如何補貼中國農(nóng)業(yè)？

■ 程國強

作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員。本文節(jié)選自作者主持完成的研究成果并以《中國農(nóng)業(yè)補貼：制度設(shè)計與政策選擇》為名出版的著作前言

20年前，我的博士論文就將農(nóng)業(yè)補貼問題作為研究的重點，是時中國的人均GDP不足400美元。當(dāng)時令我困惑的是，為什么發(fā)達國家普遍給予農(nóng)業(yè)高保護、高補貼，而大多數(shù)發(fā)展中國家則對農(nóng)業(yè)實行歧視、征稅的政策？農(nóng)業(yè)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間究竟有怎樣的關(guān)系？在經(jīng)濟增長過程中，一個國家實現(xiàn)從剝奪農(nóng)業(yè)向補貼農(nóng)業(yè)的政策轉(zhuǎn)變的時機和條件是什么？如何順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，及時調(diào)整政策傾向，支持補貼農(nóng)業(yè)，避免經(jīng)濟增長落入“李嘉圖陷阱”？

20年后的今天，中國工業(yè)化、城市化進入快速發(fā)展階段，中國人均GDP已超過4000美元。經(jīng)濟發(fā)展的國際經(jīng)驗表明，目前中國實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的條件已經(jīng)成熟，總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段。不斷加大對農(nóng)業(yè)的支持與保護，早已成為學(xué)術(shù)界乃至整個社會的共識。

進入新世紀(jì)以來，中國根據(jù)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的新形勢，不斷探索支持農(nóng)業(yè)、補貼農(nóng)業(yè)的機制與政策。如2002年以來，國家啟動良種補貼政策，從大豆試點開始，目前已擴大到水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、馬鈴薯、花生、青稞、生豬、奶牛等農(nóng)產(chǎn)品；建立糧食直接補貼制度，開啟了對農(nóng)民直接補貼的先河，并且為農(nóng)民提供農(nóng)機購置補貼、農(nóng)資綜合直接補貼。對水稻、小麥主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價政策，對主產(chǎn)區(qū)的玉米、大豆、油菜籽等糧食品種實行臨時收儲政策。這些政策措施，對保護農(nóng)民利益、提高農(nóng)民種糧積極性，保持糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，確保國家糧食安全，發(fā)揮了極其重要的作用，也為中國建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護體系積累了難得的經(jīng)驗。

然而，與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進對農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略需求相比，目前中國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)仍然十分薄弱，需要補貼的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)較多，補貼資金需求巨大。但現(xiàn)階段中國國力財力相對有限，政府財政還不能完全承擔(dān)農(nóng)業(yè)所需補貼。因此，當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時期內(nèi)如何補貼、支持和保護農(nóng)業(yè)？如何對農(nóng)業(yè)補貼制度進行頂層設(shè)計，有效利用有限的農(nóng)業(yè)補貼資源，最大程度發(fā)揮政策的綜合效能？應(yīng)構(gòu)建怎樣的補貼政策體系？對這些問題的探索和研究，是本課題立項的基本出發(fā)點，也是本書付印出版的意義所在。

因此，我們試圖在系統(tǒng)評估中國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策實施效果的基礎(chǔ)上，深入研究現(xiàn)階段中國農(nóng)業(yè)補貼政策選擇的關(guān)鍵問題，探索設(shè)計工業(yè)化中期階段中國農(nóng)業(yè)補貼制度的基本框架，初步構(gòu)建適合中國國情，指向明確、結(jié)構(gòu)合理、受益直接、操作簡便的農(nóng)業(yè)補貼政策體系。這本書主要回答以下幾個問題：

第一，農(nóng)業(yè)補貼的目標(biāo)究竟是什么？一般而言，農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)包括糧食安全、農(nóng)民收入、食品安全、環(huán)境保護和農(nóng)業(yè)競爭力等內(nèi)容。綜合考慮中國基本國情和當(dāng)前所處的發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)補貼政策的目標(biāo)重點究竟是確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給（即“保供給”），還是增加農(nóng)民收入（即“促增收”），或者保供給促增收兼而有之？保供給，是中國現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長的時期內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)，促增收，始終是中國“三農(nóng)”工作的根本任務(wù)，兩者互為基礎(chǔ)、互為前提，這是否應(yīng)該成為中國農(nóng)業(yè)補貼制度設(shè)計的出發(fā)點和落腳點？在具體政策設(shè)計中，如何確定補貼政策工具的目標(biāo)指向？

第二，應(yīng)該如何補貼？是全面覆蓋，還是突出重點？是均等普惠，還是集中使用？在中國目前的發(fā)展階段，政府還不具備大規(guī)模補貼農(nóng)業(yè)的能力。從國際經(jīng)驗看，即使是發(fā)達國家，也沒有哪個國家能夠完全承受巨額補貼資金需求，除美國、歐盟、日本等對農(nóng)業(yè)提供較多的補貼支持外，加拿大、澳大利亞、新西蘭等國家，對農(nóng)業(yè)只提供為數(shù)有限的補貼甚至不提供補貼，而采取其他方式對農(nóng)業(yè)提供支持。

目前國內(nèi)部分學(xué)者以及基層干部對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策特別是種糧直接補貼、良種補貼等存有一些異議。有人認為，應(yīng)把目前給予農(nóng)民的補貼集中起來使用，為農(nóng)村建設(shè)辦一些大事。也有人認為，補貼應(yīng)該全面覆蓋到不同地區(qū)和不同農(nóng)產(chǎn)品，不能只針對主產(chǎn)區(qū)和重點農(nóng)產(chǎn)品。需要研究的是，在目前的發(fā)展階段，中國的農(nóng)業(yè)補貼，是否應(yīng)量力而行、循序漸進？是否應(yīng)設(shè)計結(jié)構(gòu)性補貼政策，先突出重點，經(jīng)過相當(dāng)長的時間后，再考慮轉(zhuǎn)向均等普惠、全面覆蓋？是否應(yīng)著力增強補貼的針對性和有效性，提高政策實施效率？

第三，應(yīng)該選擇怎樣的政策工具？發(fā)達國家經(jīng)過多年的探索實踐，形成了各式各樣的補貼方法。現(xiàn)階段中國究竟應(yīng)該選擇怎樣的補貼政策工具？學(xué)術(shù)界許多人提出中國應(yīng)采取直接補貼措施，理由是價格支持措施被批評為扭曲市場、效率低下，而且被WTO國際規(guī)則所約束。但也有學(xué)者認為，中國近幾年對種糧農(nóng)民直接補貼的政策實踐表明，直接補貼的生產(chǎn)效應(yīng)具有邊際遞減特征，最終將失去刺激生產(chǎn)的作用，轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊氖杖胫С终摺Ｐ枰芯康氖牵魪闹袊膶嶋H出發(fā)，在目前的發(fā)展階段，我們用直接補貼替代價格支持的條件和時機是否已經(jīng)成熟？價格支持是否應(yīng)該是今后相當(dāng)長的時間內(nèi)中國農(nóng)業(yè)補貼政策的基礎(chǔ)性措施？

第四，政策如何操作？政策設(shè)計是否合理，最重要的檢驗標(biāo)準(zhǔn)是能否有效操作、執(zhí)行，這直接決定著政策目標(biāo)的實現(xiàn)。如有學(xué)者建議，為了克服目前補貼支持政策所出現(xiàn)的一些問題，中國應(yīng)考慮建立差價補貼制度。國外經(jīng)驗表明，差價補貼是從價格支持向直接補貼轉(zhuǎn)型的過渡性措施，既有價格支持的特征，也有直接補貼的性質(zhì)。但政策操作的難點在于，政府部門必須掌握糧食主產(chǎn)區(qū)各農(nóng)戶土地承包與種植面積的地理信息基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，能夠準(zhǔn)確甄別和確定各農(nóng)戶的產(chǎn)量、種植面積等情況。而目前中國還不能有效掌握這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，因此該政策雖受到?jīng)Q策層關(guān)注，但尚難以被提上議事日程。這意味著，政策設(shè)計必須從現(xiàn)階段基本國情出發(fā)，系統(tǒng)研究政策的適應(yīng)性與可操作性，避免政策實施的走樣、漏損，防止出現(xiàn)逆向效應(yīng)。

為了探究和回答這些問題，一年來，我們數(shù)度赴糧食主產(chǎn)區(qū)，深入鄉(xiāng)村、農(nóng)戶和田間地頭進行實地調(diào)研，取得大量第一手實證數(shù)據(jù)。多次與有關(guān)部委、地方政府的領(lǐng)導(dǎo)以及科研院所的專家學(xué)者研究討論，最終形成課題研究的主要思路和觀點。在此，我們向所有為課題調(diào)研提供幫助和支持的同仁們表示真誠的謝意。