措施構成了政府有效的權威性資源,為維護當時的社會秩序作出了歷史性貢獻,也成功地應對了纏訪和無理取鬧的問題。這種上訪治理的成功建立在“人民—敵人”話語的基礎上。當然,在毛澤東的這套認識體系中,壞分子和落后分子的分類存在一些模糊性,并非嚴格的法律概念。正是這種模糊性,給不同政治風潮下,政府治理上訪鬧事留下了足夠的空間。

四、話語權與治權的流失

上訪治理陷入困境,原因之一是基層政府無法應對無理上訪。基層政府日益缺乏治權,不能使用強制性手段。其根本原因不在于制度不完善,而是因為政府在上訪治理的意識形態領域日益喪失話語權,越來越受制于權利話語。上訪問題的表達,在社會上占據主流的是維權話語,這種話語使一切上訪有了天然的合法性,盡管事實上存在很多無理上訪;在這種話語及其他限制下,基層政府日益缺乏權威性資源,喪失了治權。這些甚至助長了無理上訪的增多。我們可以從治權及其背后的話語權的流失來理解基層上訪治理的困境。

(一)話語權的流失

話語是由話語領域中的所有有效聲明 (包括書寫或口述)的總體性所組成。話語蘊涵著權力關系,話語的爭奪即權力的爭奪,話語的擁有意味著對權力的掌控。話語權力主要表現為通過語言表述來達到一種意義、價值和規范的建構,從而規范人們的思想行為和價值觀念?！?7〕參見尹宗利:“從啟蒙、權力話語看‘隱蔽的教育家’?？隆?《江蘇社會科學》2010年第 1期。話語能產生象征性權力,維系象征秩序。象征權力是社會生活中比專政機關的暴力更常見的權力形式,它是一種隱形的,通過言語能構成既定現狀的權力,一種使人理所當然地接受的權力。〔38〕Bourdieu,Language and Sym bolic Power,London:Polity press,1991,p.170.轉引自張意:《文化與符號權力》,中國社會科學出版社 2005年版,頁 119。象征性權力之所以能夠維持或破壞社會秩序,賦予話語以權威性,正是由于人們確信話語和發話人的合法性。

現代社會中,社會和政府機構通常依靠掌握話語來掌握權力。“國家的發展必然與話語方式的形成相融合,話語方式建構性地塑造了國家權力。”〔39〕吉登斯,見前注〔5〕,頁 254。但是,國家不可能壟斷話語體系,不同的話語會在公共領域展開爭奪,不同群體在其中以話語形式宣揚其利益方案。主流的話語通常被人們不加反思地視為真實。“‘什么被視為社會真實’是直接與權力分配有關的——不僅在日常互動最世俗的層面上,而且在全球文化與意識形態層面上,它的影響甚至在日常社會生活本身的任何一個角落都能感受到?！薄?0〕吉登斯,見前注〔4〕,頁 215。因此,“包含在社會再生產的監管中的話語能力”對于國家來說,就極端重要。

改革開放以后,在社會文化領域出現了許多話語,具體到上訪問題上,最有影響的是權利話語,認為當事人權利被侵犯是其上訪的原因,上訪的目的在于維權。這種話語的社會影響力非常大,是報刊和網絡媒體中的主流話語,幾乎所有的上訪故事都是以維權為理論預設進行敘述的,最后都會以權利話語對基層政府進行批判。毫不例外,這種言論認為上訪潮的原因在于上訪人的權利未能得到有效保護,化解之道要依靠權利的賦予和保障。權利話語的基本理論框架是“國家—社會”,國家是一個隨時都可能踐踏人們權利的“利維坦”,天然具有膨脹和墮落的傾向,有侵害人們權利的傾向,因此國家權力應當受到社會的制約,制約的方式就是通過賦予人們權利,以權利制約權力。人們通過上訪求助于上級和中央,原因就在于基層政府違反了法治原則,侵害了權利,信訪行為因此構成了呼吁對國家權力進行限制的政治訴求表達,甚至是對抗國家權力的政治性抗爭。這樣,話語權力就指向了基層政府,基層政府被想象成了罪惡的根源,因此其上訪治理行為的合法性就存在疑問。

權利話語常常以良知代言人自居,以維護弱勢群體利益的形象出現,傳達了“正義”的觀念,因此能構成通過言語使人承認并相信的權力。在權利話語面前,上訪人獲得了上訪的“天然”合法性,基層政府幾乎喪失了話語權。話語權的喪失,使得基層政府官員在上訪治理中被上了一道“緊箍咒”,他們在信訪工作中必須尊重權利,這種尊重權利的要求程度甚至超過了法律。因為法律上規定的某些可用手段,也越來越遭到權利話語的質疑。美國學者在審查美國權利話語的過程中指出,“我們已經看到了一種用權利術語來規范重要事項的趨勢;一種用僵化、簡單而又絕對的形式來陳述權利主張的傾向;一個極端自由的、自覺而又絕對的形式來陳述權利主張的傾向;以及發展完善的責任話語的缺位。”〔41〕(美)瑪麗·格倫頓:《權利話語》,周威譯,北京大學出版社 2006年版,頁 142。中國的權利話語有過之而無不及。在上訪、拆遷等社會熱點事件中,只要現狀不符合權利話語,不論何種原因,基層政府都會遭到媒體和社會的譴責。媒體不時有基層政府官員在信訪工作中侵犯信訪人權利的報道,這些報道會激起社會和民眾的強烈不滿,導致相關官員會受到上級追責。權利話語的要害是不允許出現任何問題,尤其是不允許政府出現任何問題,哪怕是偶然性的失誤。只要出現了問題,就會強烈譴責政府,而不問實踐本身的復雜性,也不問問題本身出現的概率。強烈譴責的結果,就是政府越來越怕出事,越來越只求不出事,越來越不敢做事。

在權利話語的壓力下,基層政府就越來越找不到治理可以憑借的話語。1990年代,國家提出了建設社會主義法治國家的口號,法治話語、權利話語日益進入中國,成為上訪和人們看待上訪的主流話語。權利話語下的上訪處于“侵權—維權”的認知結構中,它有天然的正當性,因此不能被當作“無理取鬧”,上訪人不能被當作“壞分子”進行教育或給予懲罰。雖然人民內部矛盾的話語還不時出現在官方媒體上,但“人民—敵人”話語因執政黨的轉型而日漸被遺忘。建國初期,共產黨剛剛領導人民經過艱苦卓絕的斗爭爭取了民族獨立,建立了人民的政府,并通過土地改革使農民“翻身做主人”,黨和政府與人民的利益完全一致,“人民—敵人”話語具有堅強穩固的基礎。改革開放后,隨著共產黨從革命黨向執政黨的轉變,社會矛盾日益突出,人民內部出現了分化,利益結構日趨多元化,敵我、好人—壞人的區分越來越難以操作,建國初期易于分辨的敵人和“一小撮”壞分子日漸模糊,加上基層政府因自身利益而侵犯公民權益的事件頻繁發生,“人民—敵人”話語因此日漸在權利話語面前喪失了解釋力和說服力。沒有“人民—敵人”話語的支持,改造社會主義新人的話語就沒有了市場,強制勞動也喪失了制度合法性。因此,基層政府的治權日益流失。

(二)治權的流失

在基層治理研究領域,最早提出治權問題的是李昌平,他有著從事鄉村治理工作的豐富經驗。在他的工作經驗中,1980年代的農民上訪量很少,1990年代開始增多,稅費改革后尤其多,并出現了新的上訪高潮。在他看來,農村上訪日漸增多,原因不在于信訪制度有問題,也不是農民維權意識的興起,而是因為鄉村兩級喪失了治權。在李昌平那里,鄉村治權是鄉村治理的經濟基礎,主要是指集體土地所有制。由于集體土地所有權的虛置,集體經濟空殼化,鄉鎮企業破產,鄉村治理由“塊塊為主”變為“條條為主”,導致鄉村治權逐步喪失,鄉村治理無法有效達成,農民權利無法得到有效保障和落實,上訪遂急劇增多?！?2〕參見李昌平:“鄉村治權與農民上訪”,《三農中國》(第 12輯),湖北人民出版社 2008年版。申端鋒在此基礎上發展了鄉村治權這一概念,用來指稱基層政權在鄉村治理中的權力。在他看來,鄉村治權乃是對鄉村權力與治理資源關系的一種概括,是指鄉村組織凝聚、配置治理資源從而進行鄉村治理的權力。他將治理資源分為兩大類,即物質性資源和權威性資源,物質性資源主要是指鄉村組織所擁有的物質和財政資源,包括集體土地、鄉鎮企業等;權威性資源指鄉村支配農民的手段與制度,如綜合治理、“兩工”制度等?！?3〕申端鋒,見前注〔11〕,頁 22。

上述定義顯然受到了吉登斯的影響。吉登斯將權力同資源聯系起來,認為權力的生產離不開資源的集中。資源在能動者為完成其一切事務的活動過程中被運用,它們內嵌于社會體系的再生產過程之中,包括權威性資源和配置性資源。權力與時空有所關聯,某種聚集時空范域的場所為配置性資源和權威性資源的集中提供了可能性,從而構成了“權力集裝器”。場所類型的變化體現了行政力量的不同,資源聚集程度的不同反映了權力擴張的范圍不同。在現代社會中,組織的行政管理場所,如公司、學校、大學、醫院、監獄等,均是資源的聚集中心,但是只有現代國家在許多方面才成為最突出的權力集裝器?！?4〕吉登斯,見前注〔5〕,頁 14。當居于情境中的行動者將資源納入日常的生活行為中時,資源才得以運作。作為生產行政力量的舞臺,“權力集裝器”通過集中配置性資源和權威性資源而生產出權力。

歷史唯物主義從生產力的增長來討論歷史發展和社會組織變遷,〔45〕《馬克思恩格斯選集》第二卷,人民出版社 1995年版,頁 32-33。這可以被視為對配置性資源的強調。李昌平在討論鄉村治權時對“經濟基礎”的強調,其理論資源應該來源于此。申端鋒在具體研究中顯然更加全面。一方面,村組集體財政能力不斷弱化,尤其是取消農業稅后,只能靠上級政府的轉移支付維持運轉,無法依靠自身力量進行公益事業建設;土地二輪延包后,國家強調土地承包“三十年不變”,反對土地調整,土地利益結構逐漸剛性化,這些都使得村莊解決問題能力下降。另一方面,“兩工”制度取消,鄉村干部在治理中越來越無法約束村民,而只能指責農民“素質低”、“缺乏集體主義觀念”。這從配置性資源和權威性資源兩個方面的缺乏揭示了鄉村治權的弱化,但仍然以配置性資源 (經濟基礎)的流失為主線。這對基層上訪增多、鄉村組織困于應對有相當的解釋力,但難以解釋政府在解決上訪問題中也處于被動境地,難以解釋無理上訪的擴大化。實際上,基層政府治權的喪失,更加關鍵的是權威性資源的流失,這很大程度上源于改革開放后政府在話語體系中的被動。

改革開放后,階級斗爭不再是政府的主要工作,因此整個社會治理模式也要從階級斗爭中解脫出來。這個轉型過程在 1980年代開始起步,到 1990年代開始加速,其標志是“建設社會主義法治國家”口號的提出。治理方式的轉型意味著舊的權威性資源的流失和新的權威性資源的聚集。舊的權威性資源的流失意味著批斗、游街、禁閉等階級斗爭年代的手段不能再被使用;而新的權威性資源的聚集需要建立與現代法治社會相匹配的公共規則和公民意識,這不是朝夕可完成的事情。因此,基層治理處于轉型時期的悖論之中,立法按照現代法治社會的理想已經建設完成,但社會治理卻無法按照立法的理想去實踐。公民意識未能最終形成,公共規則未能確立,社會治理卻需要進行,新的權威性資源用不上,舊的權威性資源又不能用,這導致轉型期治理的權威性資源十分缺乏。

因此,基層只能通過各種辦法聚集資源,綜合治理是其中最典型的體現。它的要害在于“綜合”各個方面的治理資源,從某種意義上說,綜合治理是基層政府治權流失的標志和能動反應。在這一能動反應的過程中,還有很多非法的方式登上了治理的舞臺。階級斗爭中針對敵人的批斗、游街,針對落后分子的禁閉,演變成了針對釘子戶、上訪戶的體罰、關小黑屋等?！?6〕可參見李昌平:《我向總理說實話》,光明日報出版社 2002年版;陳桂棣、春桃:《中國農民調查》,人民文學出版社 2004年版。這些強制手段都已在法律上被否定。通過合法與非法的手段聚集權威性資源,在世紀之交前,基層政府基本能夠有效維持治理。

1990年代以后,法治話語、權利話語全面進入中國,階級斗爭年代的各種話語日漸在權利話語面前喪失了對社會現象的解釋力和對民眾的說服力。在權利話語面前,收容遣送和強制勞動也喪失了制度合法性。2003年,在“孫志剛事件”的推動下,《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》取代了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,流乞收容遣送制度被廢除。正是在權利話語的壓力下,〔47〕參見盛學友:“兩公民質疑‘信訪收容’”,《南方周末》2003年 10月 9日。不久信訪收容制度也在質疑聲中退出歷史舞臺。2009年 11月,深圳市發布了《關于依法處理非正常上訪行為的通知》,明確列出包括在市委市政府辦公場所外聚集、滯留等 14種非正常信訪行為。對于多次非正常上訪行為人,除予以行政拘留、追究刑事責任等之外,符合勞動教養條件的,將予以勞動教養。有關機構解釋說,當前許多非正常上訪行為擾亂了正常的社會公共秩序,如果不采取措施加以整治,勢必會愈演愈烈。但媒體和社會對此種說法并不接受,普遍認為這種做法侵犯了信訪人權利?！?8〕參見陳方:“如何保護‘非正常上訪’中的正當權利”,《瀟湘晨報》2009年 11月 13日;劉今定:“從某縣制定《非正常上訪行為處理辦法》談越權立法問題”,《人大研究》2005年第 5期。

權利話語限定了基層政府的工作方法,使他們在上訪治理中可利用的手段大為減少。那種對釘子戶、上訪戶進行體罰、關小黑屋的治理方法,基層政府再也不敢用。在追求“法治”的社會中,在去階級斗爭的年代,上訪人錯誤再大,只要沒有犯罪行為,也只是屬于批評教育的范疇。在權利話語的支配下,勞動教養制度日益受到批評,被指責違反了法治精神,并與中國政府簽署的人權公約相背,并成為有關部門濫用權力、非法剝奪公民人身自由現象屢屢發生的根源,〔49〕2004年 1月,廣東省政協委員朱征夫提案要求廢除勞教制度,并要求廣東先行一步。2007年底,茅于軾、李方平、胡星斗等 69位社會名流聯署發表了公開信,呼吁取消勞動教養制度。2008年 3月,全國人大代表、陜西省人大常委會委員馬克寧正式提交建議,呼吁廢除勞動教養制度。因此要求廢除這一制度。在這種情況下,基層政府甚至連勞教制度這樣的合法手段也越來越不敢使用,不依法對可以進行勞動教養的無理上訪人采取措施,這些都導致上訪治理中權威性資源的進一步流失。

五、現代國家的基層法治

上訪潮居高不退,中央不斷強調“屬地管理,分級負責”,要求“將矛盾解決在基層”。然而,由于缺乏治權,基層政府疲于奔命,游走在法治的邊緣,上訪問題卻無法解決。面對權利話語,政府顯得比較被動,喪失了話語權。行文至此,自然會想到出路問題。中國已經將建設社會主義法治國家提上了日程,而當下西方法治國家則可以為我們提供一套關于法治的想象,因此不妨先參考一下西方法治國家的具體做法。

(一)西方經驗:民族國家的形成與公共規則的治理

西方法治國家中上訪并不常見,背后的原因可能很復雜。但就糾紛解決而言,西方的司法機構較為有效地解決了社會爭議,且司法機構在社會中有很大的權威。當然,這并不是說,西方國家的司法就可以完全帶來公正,從而讓民眾都信服。西方民眾如果對法院的判決不信服,他們通常不會通過上訪來獲得新的救濟。在司法途徑之外,某些西方國家有“申訴專員”制度,它是針對政府的失當行政行為進行監督與實施救濟的一項制度。這一制度系瑞典于 1809年首創,1960年代以后為西方各國廣為借鑒。它通過隸屬于議會的申訴專員獨立調查,得出結論,提出解決問題的建議。申訴專員可以駁回無理申訴、向行政機關提出建議和批評、對行政機關提出控訴等,但一般只調查當事人的投訴是否成立而不對爭議作是非判斷,只提出解決問題的建議而不作決定。

在一般情況下,窮盡了司法救濟途徑之后,如果民眾還不信服,還可以去影響立法,而影響立法往往是通過社會運動的方式。社會運動是一群人共同參與并推動某一目標或想法的活動,群眾藉由游行、示威、罷工等方式來支持或反對社會變遷。社會運動并非一人之力可為,它需要借助群體性的力量,參與者必須是廣大民眾,群體越大,持續性越長,力量越大。通過社會運動的方式,試圖從立法擊破,大概是西方民眾面對司法不滿時的反應。

在西方,還存在“公民不服從”措施,它也稱“非暴力反抗”,是“一種公開的、非暴力的、既是按照良心的又是政治性的對抗法律的行為,其目的通常是為了使政府的法律或政策發生一種改變”?！?0〕(美)羅爾斯:《正義論》,何懷宏、何包鋼、廖申白譯,中國社會科學出版社 1988年版,頁 365。從蘇格拉底明知對自己的審判不正義仍然甘愿接受死刑,到梭羅明確的提出公民不服從的思想并以抗稅的形式親身踐行,再到馬丁·路德·金領導的爭取黑人自由的示威游行,西方在法治化的過程中形成了“公民不服從”的傳統?！?1〕參見何懷宏編:《西方公民不服從的傳統》,吉林人民出版社 2001年版。公民不服從是一種公開的行為,并愿意承擔違法后果;是一種出自良心的違法行為,通過違反法律來引起社會注意而表達的抗議;它是一種政治行為,是向擁有政治權力的多數提出來的,訴諸的是構成政治秩序基礎的正義觀;它是一種非暴力的行為,是在試過其他手段都無效之后才采取的正式請愿,是忠誠于法治的對法律的不服從。〔52〕羅爾斯,見前注〔50〕,頁 365-367?！肮癫环摹庇袝r也通過社會運動的方式來進行。

西方社會的治理是近代以來西方在其法治的思想傳統中發展起來的,其背景是民族—國家的形成和國家政權建設的完成,分散的、多中心的、割據性的權威體系,逐漸變成一個以現代民族國家為中心的權威結構。在這一進程中,君主希望通過它來擴大并加深自己對社會的統治,試圖控制相對自治的地方社會結構,擴大對地方資源的支配,并在國家的支持下發展新的建制。民族國家控制有明確疆域、集中的權力支配、統一的強制性方式。這種政治結構反映了新的權威和社會關系。逐步掌握了強制性手段的君主與底層民眾結合,并充當后者基本權利的保護者。舊有的權威基礎因此遭到破壞,這一過程是通過釋放公民權利來實現的,民族國家范圍內的公共規則整合了民族國家內的成員,減少了他們對地方權威的依賴和歸屬感,舊有的作為特權的割據的權威因此被民族國家的公共權威所替代?！?3〕參見 (美)蒂利:《強制、資本和歐洲國家》,魏洪鐘譯,上海世紀出版集團 2007年版,頁 106-118。公共規則的基本內涵,就是權力從個別集團的壟斷過渡到公共控制,參與并分享權力的人具有公共特征。也就是說,西方在民族國家形成過程中確立了以公共規則進行治理的方式,它因公民觀念的形成而被廣泛接受。人們即使反對公共規則也以認可規則、愿意接受懲罰為前提。

西方國家的法治是在特定歷史文化情境中生長出來的,與中國當下的契合度可能較低,在中國尚缺乏足夠的民眾心理基礎和制度環境。讓中國人在遇到具體不公時,通過社會運動或公民不服從的方式來發泄不滿和推動法律規則變遷,仍然是相當困難的。這一方面當然是由于中國的制度環境并不鼓勵社會運動和“公民不服從”,另一方面,無論是中國政府還是民眾,都缺乏以公共規則解決問題的習慣。對政府來說,“你可以反對,也可以鬧事 (游行示威),但政府同樣可以不理你?！闭谧鞒龌貞獣r,也往往傾向于通過非規則的手段來“擺平”具體個案,但并不改變規則。對民眾來說,他們上訪、鬧事往往是為了引起政府重視,從而將問題解決,但也很少有改變規則本身的訴求。他們并不會滿足于在劃定的區域游行示威喊口號,而一定會去干擾政府辦公,或制造非解決不可的矛盾(如堵馬路)讓官員出來解決問題。對一般民眾來說,“公民不服從”是聞所未聞的理論和實踐;違法行為訴諸于作為實在法之高級法的“自然法”,更是不知所言。為公民不服從提供正當性的自然法觀念和社會契約論在西方經過了長久的歷史發展和對民眾生活的影響,而中國民眾缺乏這些理論對日常生活的浸潤,因此是很難理解和接受的。而且,在本來就缺乏公共規則傳統的中國,讓民眾遇到不滿時,“不積極解決”,而是貿然訴諸社會運動或“公民不服從”的外在形式,可能“橘生淮南則為橘,生于淮北則為枳”,起不到社會運動或“公民不服從”在西方所起到的效果,反而會妨礙我國公民公共規則觀念的形成?！?4〕參見謝維雁:“公民不服從的憲政意義及其中國語境”,《浙江學刊》2007年第 4期。對中國而言,要建立公共規則的治理,更加需要政府官員和民眾接受法治的價值和公共規則的正當性,并逐漸習以為常。

(二)中國出路:民權與治權的平衡

中國正處在邁向現代國家的進程中,其理想狀況也是公共規則的治理。然而,任何社會都有不服從規則的人,西方現代社會在公共規則的空間中有效應對了這一問題。面對當下中國的無理上訪,西方的方案顯然不太適合,我們必須從中國實際出發,另尋解決方案。

對上訪治理困境,目前有三種主導的解決思路,一是期待上訪行動能成為推動政治改革、重塑國家與社會關系的契機,因此主張廢除信訪制度,以民主法治建設來化解上訪潮?！?5〕參見于建嶸:“中國信訪制度批判”,《中國改革》2005年第 2期。二是通過強化責任追究機制,在既有制度框架下加強信訪工作來解決問題?！?6〕參見張修成:《1978年以來的中國信訪工作研究》,中共中央黨校博士論文,2007。三是期望通過上訪權的法治化,賦予公民法定信訪權利,來對基層政府進行制約?！?7〕參見應星:“作為特殊行政救濟的信訪救濟”,《法學研究》2004年第 3期;張清:“農民階層的憲政分析——以平等權和上訪權為中心的考察”,《中國法學》2005年第 2期。第一種思路試圖通過政治改革來重塑國家與社會的關系,從而解決信訪問題。它源于西方權利理論的誤導,可能把上訪問題引到非常危險的局面,因為政治改革的可控性及其解決上訪問題的有效性都值得懷疑。第二種思路試圖通過強化和完善信訪體制來解決問題,但這樣勢必將地方政府沒有責任的諸多矛盾上移,這最終會導致上訪問題北京化,不但無法有效治理上訪,還可能導致中央政治合法性的流失。第三種思路的思考重心在于上訪人權利的維護,但上訪權的進一步法治化并不能解決上訪問題,因為很多上訪人不會在權利的界限面前止步。

目前的信訪機制面對成千上萬的上訪者束手無策。由于信息不對稱,中央政府無法通過制度裝置對上訪問題進行區分;基層政府雖然可能具備區分能力,但沒有區分的動力,因為在考核壓力下,即使進行區分也不能區別對待。如果建立上訪的分類治理機制,對上訪案件進行有效分類,并按類別進行治理,〔58〕筆者在“上訪的分類治理研究”(未刊稿)一文中將上訪分為有理上訪、無理上訪和商談型上訪三大類及若干小類,并對具體分類治理措施有詳細論述。淤塞的信訪機制就可能被疏通。

上訪問題的有效解決,可以從新中國的歷史經驗中得到啟發。有效應對無理上訪,需要在新時期加強基層政府的治權。這構成了國家政權建設和現代民族國家建構的一環。現代民族國家需要依賴高度的監控能力,尤其需要對歸其統轄的社會體系的再生產的各方面實施反思性監控,包括全民性規范、行政監視、工業管理、意識形態的制約等?！?9〕吉登斯,見前注〔5〕,頁 19。正如亨廷頓所說:“必須先存在權威,然后才談得上限制權威。在那些處于現代化之中的國家里,恰恰缺少了權威,那里的政府不得不聽任離心離德的知識分子、剛愎自用的軍官和鬧事的學生的擺布。”〔60〕(美)亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》,王冠華等譯,上海世紀出版社集團 2008年版,頁 6-7。目前學界高呼民主與自治,以及權利話語的片面化,大多是從西方國家的現況出發,主張按照目前西方政治模式對中國國家政權進行塑造,忽略了中國面臨的國家政權能力建設這一關鍵問題,誤導了當下中國基層政權建設的方向。

在當前社會背景下,基層治權建設要獲得廣泛認可,就必須與話語權的建設結合起來。權利話語有其合理性的一面,因為基層政府確實存在侵害民眾權益問題。然而,上訪潮本身很復雜,基層政府的處境本身也很復雜,它常常相當弱勢,無法應對無理上訪者。權利話語使人們在給定的“侵權—維權”的空間中思考,這不利于上訪問題的分類治理。“離開了特定的社會經濟結構、政治結構和文化結構,權利話語就會像一本只有詞匯和詞組而沒有語法和句法的書?！薄?1〕夏勇:《中國民權哲學》,三聯書店 2004年版,序,頁 12。真正意義上解決中國上訪問題,一方面,必須加強基層治權建設,在基層政府的治權與民眾的權利之間尋求合理平衡;二是要進行治權話語的建設,并以社會主義和憲法引導當前權利話語,在治權話語和權利話語之間尋求合理的平衡。

加強基層治權建設,需要從加強基層政府的配置性資源和權威性資源著手。邁克爾·曼曾區分國家權力的兩個不同維度:專制權力和基礎權力,前者是國家精英凌駕于社會之上的權力,后者則是指國家實際滲透到社會、在其統治的疆域內執行決定的能力,它是一種國家通過其基礎設施滲透和集中地協調社會活動的權力?！?2〕參見(美)邁克爾·曼:《社會權力的來源》(第二卷 (上),陳海宏等譯,上海世紀出版集團 2007年版,頁 68-72。當前上訪治理的困境,正表明國家對社會的滲透和控制能力仍然有限,國家基礎權力的建設尚未完成。因此,基層治權的加強,毫無疑問會加強國家的基礎性權力。這樣,基層政府才可能有足夠的能力應對各種問題,包括有效應對無理上訪的能力。為了保證基層政府的專制權力不伴隨著基礎權力 (治權)的加強而膨脹,仍然要對治權加以種種法律約束,防止政府侵害民眾的權利。治權的加強,并不意味著否定或減弱民眾的權利,“在當今世界,作為一種旨在借助權利語言和機制來維護弱勢者、受壓迫者的尊嚴和自由的普遍道德權利,人權在價值認受上已然無人敢于公開反對,在制度上已然成為普通法?！薄?3〕夏勇:《中國民權哲學》,三聯書店 2004年版,序,第 14頁?？傊?要在中國現實的基礎上完善基層治權,在基層政府權力與民眾權利之間尋求平衡。

當前基層治權建設,不可能完全照搬階級斗爭背景下的權威性資源。上訪是底層人民訴求于黨和政府,其中的矛盾屬于人民內部矛盾。人民內部矛盾主要適用說服教育的方法處理,但并不排斥強制性的處罰。無論是說服教育還是強制處罰,都應當建立在社會主義法治的基礎上。因此,應當以公共秩序而不是階級斗爭為基礎賦予基層政府治權,構筑相關強制處罰措施,對上訪過程中破壞公共秩序者處以警告、罰款、行政拘留、勞動教養等。法治國家需要良好的社會公共秩序,不能容忍破壞。對于上訪過程中的輕微違法破壞行為,說服無效的,應當采取必要的行政處罰,這也是為了達到積極教育和勸誡的目的。當然,為了防止這些措施被基層政府濫用,應當在法治框架下對基層政府施加必要的監督和約束。當事人對處罰不服的,有權向法院起訴,法院擁有最終的裁決權。

加強治權話語建設,需要對目前的權利話語進行糾偏。目前的權利話語將權利視作反對所謂“政府專制”的武器,其實質是一味反對政府的無政府主義,這是有所偏頗的。上訪問題非常復雜,并非權利話語所能簡單概括。盡管權利話語可以通過給基層政府施壓來解決一些上訪案件,但并非全面治理上訪的有效長久之計。對權利話語進行糾偏,需要向媒體和社會展現上訪潮中無比荒誕的無理上訪 (特別是謀利型上訪),這有助于社會全面理解上訪潮,從而對基層政府加強治權建設,持更加務實的態度和看法。而且,應當強調權利不是不受約束的自由,強調權利的道德資格?！皬娬{德性并不必然導致降低權利的重要意義,增進權利也非必然會削弱對集體利益的道德關懷。”〔64〕同上注,頁 128?！皬娪辛Φ臋嗬捳Z并不需要排斥一種相當發達的責任語言;權利不需要用絕對化的形式規范,以使之印象深刻、鏗鏘有力;權利的承載者可以被想象為既社會化又自覺的形象?！薄?5〕瑪麗·格倫頓,見前注〔41〕,第 188頁。權利也作為一種潛在責任而存在,它依賴于“公民道德”。人們擁有權利,僅在他們大體上負責地行為的意義上?！?6〕參見 (美)霍爾姆斯、桑斯坦:《權利的成本》,畢競悅譯,北京大學出版社 2004年版,頁 109-111。這樣,可以降低政府進行上訪治理的成本,更有利于上訪問題本身的解決,也會有利于民眾權利的落實和法治進程的推進。當基層政府能夠成熟地面對權利話語,就既可以受權利話語的壓力而保障上訪民眾的權利,又不會受權利話語約束以至于無法正常開展上訪治理工作。

跳出目前權利話語的迷思,引導中國權利話語的健康發展,進而為基層政權加強治權建設開辟制度道路,最終政府能夠從象征秩序和治理資源兩個方面有效應對上訪 (尤其是無理上訪)。在話語合法性基礎上,享有充分的治權,基層政府就可以對現有的上訪案件依法進行分類治理,有效遏制無理上訪,并從治理中樹立全國性的規則,這樣最終必能推進公共規則在中國社會的普及,在務實的基礎上推動中國法治建設。