關(guān)于建立罰沒款項(xiàng)補(bǔ)償受害人損失制度的思考

摘要：將罰沒款項(xiàng)(沒收違法所得和罰款)補(bǔ)償受害人損失，是通過公權(quán)手段保護(hù)私權(quán)主體權(quán)益的一項(xiàng)全新的制度設(shè)想。目前我國的規(guī)定是，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將罰沒款項(xiàng)一律上繳國庫，這樣的規(guī)定雖然簡單易行，但存在的問題不能忽視。罰款數(shù)額應(yīng)當(dāng)與違法者造成的受害人損失掛鉤，政府應(yīng)當(dāng)將罰沒款項(xiàng)首先用來補(bǔ)償受害人的人身和財(cái)產(chǎn)損失，以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。

關(guān)鍵詞：罰沒款項(xiàng)；補(bǔ)償受害人；社會(huì)正義

中圖分類號(hào)：D902 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502(2011)03-0090-06

全國政協(xié)委員、證監(jiān)會(huì)副主席范福春在2009年全國政協(xié)十一屆二次會(huì)議上提交了一份《關(guān)于將證券期貨市場沒收的違法所得和罰款返還受害人的提案》，曾經(jīng)引起了廣泛關(guān)注。他認(rèn)為，在現(xiàn)行體制下，沒收的違法所得和罰款均上繳國庫，盡管使違法違規(guī)者受到了懲處，但受害人的損失卻永遠(yuǎn)無法彌補(bǔ)。因此，他呼吁，將加害人的非法所得直接返還給受害人。簡俊東先生在2007年時(shí)就指出：中國證監(jiān)會(huì)成立以來，對違法違規(guī)行為的罰沒款已經(jīng)超過30億元，這些款項(xiàng)均按規(guī)定上繳國庫，并沒有返還投資者，應(yīng)呼吁建立投資者保護(hù)基金，借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，將證監(jiān)會(huì)行政處罰的罰沒款全部交由該基金接收和管理，直接補(bǔ)償證券市場受害者。

目前我國對違法(包括證券法及其他經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境保護(hù)法等社會(huì)法)侵犯社會(huì)公共利益造成損害后果的行為，一是讓受害人自己追究違法者的民事責(zé)任；二是由執(zhí)法機(jī)關(guān)追究違法者的行政責(zé)任。因?yàn)樵S多受害人無力追究違法者的民事責(zé)任，執(zhí)法的罰沒款項(xiàng)又歸屬國庫，因此，出現(xiàn)了受害人得不到應(yīng)有賠償和公眾對政府執(zhí)法怨聲載道的雙重問題。筆者認(rèn)為，罰款數(shù)額應(yīng)當(dāng)與違法者造成的受害人損失掛鉤，政府應(yīng)當(dāng)將罰沒款項(xiàng)首先用來補(bǔ)償受害人的人身和財(cái)產(chǎn)損失，以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，使政府取信于民。

一、我國受害人損失救濟(jì)制度的缺失

(一)我國罰沒款項(xiàng)不能用來補(bǔ)償受害人

罰沒款項(xiàng)作為法律責(zé)任的一種形式，在懲治違法侵犯社會(huì)利益行為、維護(hù)法律尊嚴(yán)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義方面具有重要的積極的作用。但是在中國有關(guān)罰沒款項(xiàng)歸屬國庫的規(guī)定，人們對此存在著諸多非議。如：自貢市警方對一偷窺鄰家女兒洗澡者作了500元罰款處罰，市民黃振迪提出這個(gè)罰款到底該由誰收的問題。他質(zhì)疑：人家洗澡被偷窺了，受到了侵害，怎么錢卻要交給國庫。在瓊民源事件中，證監(jiān)會(huì)就下令將1.3億元的“非法收入”充公。結(jié)果，雖然該筆款項(xiàng)大部分來自廣大投資者，但是10多萬股民卻分文未得。眾多的受害者只能通過個(gè)別民事訴訟進(jìn)行解決，索賠道路漫長艱辛，不利于受害者的權(quán)益保護(hù)。

我國《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》規(guī)定，大型游樂設(shè)施高空滯留人員1小時(shí)以上12小時(shí)以下的屬于一般事故，對事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的單位，將由特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門處以10萬元以上20萬元以下罰款；客運(yùn)索道、大型游樂設(shè)施高空滯留100人以上并且時(shí)間在24小時(shí)以上48小時(shí)以下的為重大事故，處50萬元以上200萬元以下罰款。筆者認(rèn)為，特種設(shè)備安全出現(xiàn)問題，受到驚嚇的是乘客，罰款不是給消費(fèi)者，而是歸入國庫，消費(fèi)者心中難免會(huì)憤憤不平。《北京晚報(bào)》評論部主任蘇文洋指出，民眾有難，安監(jiān)部門有了罰款依據(jù)，國庫又增加了收入，這似乎隱含著發(fā)‘民難財(cái)’的味道。倘若罰款以賠償受害者為第一原則，我們可以在罰款后面繼續(xù)規(guī)定：由政府用罰款向受害者支付一定數(shù)額的補(bǔ)償金。這樣做，比罰款進(jìn)國庫更能增加社會(huì)和諧，既體現(xiàn)政府以人為本的執(zhí)政理念，又同樣達(dá)到了教育企業(yè)注意安全的目的。

由政府執(zhí)法機(jī)關(guān)對違法的行為進(jìn)行監(jiān)督并處罰具有合理性。因?yàn)閺慕?jīng)濟(jì)學(xué)角度看，一個(gè)社會(huì)之所以需要政府，是因?yàn)檎拇嬖诳梢怨?jié)約交易成本，即用成本較低的政府交易代替成本較高的私權(quán)主體之間的社會(huì)交易。也就是說由政府對違法的行為進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督更符合效率和效益原則。通過政府執(zhí)法應(yīng)當(dāng)既可以達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的目的，同時(shí)又能夠讓受到侵害的相關(guān)弱勢群體得到應(yīng)有的救濟(jì)。但中國目前的行政處罰責(zé)任是行政相對人對國家的責(zé)任，雖然具有懲罰性，但是沒有對受害人的補(bǔ)償性。中國政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)收繳的罰款要全部上繳國庫，行政機(jī)關(guān)不得以任何形式截留。我國《行政處罰法》第53條規(guī)定：“罰款、沒收違法所得或者沒收非法財(cái)物拍賣的款項(xiàng)，必須全部上繳國庫。”我國相當(dāng)多的行政處罰案件都是侵犯了相關(guān)人的權(quán)益，造成受害者人身財(cái)產(chǎn)損失。相關(guān)人希望政府在對違法行為進(jìn)行處罰的同時(shí)，能夠使自己受侵犯的權(quán)利得到救濟(jì)。但是我國現(xiàn)行的制度設(shè)置使得受害者的這個(gè)愿望無法實(shí)現(xiàn)。

美國的罰沒款項(xiàng)制度具有補(bǔ)償相關(guān)受害人損失的功能。如美國證券交易委員會(huì)對世界通信公司的處罰案。世界通信公司從2001年開始的一年半時(shí)間內(nèi)，共虛報(bào)了38億美元的利潤。這一丑聞成為美國歷史上最大的公司財(cái)務(wù)欺詐案。最終，該公司與美國證券交易委員會(huì)達(dá)成一項(xiàng)協(xié)議，同意支付7，5億美元罰金用于成立一個(gè)公平基金，以彌補(bǔ)投資者損失。美國證券交易委員會(huì)獲準(zhǔn)處置該基金，用于賠償1999年4月后持有世界通信公司股票和債券的投資人。

鄧小平同志研究社會(huì)問題的重要視角，就是對社會(huì)中存在的問題“都要當(dāng)作制度問題、體制問題提出來，作進(jìn)一步的研究”；“考慮從制度上解決問題”。因此，要使我國罰沒款項(xiàng)制度真正成為執(zhí)法為民的制度，需要從實(shí)體到程序進(jìn)行縝密的重構(gòu)。

(二)受害人無力提起民事訴訟，自己不能救濟(jì)自己

或許有人會(huì)說，罰沒款項(xiàng)是懲罰性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)歸屬國家，受害人自己可以提起民事訴訟，通過自己的起訴獲得賠償。在我國現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)中，一般都有民事責(zé)任的規(guī)定，因違法者違反經(jīng)濟(jì)法行為受到侵害的當(dāng)事人可以依據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定起訴違法者，獲得賠償。如我國《廣告法》第38條規(guī)定：違反本法規(guī)定，發(fā)布虛假廣告，欺騙和誤導(dǎo)消費(fèi)者，使購買商品或者接受服務(wù)的消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害，由廣告主依法承擔(dān)民事責(zé)任。

這樣的規(guī)定無疑是正確的，也是應(yīng)當(dāng)?shù)模橇⒎ㄕ唢@然忽略了此類案件的一個(gè)重要特點(diǎn)，即受到虛假廣告行為欺騙和誤導(dǎo)的消費(fèi)者是眾多的。一個(gè)虛假廣告的發(fā)布，可能會(huì)使眾多的消費(fèi)者受到損害。如果每個(gè)消費(fèi)者都依據(jù)民事訴訟法起訴維權(quán)，投入與產(chǎn)出顯然不成比例，效率和效益都會(huì)很差，法院也會(huì)應(yīng)接不暇；如果消費(fèi)者因?yàn)闊o力維權(quán)而選擇放棄，那違法者會(huì)因此而獲得暴利。作為理性的絕大多數(shù)消費(fèi)者都選擇了后者。因?yàn)橄M(fèi)者權(quán)利屬于小額多數(shù)權(quán)利，西方學(xué)者一般稱“易腐權(quán)利”。

消費(fèi)者放棄維權(quán)，一是由于維權(quán)成本過于高昂，往往得不償失；二是人們普遍存在“免費(fèi)乘車”的心理，認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)的良好秩序需要政府來維護(hù)，不是私人的事情，受到損害的并不只是自己。因此，寧可吃點(diǎn)虧，也不會(huì)自己出頭做這種事情。美國著名制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思說過：如果私人成本超過了私人收益，個(gè)人通常不會(huì)愿意去從事活動(dòng)，雖然對社會(huì)來說可能有利。

消費(fèi)者放棄維權(quán)的另一個(gè)原因是面對侵權(quán)的無能為力。例如，由于計(jì)時(shí)不準(zhǔn)確等因素，河南幾大電信運(yùn)營商2004年一年多收用戶電話費(fèi)近兩億元。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局說，“計(jì)時(shí)、計(jì)費(fèi)不準(zhǔn)確的原因90％以上是人為因素”。要將電信運(yùn)營商多收的錢還給消費(fèi)者，這在中國現(xiàn)行法律制度下是個(gè)無法解決的難題。因?yàn)楸姸嗟南M(fèi)者是不可能起訴電信運(yùn)營商的，對電信運(yùn)營商人為因素造成的計(jì)時(shí)不準(zhǔn)確，消費(fèi)者無法得知，也無法證明；而用戶自己計(jì)算自己損失的數(shù)額更是在技術(shù)上難以做到的。

因?yàn)槭芎θ瞬荒芷鹪V，法院的司法職能就不能啟動(dòng)，違法侵害社會(huì)利益的行為就無法受到民事制裁。其結(jié)果是：一方面受害人的權(quán)益無從救濟(jì)；另一方面違法者的違法成本大大降低，違法者因違法而獲利。解決上述兩個(gè)問題的最好辦法是政府代表消費(fèi)者進(jìn)行維權(quán)，而且維護(hù)廣大消費(fèi)者權(quán)利也是現(xiàn)代國家責(zé)無旁貸的義務(wù)。政府可以依法對違法行為進(jìn)行罰款，然后將罰款給付受害的消費(fèi)者。如果中國建立了執(zhí)法機(jī)構(gòu)將罰沒款項(xiàng)補(bǔ)償受害人損失的制度，類似河南電信運(yùn)營商這樣的事情解決就很容易了。辦法是：相關(guān)執(zhí)法者按照電信運(yùn)營商的違法所得對其罰款，然后要求電信運(yùn)營商計(jì)算出對每個(gè)消費(fèi)者多收的錢，要求電信運(yùn)營商將罰款直接打人手機(jī)用戶的賬戶內(nèi)。計(jì)算多收的錢以及返還消費(fèi)者，這對電信運(yùn)營商是輕而易舉的事情，關(guān)鍵問題是制度的安排。

眾所周知，法律的價(jià)值在于能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)正義，違法者受到應(yīng)有的制裁，受害人得到應(yīng)有的賠償和救濟(jì)。但在我國，由于法律責(zé)任制度設(shè)置的缺陷，往往存在著受害人不得不忍氣吞聲，違法者卻非法獲得暴利的問題。為解決這一嚴(yán)重的社會(huì)不公問題，筆者建議：對于違犯法律、侵犯公民基本人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，由政府代表“受害人”對違法者沒收違法所得和進(jìn)行罰款，并將得到的款項(xiàng)返還給受害人。此種制度可以簡稱為經(jīng)濟(jì)罰款制度，以區(qū)別于我國現(xiàn)有的民事罰款和行政罰款。

二、執(zhí)法機(jī)構(gòu)將罰款補(bǔ)償受害人損失的依據(jù)

(一)立法依據(jù)

1.符合我國行政處罰法的立法宗旨

保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益是我國行政處罰法的立法宗旨。我國《行政處罰法》第1條規(guī)定：為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法。制定本法。或許有人理解我國行政處罰法的立法宗旨中所說的保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益是指保障行政管理相對人的合法權(quán)益。毋庸置疑，保障相對人權(quán)利是《行政處罰法》貫徹始終的指導(dǎo)思想。行政處罰的設(shè)定、實(shí)施無一不體現(xiàn)這一思想。如公民、法人或者其他組織對于行政處罰主體所給予的行政處罰有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對行政處罰不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟；行政處罰主體在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利等。上述保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的措施多是程序性的權(quán)利，其重要性是顯而易見的。但筆者理解，對相對人進(jìn)行行政處罰是為了保護(hù)作為相關(guān)人的公民、法人或其他組織合法權(quán)益，才是從源頭上把握住了設(shè)置行政處罰的目的。

2.符合“過罰相當(dāng)”原則

我國確定行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循“過罰相當(dāng)”原則。過罰相當(dāng)原則是指行政主體對違法行為人適用行政處罰，所科罰種和處罰幅度要與違法行為人的違法過錯(cuò)程度相適應(yīng)，避免畸輕畸重的不合理、不公正的情況。我國《行政處罰法》第4條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。”過罰相當(dāng)原則既適用于相對人的違法行為尚未造成危害社會(huì)后果的情形，也適用于已經(jīng)造成危害社會(huì)后果的情況。如果相對人的違法行為已經(jīng)造成危害社會(huì)的后果，處罰應(yīng)當(dāng)與社會(huì)危害程度相當(dāng)，也就是社會(huì)危害程度高，處罰力度應(yīng)當(dāng)加大，罰沒款項(xiàng)的數(shù)額應(yīng)當(dāng)多。社會(huì)危害程度高的違法行為，受害人的損失相應(yīng)的也多，罰沒款項(xiàng)歸屬國庫而不是歸屬受害人于理不通。只有將罰沒款項(xiàng)補(bǔ)償給受害人才符合“過罰相當(dāng)”原則的本意。

3.符合“被害人提起行政訴訟”的本意

在行政法上，被害人對執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為不服，有權(quán)向法院提起訴訟。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行(行政訴訟法>若干問題的解釋》第13條規(guī)定：被侵害的公民、法人或者其他組織不服行政機(jī)關(guān)行政處罰決定或不處罰行為，要求主管行政機(jī)關(guān)追究加害人法律責(zé)任的，可以依法提起訴訟。給予被害人此種權(quán)利，不應(yīng)當(dāng)僅僅是道義上的，其本意包括因?yàn)閷雍θ颂幜P不力，造成對被害人的救濟(jì)不足，因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)行追加。故授權(quán)被害人對執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為不服，可以向法院提起訴訟。

4.我國已經(jīng)有類似的制度設(shè)置

我國近年設(shè)立的道路交通事故社會(huì)救助基金制度類似本文提出的設(shè)想。2006年5月1日起正式實(shí)施的《中華人民共和國道路交通安全法》第17條規(guī)定：國家實(shí)行機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，設(shè)立道路交通事故社會(huì)救助基金。2009年10月，經(jīng)國務(wù)院同意，財(cái)政部、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、公安部、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》。道路交通事故社會(huì)救助基金(以下簡稱“救助基金”)，是指依法籌集用于墊付機(jī)動(dòng)車道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費(fèi)用、部分或者全部搶救費(fèi)用的社會(huì)專項(xiàng)基金。救助基金的來源之一是對未按照規(guī)定投保交強(qiáng)險(xiǎn)的機(jī)動(dòng)車的所有人、管理人的罰款。該制度的設(shè)置在法學(xué)理論界、道路交通管理部門和全社會(huì)反響良好，充分體現(xiàn)了國家和社會(huì)對公民生命安全和健康的關(guān)愛和救助，體現(xiàn)了我國的法制建設(shè)開始注重彰顯人文關(guān)懷，尊重公民的健康權(quán)、生命權(quán)，是落實(shí)“以人為本”執(zhí)政理念的具體表現(xiàn)。

5.美國相關(guān)的立法

美國1984年通過的《內(nèi)幕交易處罰法》，其最主要的內(nèi)容是，對那些根據(jù)內(nèi)幕信息買賣股票而獲利或減少損失者，按照其“違法所得”或“避免損失”處以3倍的罰款，在學(xué)理上這筆罰款被稱為民事罰款。四年之后，1988年美國總統(tǒng)里根簽署了《內(nèi)幕交易及證券欺詐制裁法》，引入了行政罰款制度，即無須考慮內(nèi)幕交易者是否有“利潤所得”，一律予以罰款處罰，自然人的可處罰金額被提高到10萬至100萬美元，法人則可被處以高達(dá)250萬美元的行政罰款。美國規(guī)定非法所得可以用于支付投資者的索賠，但是民事罰款必須上繳美國國庫，2002年頒布的薩班斯法案308(a)規(guī)定，允許美國證監(jiān)會(huì)設(shè)立公平基金，罰款也一并歸入基金，用于賠償被欺詐的投資人。

2000年10月，美國國會(huì)通過了美國西弗吉尼亞州民主黨參議員羅伯特·伯德提出的《2000年持續(xù)傾銷與補(bǔ)貼抵消法案》，根據(jù)該法案，美國政府將上一年度向外國公司征收的反傾銷和反補(bǔ)貼稅款，按比例直接分配給提起和支持反傾銷和反補(bǔ)貼訴訟的本國公司，而不是全部上繳財(cái)政部。根據(jù)該修正案分發(fā)出去的金額，到2005年達(dá)到10多億美元。美國統(tǒng)計(jì)總署的報(bào)告顯示，在2001年到2004年間，根據(jù)《伯德修正案》所征收的反傾銷和反補(bǔ)貼稅款中，有10億美元補(bǔ)償給美國國內(nèi)的公司，其中三分之二流向了三個(gè)產(chǎn)業(yè)：滾珠軸承、蠟燭和鋼材；其中有一半，約5億美元流向了特定的5個(gè)公司。在獲得上述5億美元稅款的五家公司中，總部位于俄亥俄州坎頓市的軸承和鋼鐵制造商Timken公司是最大的受益者，拿走了其中2.05億，占10億美元稅款的20％。

(二)理論依據(jù)

1.經(jīng)濟(jì)法的三元論理論

經(jīng)濟(jì)法的三元論理論是由經(jīng)濟(jì)法學(xué)者韓志紅教授首先提出的。所謂三元論就是說，經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對象是由三方主體參與的關(guān)系，是一種既有當(dāng)事人雙方、又有關(guān)系人一方介入的關(guān)系。如在廣告法律關(guān)系中，有雙方當(dāng)事人，一方是作為強(qiáng)勢主體的廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者，另一方是作為弱勢群體的消費(fèi)者。政府介入其中，監(jiān)管強(qiáng)勢主體，保護(hù)弱勢群體。在這種三元互動(dòng)的關(guān)系中，政府并不是法律關(guān)系的當(dāng)事人，只是作為一個(gè)關(guān)系人存在。政府沒有自己獨(dú)立的利益。政府對在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中處于不利地位的弱勢群體采取特殊的保護(hù)措施，使弱勢群體基本權(quán)利(生存權(quán)、自由權(quán)、平等權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等)得到實(shí)現(xiàn)。執(zhí)法機(jī)構(gòu)對違法者進(jìn)行處罰，將罰沒款項(xiàng)給付受到侵犯的受害人，是經(jīng)濟(jì)法三元論理論的具體表現(xiàn)。經(jīng)營者的違法行為，直接侵犯的是消費(fèi)者利益。政府為了保護(hù)消費(fèi)者利益，對違法者進(jìn)行處罰，理所當(dāng)然的應(yīng)當(dāng)將罰沒款項(xiàng)給付消費(fèi)者。

2.行政法的相關(guān)人理論

行政相關(guān)人是指參與一定的行政法律關(guān)系，與行政主體所實(shí)施的行政行為存在一定的法律上利害關(guān)系的除相對人之外的公民、法人或其他組織。李衛(wèi)華、馮威認(rèn)為，從法治政府和依法行政的角度看，行政法律關(guān)系不僅僅是簡單的行政主體與行政相對人的二維關(guān)系，而是涉及行政主體、行政相對人及行政相對人以外的私人等多方主體的多維、復(fù)雜的法律關(guān)系，行政相關(guān)人就是行政相對人以外的私人主體。“執(zhí)法機(jī)構(gòu)對違法行為的處罰，不是因?yàn)檫`法行為侵犯了執(zhí)法主體的權(quán)利，而是相對人有違法侵犯社會(huì)公共利益的行為。因此，與執(zhí)法主體的執(zhí)法行為存在一定的法律上利害關(guān)系的人，除相對人之外，一定還有作為“受害人”的一方當(dāng)事人。將罰沒款項(xiàng)補(bǔ)償這一方當(dāng)事人的損失是理所當(dāng)然的。

肖金明提出，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)法由“行政主體——行政相對人”方式向“行政主體——行政相對人+行政相關(guān)人”方式的轉(zhuǎn)變。他認(rèn)為行政相關(guān)人作為一種價(jià)值觀念，它主要表現(xiàn)為執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)確立全面的利益觀念，政府執(zhí)法應(yīng)當(dāng)充分尊重和保障行政相關(guān)人的權(quán)益。行政相關(guān)人觀念和制度的興起，使得執(zhí)法者面對更多的利益要求和更為復(fù)雜的利益關(guān)系，執(zhí)法者必須平衡利益要求和駕馭利益關(guān)系，這必然對政府執(zhí)法能力提出更高的要求。本文提出的將罰沒款項(xiàng)補(bǔ)償受害人損失就是這一要求的具體反映。執(zhí)法機(jī)構(gòu)對違法者進(jìn)行處罰，將罰款給付受到侵害的受害人，是行政法相關(guān)人理論的具體表現(xiàn)。作為相對人的經(jīng)營者違法，直接侵犯的是作為相關(guān)人消費(fèi)者的利益。執(zhí)法機(jī)構(gòu)為了保護(hù)消費(fèi)者利益，對違法者進(jìn)行處罰，將罰沒款項(xiàng)給付消費(fèi)者，符合肖金明提出的實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)法由“行政主體——行政相對人”方式向“行政主體——行政相對人+行政相關(guān)人”方式的轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法為民的社會(huì)主義法治理念。

3.符合公平正義的原則

美國法學(xué)家菲利普·塞爾茲尼克(PhilipSelmick，)說過：好的法律應(yīng)該提供的不只是程序正義。它應(yīng)該既強(qiáng)有力又公平；應(yīng)該有助于界定公眾利益并致力于達(dá)到實(shí)體正義。正義是指公正分配獎(jiǎng)勵(lì)(rewards)和懲罰(punishments)的道德觀念。簡單地說，正義就是給每個(gè)人應(yīng)得的本分。在社會(huì)化經(jīng)濟(jì)條件下，要做到有損害即有賠償，需要建立罰沒款項(xiàng)補(bǔ)償受害人制度。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的民事訴訟不能夠?qū)崿F(xiàn)對作為弱勢群體的受害人的保護(hù)。

公平正義是人類亙古不變的追求和理想，是人類社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是社會(huì)主義和諧社會(huì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。徐顯明認(rèn)為，社會(huì)主義社會(huì)一定是以公平為基本特征、以正義為最終價(jià)值的社會(huì)。依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的目標(biāo)就是在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平正義。公平正義的核心是制度的公平正義，要使正義的要求法律化、制度化，使實(shí)現(xiàn)正義的途徑程序化、公開化。罰沒款項(xiàng)補(bǔ)償受害人制度正是符合這一要求的制度。

三、建立罰沒款項(xiàng)補(bǔ)償受害人損失制度的意義

(一)有利于落實(shí)執(zhí)法為民的社會(huì)主義執(zhí)法理念

執(zhí)法為民是社會(huì)主義法治的本質(zhì)要求，維護(hù)和保障人民群眾利益是執(zhí)法為民的核心。執(zhí)法為民，就是要把解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的切身利益問題，作為法律工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。建立罰沒款項(xiàng)補(bǔ)償受害人損失制度，通過政府代表受害人向違法者追償，使得受到違法行為損害的當(dāng)事人得到應(yīng)有的賠償，通過罰款的返還機(jī)制，有效維護(hù)社會(huì)公眾利益。與此對應(yīng)的是，能夠使違法行為受到應(yīng)有的制裁。

罰沒款項(xiàng)返還給受害人，對于社會(huì)眾多受害者來說無疑是一件幸事。因?yàn)樗麄儾挥米约喝ミM(jìn)行維權(quán)訴訟，政府代表訴訟使他們的損失得到了應(yīng)有的補(bǔ)償。結(jié)果是違法行為得到了應(yīng)有的制裁，受害人的利益得到了有效維護(hù)，社會(huì)正義得以真正實(shí)現(xiàn)。如果不是政府代表維權(quán)，眾多的受害人會(huì)因?yàn)槌杀臼找娴目紤]。在訴訟面前“望而卻步”。而受害者只能通過個(gè)別民事訴訟進(jìn)行解決，在要求賠償過程中屢屢受阻，挫傷了其維權(quán)的積極性，從而不利于維權(quán)意識(shí)的培養(yǎng)，也會(huì)導(dǎo)致公眾降低對法律的信心。

(二)有利于提高民眾對政府的信任和支持

要得到人民群眾對政府的信任和支持，最基本的是執(zhí)政者要代表人民群眾的利益，維護(hù)其合法權(quán)益。受害人損失補(bǔ)償制度可以使得相關(guān)受害者的損失得到補(bǔ)償，人民群眾的利益得到政府的保護(hù)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的社會(huì)地位得到廣大群眾的尊重，從而提高了民眾對政府的信任和支持。亞里士多德認(rèn)為，法律所以能見效，全靠民眾的支持。舊政府執(zhí)法有效，不僅能夠有力遏制違法行為，營造人人守法的社會(huì)氛圍，而且由于公眾利益得到維護(hù)，使得他們愿意支持政府的執(zhí)法活動(dòng)，積極舉報(bào)違法行為，這樣可以大大減少政府執(zhí)法的社會(huì)成本，從而使得法律的實(shí)施進(jìn)入一種良性的循環(huán)。

罰沒款項(xiàng)補(bǔ)償受害人損失的制度建構(gòu)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從罰沒款項(xiàng)數(shù)額的確定、執(zhí)法程序、司法對執(zhí)法的事中制約，到罰沒款項(xiàng)的管理和處置等實(shí)體和程序問題，都要按照罰沒款項(xiàng)補(bǔ)償受害人損失的目的進(jìn)行制度創(chuàng)新。本項(xiàng)研究在這些方面還沒有涉及，希望其他學(xué)者繼續(xù)這項(xiàng)研究，以促進(jìn)我國建立這一有利于提高政府公信力的制度。

注釋：

①“瓊民源”1993年4月在深交所掛牌上市。由于經(jīng)營業(yè)績不佳，公司股票一直未受到廣大投資者青睞。為了改變這一不利局面并獲取暴利，“瓊民源”的控股股東——民源海南公司伙同深圳有色金屬財(cái)務(wù)公司利用關(guān)聯(lián)交易作掩護(hù)，在未取得土地開發(fā)使用權(quán)的情況下，通過和關(guān)聯(lián)企業(yè)——香港冠聯(lián)企業(yè)等簽訂未經(jīng)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)的合作建房及權(quán)益轉(zhuǎn)讓合同，人為虛構(gòu)利潤5.4億元；同時(shí)通過對未經(jīng)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)立項(xiàng)的四個(gè)投資項(xiàng)目進(jìn)行虛假評估而制造出6.57億元的巨額資本公積金。使公司股票價(jià)格在短短的幾個(gè)月里就從4元多翻了數(shù)倍直升至26元多。1998年11月，北京市第一中級(jí)人民法院就“瓊民源案”做出一審判決：瓊民源原任董事長馬玉和因犯提供虛假財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告罪，被判處有期徒刑三年。中國證監(jiān)會(huì)對“瓊民源”的處罰包括沒收非法所得1.3億元，罰款400萬元。

②2005年12月，美國參議院以微弱優(yōu)勢通過廢除《伯德修正案》的決議。該決議的生效時(shí)間是2007年10月1日。

責(zé)任編輯：宋奇