淺析我國政府與慈善組織關系——基于政府-非營利組織關系的類型學理論

劉娟

（南京大學 政府管理學院 江蘇 南京 210093）

一、政府-非營利組織關系的類型學

吉德倫、克萊默和薩拉蒙等人通過對政府與非營利部門關系的跨國比較后，提出了政府-非營利組織關系的類型學理論。他們認為，福利活動中存在兩個關鍵性要素，即服務的資金籌集和授權以及服務的實際配送。并以此為核心變量，構建了政府與非營利部門關系的四種基本模式：政府支配模式、第三部門支配模式、雙重模式以及合作模式。如表1所示。

表1 政府-非營利組織關系

其中，因自治決策權的程度不同，合作模式包括兩種方式:一是“合作的賣者”模式，非營利組織僅僅是作為政府項目管理的代理人出現，擁有較少的處理權或討價還價的權力；另一種是“合作的伙伴關系”模式，非營利組織擁有大量的自治和決策的權利，在項目管理上也更有發言權。

二、慈善組織的授權

我國慈善組織注冊登記采取“分級登記，雙重管理”體制，即慈善組織在申請成立時，必須與某個政府部門或政府授權機構結成“業務指導”關系，受登記管理機關和業務主管單位的雙重管理。在現實運作中，行政部門多出于自身利益害怕承擔風險而不愿作為社團的業務主管單位，這一方面使得許多慈善組織因此而不能成立，阻礙了慈善組織的蓬勃發展；另一方面，促使官方背景濃厚的大型慈善組織形成壟斷，破壞了社會團體間應有的競爭氛圍，而這必將影響其服務的質量。

我國對慈善組織的登記注冊還在資金和人數上設定了較高的門檻。《社會團體登記管理條例》第三章規定：資金方面，全國性社會團體活動資金不少于10萬元，地方性社會團體和跨行政區域社會團體的活動資金不少于3萬元；人數方面，社團個人會員不少于50人或者單位會員不少于30人，個人會員、單位會員混合組成的，會員總數不得少于50人。這些規定更是將大量較小規模的慈善組織排除在體制之外。

同時，《社會團體登記管理條例》還明確規定“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立”“社會團體的分支機構不得再設立分支機構”“社會團體不得設立地域性的分支機構”。

三、慈善組織資金供給

1.財政支持。我國目前慈善機構的資金來源主要包括政府的資助或項目資金、募捐收入和其他經營性收入。其中，政府的資助或項目資金占據很大比重。根據2000年的調查，中國社團組織收入來源的結構如圖1所示，其中政府補貼占一半以上，會費和營業收入占近三分之一，個人和企業捐款只有十分之一，國外捐款微不足道，僅2%而已。慈善組織的情況也大致如此。并且，政府對慈善組織的財政支持方式多采用政府撥款、補貼等直接資助，而以項目形式的經費卻比較有限。

圖1 中國社團組織的收入來源結構（2000年）

圖2 2007、2008年全國基金會分類構成情況

另外，從我國基金會分類構成情況也可看出政府財政在慈善組織發展中的主導性作用。如圖2所示，2007到2008年間，我國非公募基金會快速增長，大大超過公募基金會的增長速度；但從絕對數量來看，公募基金會仍占據絕對優勢。

2.稅收政策。稅收一貫被認為是促進慈善組織發展的有利杠桿，但我國目前的相關政策卻對慈善基金的供給帶來了諸多的限制。

區別對待不同級別的慈善組織。自1999年起，財政部、國家稅務總局相繼下發通知，中華慈善總會、希望工程基金會等二十多家全國性非營利性慈善機構稅收優惠政策。但大量中小型慈善組織還不具有稅收減免資格，而且絕大多數社區的經常性捐贈（現金和實物形式）都還被排除在優惠政策之外。

稅前扣除比例較小。我國《企業所得稅法》規定，“企業發生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除。”即如果企業捐贈款物的金額超過企業當年稅前利潤的12%，超額部分仍需繳納企業所得稅。

捐款退稅程序繁復。根據民政部統計的相關數據顯示，2005年全國民政系統共收到個人捐贈17億元，但個人退稅率為零。民政部救災救濟司有位負責人曾做過慈善捐贈免稅的試驗，從向中華慈善總會捐款500元到獲得50元的免稅，中間要經過10道手續，整整辦了兩個月的時間。

四、慈善組織的自治及決策

（一）人事權

1.人事任免。我國當前慈善組織人事任免方面的普遍問題：雖然各慈善組織大都制定了自己的領導人選產生章程，但這些都形同虛設，真正掌控其人事任免大權的是政府。慈善組織的領導或者直接來源于其業務主管部門的派遣和任命或者有組織負責人提名并得到業務主管部門的批準。

2.人事編制。各級慈善機構是事業性編制，專職工作人員的編制和工資由國家教委核定、國家財政負擔，同時在基層縣（市）、鄉（區、鎮、街道）的慈善組織完全依附于行政機構。許多地方的慈善組織與民政部門是一班人馬，兩塊牌子，有的地方慈善組織甚至是民政部門內部的一個“科室”。范明林學者的個案研究同樣可以做以證明，如表2。

表2 S慈善基金會工作人員編制結構（%）

（二）決策及項目運作

清華大學NGO研究所對全國范圍內民間組織的調查顯示：46.6%的民間組織由理事會或全體會議等正式決策機構決定組織戰略決策和活動計劃；47.4%的民間組織無正式決策機構，其中由全體人員協商決定的占10.7%，由兩個以上負責人協商決定的占17.8%，由負責人個人決定的占18.9%。加之，我國慈善組織的高層領導干部大多是由政府直接任免的，并且其往往與政府其他部門有千絲萬縷的關系，慈善組織的獨立決策權是十分有限的。

我國絕大多數的慈善組織都采取項目運作機制，通過各領域的項目完成其服務社會的慈善使命。但無論是官方背景濃厚還是以自主化著稱的慈善組織，其項目的運作都與政府有著千絲萬縷的聯系。以典型的自下而上型的中國人口福利基金會為例，其外部關系如圖3所示：

其中，“貧困母親”是其“幸福工程”項目的一部分。在此項目中，基金會與受益者之間是一種間接關系；并且該項目在實際運作中主要是通過地方計生委或計生局來展開的，基金會在項目執行中扮演著監督者的角色。

表3 各類捐贈主體與捐贈資源比較

圖3 中國人口福利基金會的外部關系

此外，還有一些與政府聯系緊密的慈善組織，甚至其項目的立項都要通過政府相關部門的審批。

（三）政府的監管

我國對慈善機構的監管采用多主體模式。民政部門、業務主管部門、審計部門和人民銀行共同構成對慈善機構的監管主體。其中，民政部門負責依法登記管理和依法監督，業務主管部門側重對慈善組織的業務指導和具體的日常管理，審計部門和人民銀行重點監督慈善組織的財務狀況。但實踐中，由于各監管主體職責的重疊與空缺，加之這種分工尚缺乏可操作性的法律和政策規定，目前我國對慈善機構的監管仍較為混亂。對財務的監管方面，有限的管理人員很難通過年檢真正達到對慈善組織的有效監督，而假公益名義謀取私利則很難僅憑年檢報表發現；當慈善組織的資金來源于社會上無數零散的捐贈人或通過大眾募捐形成時，往往出現大量分散的委托權，造成無人過問或無法過問財產的用途，沒有明確的監督主體。對慈善組織的業務指導方面，業務主管部門的行動能力較弱，對全國慈善的統計體系、政策指導、平民慈善的服務平臺等方面都處于缺位狀態。如表3所示，我國政府為慈善組織提供較豐富的資源集中在資金和物質兩方面，項目投入一般，而服務方面資源極為欠缺。

五、我國慈善組織與政府的關系

綜上所述，我國目前大多數的慈善組織資金的籌集中，政府占據了相當大的比重；政府對慈善組織的建立及日常運作的監管也發揮著十分重要的作用；慈善服務的提供方面，慈善組織通過各種項目展開，是服務的實際配送者。因此，根據薩拉蒙等人提出的政府-非營利組織關系的類型學理論，我國目前慈善組織和政府之間屬于合作模式關系。但由于我國慈善組織的自治和決策權利還不足，在項目管理上的發言權也不充分，我國慈善組織和政府之間的合作關系尚處于“合作的賣者”模式。慈善組織在權力上依附于政府，但在功能履行、服務提供上與政府職能有天然的互補性，它更多地扮演政府項目管理的代理人角色，處于協作地位，擁有較少的處理權或討價還價的權力，尚未發展到平等的“合作的伙伴關系”模式。

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