中西方利益集團(tuán)參與政策制定方式之比較

摘要：西方利益集團(tuán)參與政策制定的方式主要包括滲入選舉過(guò)程以對(duì)選舉結(jié)果施加影響，疏通政府以影響政府的行政活動(dòng)，廣泛介入立法過(guò)程以影響立法結(jié)果，以及采用公開(kāi)運(yùn)動(dòng)、和平示威、停止合作等方式。中國(guó)利益集團(tuán)是通過(guò)人民代表大會(huì)、政府行政部門(mén)和大眾傳播媒介來(lái)參與和影響政府決策的。這種差異是源于國(guó)家政治體制和文化的不同。要促進(jìn)我國(guó)利益集團(tuán)的健康發(fā)展，政府必須努力營(yíng)造有利于利益集團(tuán)發(fā)展的外部環(huán)境，培育社會(huì)公眾和利益集團(tuán)的公共精神，制定相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)利益集團(tuán)的規(guī)范化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：利益集團(tuán)；政策制定；比較

中圖分類(lèi)號(hào)：D035-01 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502(2011)05-0078-04

利益集團(tuán)通常是指具有相似觀點(diǎn)或利益要求的人們組成的社會(huì)團(tuán)體，他們通過(guò)參與政治過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)影響公共政策或維護(hù)自身利益的目的。在多元民主的社會(huì)中，政治生活在很大程度上表現(xiàn)為利益集團(tuán)與政府之間以及利益集團(tuán)之間的相互作用，政府的決策往往是與一些重要的利益集團(tuán)協(xié)商或博弈的結(jié)果。詹姆斯#8226;安德森在《公共決策》一書(shū)中指出，雖然由于各國(guó)的情況不同，利益集團(tuán)組成的方式和合法化上有所不同，但在所有國(guó)家，利益集團(tuán)在公共政策中都發(fā)揮著特別重要的作用。由于政治體制和國(guó)情的不同，我國(guó)利益集團(tuán)與西方利益集團(tuán)存在著相當(dāng)程度上的不同。本文從這一視角出發(fā)，分析中西方利益集團(tuán)參與政策制定的方式并進(jìn)行比較，以期從中發(fā)現(xiàn)我們可以借鑒的一些經(jīng)驗(yàn)。

一、西方利益集團(tuán)參與政治過(guò)程及政策制定的主要方式

西方利益集團(tuán)最早產(chǎn)生于18世紀(jì)末的北美。19世紀(jì)中葉，各種利益集團(tuán)迅速發(fā)展起來(lái)。產(chǎn)業(yè)革命的興起帶動(dòng)了政府職能的擴(kuò)大，政府政策的制定涉及到各種人的利益，由此引起人們對(duì)政府行為的廣泛關(guān)注。20世紀(jì)以來(lái)，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，社會(huì)矛盾的進(jìn)一步尖銳化、復(fù)雜化，致使大量的利益集團(tuán)不斷涌現(xiàn)。利益集團(tuán)參與政治過(guò)程、對(duì)政策制定實(shí)施干預(yù)與影響，是資產(chǎn)階級(jí)民主制度的產(chǎn)物，它是西方國(guó)家政治生活的一大特色。西方利益集團(tuán)參與政治過(guò)程及政策制定主要包括以下方式：

1.滲入選舉過(guò)程，對(duì)選舉結(jié)果施加影響

在西方民主國(guó)家，政治力量要想合法執(zhí)掌國(guó)家的政權(quán)，首先要在選舉中獲勝。利益集團(tuán)在選舉過(guò)程中對(duì)競(jìng)選活動(dòng)的影響力不亞于政黨。各利益集團(tuán)一般都擁有雄厚的資金，而競(jìng)選活動(dòng)又需要大量資金支持，于是西方利益集團(tuán)往往采取為政治力量提供資金的手段對(duì)競(jìng)選活動(dòng)施加影響。同時(shí)，利益集團(tuán)擁有實(shí)力雄厚的專(zhuān)業(yè)智囊團(tuán)，他們會(huì)收集涉及本集團(tuán)利益的相關(guān)政策信息，向決策者提供眾多的專(zhuān)業(yè)政策被選方案。因此，西方利益集團(tuán)也在一定程度上成為了參選政黨的得力助手。

2.疏通政府部門(mén)，對(duì)政府的行政活動(dòng)施加影響

政府部門(mén)制定的各種規(guī)章、條例、政策以及行政措施都直接涉及相關(guān)利益集團(tuán)的利益得失。西方的利益集團(tuán)往往通過(guò)各種途徑試圖與那些和本集團(tuán)利益相關(guān)的高級(jí)官員保持長(zhǎng)期密切聯(lián)系，或是影響相關(guān)部門(mén)官員的人選，甚至派代表到政府相關(guān)部門(mén)任職或者參加相關(guān)部門(mén)的咨詢(xún)委員會(huì)，在相關(guān)政策的制定或?qū)嵤┻^(guò)程中施加影響或進(jìn)行干預(yù)。利益集團(tuán)同行政機(jī)構(gòu)之間緊密的聯(lián)系，使得政府的某些政策和行政措施最終是與相關(guān)利益集團(tuán)共同協(xié)商的結(jié)果。

3.廣泛介入立法過(guò)程，對(duì)立法結(jié)果施加影響

作為西方國(guó)家的立法機(jī)關(guān)，議會(huì)不僅有權(quán)制定國(guó)家的各項(xiàng)法律、法規(guī)及政策，而且會(huì)對(duì)政府決策有很大影響。因此，西方國(guó)家的利益集團(tuán)一般都是圍繞議會(huì)開(kāi)展活動(dòng)，也就是圍繞著政策法案的確定、通過(guò)和實(shí)施開(kāi)展活動(dòng)。許多利益團(tuán)體在立法討論和表決時(shí)，都會(huì)派代表前往決策中心，通過(guò)行賄或私下與相關(guān)政策確立的關(guān)鍵人物聯(lián)絡(luò)，借助于“精英人物”，向國(guó)會(huì)提供證詞和情報(bào)，或者通過(guò)對(duì)議員進(jìn)行說(shuō)服、利誘甚至威脅等手段介入和影響議會(huì)，使其在表決時(shí)通過(guò)有利于本集團(tuán)的議案。利益集團(tuán)平時(shí)還通過(guò)直接從事“院外活動(dòng)”，如社會(huì)交際、政治捐款、贈(zèng)禮等手段影響立法。

4.采用公開(kāi)運(yùn)動(dòng)、和平示威、停止合作等方式對(duì)政府施加影響

公開(kāi)運(yùn)動(dòng)的形式包括投書(shū)電臺(tái)和報(bào)社、公開(kāi)演講、張貼標(biāo)語(yǔ)和舉行記者招待會(huì)等，利益集團(tuán)利用公共輿論，鼓動(dòng)民眾支持自己的主張，從而以“民意”影響政府決策。大規(guī)模的和平示威往往能對(duì)政府形成壓力，促使政府作出妥協(xié)和讓步，因此利益集團(tuán)往往利用和平示威的方式向政府請(qǐng)?jiān)福焕婕瘓F(tuán)還會(huì)采取類(lèi)似罷工的手段，停止或暗示停止與政府進(jìn)行的某些項(xiàng)目合作，從而使政府在某一方面的職能陷入困境甚至癱瘓狀態(tài)，由此對(duì)某一領(lǐng)域的公共政策產(chǎn)生影響。采取這種方式的利益集團(tuán)有各國(guó)的警官協(xié)會(huì)、公務(wù)員工會(huì)、電力公司協(xié)會(huì)等等。

二、中國(guó)利益集團(tuán)在政策制定過(guò)程中的參與途徑及影響方式

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，代表“局部”、“狹隘”利益的利益集團(tuán)得不到我國(guó)政治系統(tǒng)的承認(rèn)，也不允許其存在和發(fā)展，只能以“自在的”利益群體的形式存在。經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)發(fā)生了深刻的變化，特別是利益結(jié)構(gòu)分化，出現(xiàn)了大量的代表不同利益主體、表達(dá)不同利益訴求的利益集團(tuán)。1988年，中國(guó)共產(chǎn)黨十三屆二中全會(huì)的工作報(bào)告中首次提出，我國(guó)社會(huì)存在著不同的利益集團(tuán)：“在社會(huì)主義制度下：人民內(nèi)部仍然存在著不同利益集團(tuán)的矛盾。”利益集團(tuán)在我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中扮演著越來(lái)越重要的角色，它在公眾向政府表達(dá)利益訴求過(guò)程中也發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。中國(guó)利益集團(tuán)在國(guó)家政策制定過(guò)程中的參與途徑主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.通過(guò)人民代表大會(huì)參與政策制定

全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，通過(guò)人大代表表達(dá)自己的利益訴求，這是大多數(shù)利益集團(tuán)參與政策制定的主要方式。利益集團(tuán)體影響人大代表的方式主要有：一是同人大代表保持一定的聯(lián)系，這有利于人大代表及時(shí)了解和反映利益集團(tuán)的利益訴求；二是向人大代表就某些問(wèn)題提出意見(jiàn)和建議，并通過(guò)人大代表使這些意見(jiàn)和建議進(jìn)入決策過(guò)程；三是通過(guò)行使人大代表監(jiān)督權(quán)來(lái)表達(dá)自己的利益訴求，影響政策制定。當(dāng)利益集團(tuán)的自身利益受到損害時(shí)，或者對(duì)有關(guān)部門(mén)的政策方案存有異議時(shí)，他們往往通過(guò)人大代表來(lái)介入政策制定過(guò)程，從而影響政策方案的制定。同時(shí)，利益集團(tuán)可以就其關(guān)心的問(wèn)題在立法草案修正過(guò)程中，提出修改意見(jiàn)或建議，為人大立法提供意見(jiàn)和建議。

2.通過(guò)政府行政部門(mén)參與政策制定

中國(guó)政府作為行使公共行政權(quán)力的合法機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著社會(huì)公共管理的職能。在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府既負(fù)責(zé)各種宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定，其中包括利益分配政策、投資結(jié)構(gòu)政策以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策等，還直接掌握著重大資源的分配權(quán)。這些都會(huì)在不同程度上涉及到利益集團(tuán)的利益，并關(guān)系到其生存和發(fā)展，因此，利益集團(tuán)必然要通過(guò)政府部門(mén)來(lái)影響政策制定。而直接、經(jīng)常和便捷是利益集團(tuán)通過(guò)政府行政部門(mén)影響政策制定方式的主要特點(diǎn)。中國(guó)行政部門(mén)實(shí)行的是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，各級(jí)行政首長(zhǎng)擁有重大權(quán)力，一方面他對(duì)政策方案的最終確定起到重要的作用，另一方面他要對(duì)其所領(lǐng)導(dǎo)的工作全面負(fù)責(zé)，行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)決策結(jié)果具有直接的影響作用。因此利益集團(tuán)會(huì)參與為行政首長(zhǎng)提供的咨詢(xún)服務(wù)，以期能夠影響政策方案的出臺(tái)。

3.通過(guò)大眾傳播媒介影響政府決策

隨著改革開(kāi)放的深入，大眾傳播媒介所形成的社會(huì)輿論越來(lái)越多地影響著政府決策，加之其他利益表達(dá)渠道的有限性，大眾傳播媒介承載了更多的向政府決策者傳達(dá)利益訴求的重要功能。利益集團(tuán)會(huì)通過(guò)大眾傳播媒介向公眾傳送特定的信息，以引起決策者對(duì)某些問(wèn)題的重視。大眾傳播媒介已經(jīng)成為利益集團(tuán)向決策者傳達(dá)利益要求的重要渠道。

還應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，利益集團(tuán)大多是采用非強(qiáng)制性的方式在政策制定過(guò)程中施加影響。一是通過(guò)說(shuō)服的方式。利益集團(tuán)通常采用拜訪(fǎng)、座談、書(shū)信和遞交研究報(bào)告等方式來(lái)表達(dá)民眾的需要，對(duì)有關(guān)的決策者進(jìn)行勸說(shuō)，它是通過(guò)正規(guī)渠道、“公事公辦”方式進(jìn)行的。二是通過(guò)專(zhuān)家顧問(wèn)團(tuán)體。為了保證決策的科學(xué)化、民主化，黨、政府和人大聘請(qǐng)了各行各業(yè)的專(zhuān)家作為顧問(wèn)，而且建立了咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和智囊團(tuán)，許多利益集團(tuán)就通過(guò)本集團(tuán)內(nèi)的專(zhuān)家顧問(wèn)和這些智囊團(tuán)保持緊密的聯(lián)系，以達(dá)到在政策制定過(guò)程中施加影響。三是尋求社會(huì)同盟。利益集團(tuán)往往與其他相關(guān)的利益集團(tuán)結(jié)成聯(lián)盟，以獲得盡可能多的民眾支持，形成對(duì)決策者強(qiáng)大的壓力，促使符合利益集團(tuán)意愿的問(wèn)題被提到?jīng)Q策日程。

三、中西方利益集團(tuán)參與政府政策制定方式的比較

從參與政策制定方式來(lái)看，中西方利益集團(tuán)都很注重影響政策制定者，都很重視大眾傳媒的作用，但是也有著很多不同之處。

一是，西方利益集團(tuán)可以通過(guò)競(jìng)選來(lái)影響政策制定者，而中國(guó)利益集團(tuán)通過(guò)這種方式影響政策過(guò)程的機(jī)會(huì)不多。即使中國(guó)利益集團(tuán)能夠推舉自己的候選人參加人大代表的選舉，在中國(guó)當(dāng)前的政治現(xiàn)實(shí)中，這種民意代表能發(fā)揮的影響力尚值得探討。二是，西方金錢(qián)政治的影響力非常大，利益集團(tuán)的政治捐款行為是公開(kāi)的，而且是有法律約束的。然而在中國(guó)，金錢(qián)政治是法律不允許的，隨著一些政治腐敗案件的暴光，可以看到政策制定過(guò)程中也涉及到了金錢(qián)的因素。三是，西方利益團(tuán)體會(huì)利用游行示威的手段向政策制定者施加壓力。在中國(guó)的傳統(tǒng)政治觀念中，人們普遍認(rèn)為游行示威是對(duì)政府當(dāng)局的否定，而不是利益訴求表達(dá)的渠道，因此，游行示威并不是中國(guó)利益集團(tuán)影響政策制定的方式。四是，西方利益集團(tuán)會(huì)采取向法院提起訴訟的手段來(lái)影響政策制定。我國(guó)的政策決策權(quán)主要集中在黨和政府手中，立法機(jī)構(gòu)并不是從事決策的機(jī)構(gòu)，因此通過(guò)立法機(jī)構(gòu)來(lái)表達(dá)利益訴求的功能會(huì)受到限制。

政治制度和政治文化方面的差異是造成中西方利益集團(tuán)參與政策制定方式不同的主要原因。在西方利益集團(tuán)參與政策制定的方式中，西方利益集團(tuán)的活動(dòng)是與其政黨制度、選舉制度、議會(huì)制度以及司法制度密切相關(guān)的。在西方多元民主社會(huì)結(jié)構(gòu)下，各利益集團(tuán)對(duì)政策制定施加影響主要是通過(guò)院外活動(dòng)。這與中國(guó)社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)一元性的基本特征差異非常大。在西方國(guó)家，公民具有強(qiáng)烈的政治參與意識(shí)，崇尚自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，認(rèn)為每個(gè)人都有權(quán)利追求個(gè)人利益。集團(tuán)利益的產(chǎn)生正是源于這種個(gè)人價(jià)值觀和個(gè)人權(quán)利觀。最終形成了與國(guó)家權(quán)力對(duì)應(yīng)的各種各樣的利益團(tuán)體。中國(guó)的封建社會(huì)歷史有兩千多年之久，受傳統(tǒng)政治文化的影響，人們?nèi)狈M織和參與政治團(tuán)體的意愿。而且中國(guó)社會(huì)的政治活動(dòng)明顯呈現(xiàn)出“精英政治”的特點(diǎn)。新中國(guó)成立后，作為社會(huì)主義國(guó)家，集體利益、整體利益和國(guó)家利益是主流政治文化所強(qiáng)調(diào)的，個(gè)人利益要服從集體利益、局部利益要服從整體利益得到了廣泛的認(rèn)同，這就使得人們對(duì)個(gè)人利益的追求在一定程度上受到了抑制，從而也使人們?nèi)狈M成利益團(tuán)體追求自身利益的動(dòng)力。

西方利益集團(tuán)成立的時(shí)間長(zhǎng)，數(shù)量和種類(lèi)很多，在參與政府決策上已經(jīng)比較成熟。西方利益集團(tuán)作為公民結(jié)社權(quán)利的重要體現(xiàn)，基本上是不受政府主導(dǎo)的，自主性很高。在遇到與政府意見(jiàn)相左的情況下，西方利益集團(tuán)通常更強(qiáng)調(diào)自身利益。而我國(guó)的利益集團(tuán)形成的時(shí)間比較短，種類(lèi)和數(shù)量也比較少，且很多都是政府扶持的，對(duì)政府的依賴(lài)性也較強(qiáng)。因而我國(guó)的利益集團(tuán)通常是在各級(jí)政府的指導(dǎo)下進(jìn)行政治參與，利益集團(tuán)對(duì)政策施加影響的方式和渠道絕大部分都是非強(qiáng)制的，在追求“團(tuán)體利益”的同時(shí)，大多能夠兼顧社會(huì)的“公共利益”，當(dāng)二者發(fā)生沖突的時(shí)候，會(huì)主動(dòng)放棄團(tuán)體的利益，這也是我國(guó)利益集團(tuán)與西方利益集團(tuán)的本質(zhì)區(qū)別。

總的來(lái)說(shuō)，西方利益集團(tuán)在西方政治運(yùn)行中的影響力是巨大的，而我國(guó)的利益集團(tuán)對(duì)政策制定的影響力是有限的，這與我國(guó)利益集團(tuán)產(chǎn)生的背景以及所處的政治制度和政治文化背景有著密切聯(lián)系。雖然我國(guó)利益集團(tuán)在整個(gè)決策系統(tǒng)當(dāng)中，在表達(dá)民眾意愿、提供決策信息方面發(fā)揮著不可替代的作用，然而實(shí)際上，相當(dāng)多的利益集團(tuán)并沒(méi)有真正地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。這就要求我們積極引導(dǎo)和促進(jìn)利益集團(tuán)的健康發(fā)展，使之成為政府科學(xué)決策的平衡器，推動(dòng)公平施政和民主政治的發(fā)展。

四、促進(jìn)我國(guó)利益集團(tuán)發(fā)展的建議

西方利益集團(tuán)在政府決策過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，借鑒西方利益集團(tuán)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，我們可以通過(guò)以下途徑促進(jìn)我國(guó)利益集團(tuán)在政府政策制定過(guò)程中更好地發(fā)揮作用。

第一，政府應(yīng)該加強(qiáng)制度建設(shè)，努力營(yíng)造有利于利益集團(tuán)發(fā)展的外部環(huán)境。與美國(guó)等西方國(guó)家相比，我國(guó)利益集團(tuán)數(shù)量不多，且大多數(shù)都與政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，其獨(dú)立性較差，不能很好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。為此，我們應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革，為促進(jìn)利益集團(tuán)的形成和發(fā)展創(chuàng)造必要條件，使社會(huì)生活中大多數(shù)人的各種不同利益都能夠通過(guò)相應(yīng)的利益集團(tuán)進(jìn)行表達(dá)。此外，立法機(jī)關(guān)應(yīng)制定相關(guān)的法律、法規(guī)，以明確利益集團(tuán)在政治生活及政策制定過(guò)程中的合法身份和地位，使他們能夠名正言順地參與到公共政策制定的各個(gè)環(huán)節(jié)中。

第二，確立公平的政治價(jià)值觀，培育公眾和利益集團(tuán)的公共精神。在我國(guó)，黨和政府是以大多數(shù)人民群眾的利益為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制定政策的，政策的理想結(jié)果是能夠最大可能地實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人民群眾的公共利益。我國(guó)現(xiàn)有的各種利益集團(tuán)在規(guī)模大小、結(jié)合緊密程度、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和影響范圍等方面存在很大的不同。在某些地區(qū)和領(lǐng)域存在著實(shí)力強(qiáng)大的利益集團(tuán)，他們憑借其自身豐厚的經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資本，力圖在政策制定過(guò)程中施加影響以實(shí)現(xiàn)其自身利益。與其相比，一些弱勢(shì)利益群體的發(fā)展空間明顯不足，面臨著言路不通、維護(hù)自身利益困難等問(wèn)題。這就要求黨和政府要堅(jiān)持公平、民主的原則，在全社會(huì)努力培育公共精神，確立公平的政治價(jià)值觀，為各種利益集團(tuán)的利益充分表達(dá)營(yíng)造公平的環(huán)境，使各利益主體在同一平臺(tái)博弈的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)。對(duì)于各種利益集團(tuán)，應(yīng)提倡用公共的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量自己和其他團(tuán)體的利益并進(jìn)行利益調(diào)整，在實(shí)現(xiàn)全社會(huì)公共利益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自己的特殊利益。

第三，制定相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)民主程序的法治化，促進(jìn)利益集團(tuán)規(guī)范化發(fā)展。政府在正視利益集團(tuán)存在并使其合法化的同時(shí)，還要嚴(yán)格依法來(lái)控制其發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)政治參與的程序化，在各種利益集團(tuán)表達(dá)利益訴求時(shí)，必須要有一套程序性的機(jī)制加以保障，才可能使其參與行為有序化。應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)分各種利益集團(tuán)的不同性質(zhì)，堅(jiān)決取締非法的利益集團(tuán)，限制和規(guī)范特殊既得利益集團(tuán)，鼓勵(lì)和發(fā)展公共利益集團(tuán)，對(duì)于一些弱勢(shì)利益群體給予扶持。要實(shí)現(xiàn)民主程序的法治化，不僅政府要依照民主程序運(yùn)行、依法辦事，而且各利益集團(tuán)也要依照民主程序表達(dá)利益訴求，如此才能夠?qū)崿F(xiàn)利益集團(tuán)的利益訴求與政府科學(xué)決策之間的良性互動(dòng)。

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責(zé)任編輯：宋奇