公共危機(jī)管理研究述評(píng)

一、引言

公共危機(jī)管理已成為學(xué)術(shù)界一個(gè)焦點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，學(xué)者們?cè)谧珜懴嚓P(guān)研究綜述時(shí)運(yùn)用的理論框架歸納起來(lái)為：公共危機(jī)概念界定、危機(jī)的類型與特性、危機(jī)的誘因、危機(jī)研究領(lǐng)域與范圍、危機(jī)中的政府管理、法制保障、危機(jī)管理主體以及危機(jī)管理體系(機(jī)制)的構(gòu)建等方面。公共危機(jī)管理是實(shí)踐性極強(qiáng)的學(xué)科，其研究不僅包括基本的理論，還有立法、組織設(shè)計(jì)研究和工作流程，這是因?yàn)楣参C(jī)管理實(shí)踐是依法在一定的組織設(shè)計(jì)下進(jìn)行的。本文運(yùn)用系統(tǒng)的文獻(xiàn)分析方法，梳理國(guó)內(nèi)外公共危機(jī)研究情況，從國(guó)外公共危機(jī)管理研究、國(guó)內(nèi)公共危機(jī)管理研究?jī)蓚€(gè)方面構(gòu)建公共危機(jī)管理研究學(xué)術(shù)譜系，評(píng)述公共危機(jī)管理研究。

二、國(guó)外公共危機(jī)管理研究的基本情況

國(guó)外公共危機(jī)管理研究主要有三個(gè)方面：(1)以企業(yè)為視域的公共危機(jī)管理研究；(2)以國(guó)家為視域的公共危機(jī)管理研究；(3)全球公共危機(jī)管理研究。這三個(gè)方面的危機(jī)管理往往是緊密相聯(lián)的。無(wú)論是20世紀(jì)七八十年代美國(guó)發(fā)生的三里島核電站放射性物質(zhì)外逸事故、寶潔公司止血塞危機(jī)、強(qiáng)生公司泰諾止痛膠囊事件、聯(lián)合碳化物公司在印度博帕爾發(fā)生的嚴(yán)重毒氣滲漏事故，還是近幾年發(fā)生的阜陽(yáng)毒奶粉事件、三聚氰胺事件、美國(guó)墨西哥灣油井爆炸事件等等，既是企業(yè)危機(jī)管理問題，也是公共危機(jī)管理問題。

以企業(yè)為視域的公共危機(jī)管理研究主要有：美國(guó)學(xué)者史泰芬·安德爾(stephen J.Andriole，1985)率先推出具有代表性的研究成果《企業(yè)危機(jī)管理》一書，對(duì)企業(yè)危機(jī)管理的環(huán)境、危機(jī)管理預(yù)警方法、危機(jī)決策方法和未來(lái)危機(jī)管理技術(shù)等進(jìn)行了分析，重點(diǎn)研究了危機(jī)預(yù)測(cè)和決策的特點(diǎn)，并提出了一些較為新穎的方法，還將這些方面做了時(shí)間上的對(duì)比，具有重要的理論意義與實(shí)用價(jià)值。美國(guó)學(xué)者史蒂文·芬克(StevenFink，1986)撰寫了《危機(jī)管理——對(duì)付突發(fā)事件的計(jì)劃》一書。他指出，危機(jī)管理是有計(jì)劃地挪去組織的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性，使組織更能掌握自己前途的藝術(shù)。并將危機(jī)分為四個(gè)階段：征兆期、發(fā)作期、延續(xù)期、痊愈期。美國(guó)危機(jī)管理大師羅伯特·希斯(Robrt Heath，2001)提出危機(jī)管理4R模式，即縮減力(Reduction)(減少危機(jī)情境的攻擊力和影響力)、預(yù)備力(Readi—Hess)(使企業(yè)做好處理危險(xiǎn)情況的準(zhǔn)備)、反應(yīng)力(R—sponse)(盡力應(yīng)對(duì)已發(fā)生的危機(jī))、恢復(fù)力(Recovery)(從危機(jī)中盡快恢復(fù))四個(gè)危機(jī)管理階段。諾曼·奧古斯丁(Norman R.Augustine，2001)認(rèn)為，每一次危機(jī)本身既包含導(dǎo)致失敗的根源，也孕育著成功的種子。發(fā)現(xiàn)、培育，以便收獲這個(gè)潛在的成功機(jī)會(huì)，就是危機(jī)管理的精髓；而習(xí)慣于錯(cuò)誤地估計(jì)形勢(shì)，并令事態(tài)進(jìn)一步惡化，則是不良的危機(jī)管理的典型特征。他將危機(jī)管理劃分為六個(gè)不同的階段，分別是危機(jī)的避免、危機(jī)管理的準(zhǔn)備、危機(jī)的確認(rèn)、危機(jī)的控制、危機(jī)的解決和從危機(jī)中獲利。危機(jī)管理專家米特羅夫(Mitroff，1994)提出危機(jī)管理的五階段模型：信號(hào)偵測(cè)、探測(cè)和預(yù)防、控制損害、恢復(fù)、學(xué)習(xí)階段。

以國(guó)家為視域的公共危機(jī)管理研究主要有：英國(guó)危機(jī)管理專家邁克爾·雷吉斯特(Michael Regester，2002)等認(rèn)為，在今天復(fù)雜的環(huán)境中，組織必須對(duì)飄忽不定的公共價(jià)值觀、不斷提升的社會(huì)期待以及無(wú)處不在的新聞媒體加以深刻理解，做出迅速反應(yīng)，并對(duì)危機(jī)處理過(guò)程的每個(gè)環(huán)節(jié)作了分析。勞倫斯·巴頓(Laurence Barton，2009)將危機(jī)定義為四個(gè)基本問題：你知道什么、何時(shí)知道、采取何種措施、如何確保此危機(jī)不再發(fā)生。他還對(duì)企業(yè)危機(jī)及其他可能危機(jī)，如流行疾病、惡劣天氣、工業(yè)與環(huán)境災(zāi)難、恐怖主義、暗中破壞等做了介紹，提出危機(jī)管理現(xiàn)狀評(píng)估、制訂危機(jī)管理目標(biāo)、危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃、危機(jī)應(yīng)對(duì)訓(xùn)練、積極溝通、聘請(qǐng)外部危機(jī)顧問等危機(jī)處理對(duì)策。

全球公共危機(jī)管理研究主要有：德國(guó)著名學(xué)者烏爾里希·貝克(Ulrich Beck，2004)認(rèn)為，人類面臨著威脅其生存的、由社會(huì)制造的風(fēng)險(xiǎn)。我們身處其中的社會(huì)充斥著組織化不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，尤其是風(fēng)險(xiǎn)的制造者以風(fēng)險(xiǎn)犧牲品為代價(jià)來(lái)保護(hù)自己的利益。他認(rèn)為西方的經(jīng)濟(jì)制度、法律制度和政治制度不僅卷入了風(fēng)險(xiǎn)制造，而且參與了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)真相的掩蓋，為了理解我們當(dāng)今生活于其中的世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，需要一種新的參考框架，主要包括生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)及其社會(huì)和政治影響。他倡導(dǎo)旨在形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的全球道德的政治試驗(yàn)，并在將來(lái)可能形成有力的世界主義運(yùn)動(dòng)。

三、國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公共危機(jī)管理的研究

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公共危機(jī)管理的研究包括基本理論研究和立法研究?jī)蓚€(gè)方面。

(一)基本理論研究

對(duì)基本理論的研究主要集中在公共危機(jī)的概念、誘因、分類、特征、研究對(duì)象和方法、公共危機(jī)管理機(jī)制(或體系)等方面。

公共危機(jī)在概念使用上，除了“突發(fā)(公共)事件(emergeney)”外，現(xiàn)在學(xué)術(shù)界和實(shí)踐部門使用的主要還包括“應(yīng)急(emergency)管理”、“(公共)危機(jī)(crisis)”、“緊急狀態(tài)(state of emergenty)”、“災(zāi)害(hazard)”、“災(zāi)難fdisaster)”等。這幾個(gè)概念都是用來(lái)描述性質(zhì)相近的一類事件或狀態(tài)，但它們之間側(cè)重點(diǎn)有所不同。㈣

不同的學(xué)者對(duì)公共危機(jī)爆發(fā)的誘因提出了不同的觀點(diǎn)。學(xué)者薛瀾(2003)等從社會(huì)因素(包括政治、經(jīng)濟(jì)和文化)、組織因素(包括組織機(jī)構(gòu)與文化、策略與戰(zhàn)術(shù)管理、策略危機(jī)管理和決策手段)和個(gè)體因素三個(gè)方面探討公共危機(jī)的誘因。學(xué)者吳忠民(2008)將當(dāng)前中國(guó)重要的社會(huì)危機(jī)變量歸為兩類：一類是誘因變量，包括經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、物價(jià)上漲、失業(yè)率居高不下、金融危機(jī)以及生態(tài)環(huán)境破壞等5項(xiàng)；另一類是本因變量，包括貧富差距過(guò)大、社會(huì)保障滯后、三農(nóng)問題、勞資糾紛和沖突、中等收入人群發(fā)展的相對(duì)緩慢、腐敗問題以及中央政府效率和權(quán)威削弱問題等7項(xiàng)。運(yùn)用系統(tǒng)方法可以將引發(fā)公共危機(jī)的因素分為：(1)自然因素。包括氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害。(2)社會(huì)因素。包括政治因素，經(jīng)濟(jì)因素，文化因素，衛(wèi)生因素，信息、技術(shù)因素，刑事犯罪因素，國(guó)防因素等。(3)環(huán)境因素。包括大氣污染、陸地水污染、海洋污染、噪音污染、固體廢物污染、放射性污染、有毒化學(xué)品污染等。

不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，形成不同類型的公共危機(jī)。薛瀾、鐘開斌(2005)結(jié)合國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過(guò)程、性質(zhì)和機(jī)理，將公共危機(jī)劃分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會(huì)安全事件以及經(jīng)濟(jì)危機(jī)等五大類。學(xué)者陳瑋(2007)將公共危機(jī)分為六類：重大突發(fā)性自然災(zāi)害、重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、重大突發(fā)性公共安全事故、重大社會(huì)治安事件、重大刑事案件、公共關(guān)系危機(jī)(輿情突發(fā)、網(wǎng)絡(luò)炒作)。2006年發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》(簡(jiǎn)稱“預(yù)案”)和2007年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(簡(jiǎn)稱“應(yīng)對(duì)法”)將突發(fā)事件(或公共危機(jī))分為四類：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。社會(huì)安全事件主要包括恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件等。在2008年發(fā)布的《特別重大突發(fā)事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》中，將社會(huì)安全事件分為：群體性事件、金融突發(fā)事件、涉外突發(fā)事件、影響市場(chǎng)穩(wěn)定的突發(fā)事件、恐怖襲擊事件、刑事案件。在2006年發(fā)布的《天津市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中，將民族宗教事件納入社會(huì)安全事件當(dāng)中。合理的公共危機(jī)分類既有利于加深對(duì)公共危機(jī)的認(rèn)識(shí)，也有利于加強(qiáng)對(duì)公共危機(jī)的管理。“預(yù)案”和“應(yīng)對(duì)法”將公共危機(jī)分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類，基本涵蓋了所有的公共危機(jī)。我國(guó)當(dāng)前處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，同時(shí)進(jìn)入了危機(jī)高發(fā)期，在諸多危機(jī)中，識(shí)別并正確處理帶有全局性和根本性的社會(huì)危機(jī)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安具有戰(zhàn)略意義。通過(guò)觀察、比較，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前影響我國(guó)社會(huì)安全穩(wěn)定的危機(jī)形式主要有群體性事件、公共關(guān)系危機(jī)(輿情突發(fā)、網(wǎng)絡(luò)炒作)、民族宗教事件、文化價(jià)值觀危機(jī)、食品衛(wèi)生危機(jī)以及經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

我國(guó)學(xué)者在對(duì)各類危機(jī)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，將危機(jī)的特征歸納為突發(fā)性、緊迫性、威脅性、公共性、政治性、復(fù)雜性、危害性、兩面性及社會(huì)性等。

在研究對(duì)象和研究方法方面，學(xué)者肖鵬英(2006)認(rèn)為當(dāng)代公共危機(jī)管理研究通常在三個(gè)層次展開，即：個(gè)體或微觀層次、一國(guó)或國(guó)內(nèi)危機(jī)、國(guó)際危機(jī)。個(gè)體層次指對(duì)參與政治沖突的個(gè)體成員及其集團(tuán)或社會(huì)階層，尤其是社會(huì)沖突的組織與領(lǐng)導(dǎo)者的價(jià)值觀和行為進(jìn)行分析，主要是運(yùn)用社會(huì)心理學(xué)的成果與方法。一國(guó)或國(guó)內(nèi)危機(jī)研究是當(dāng)代危機(jī)理論研究的主體領(lǐng)域。學(xué)術(shù)界在對(duì)國(guó)家性(制度性)危機(jī)的研究中，廣泛運(yùn)用政治學(xué)、歷史學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)及系統(tǒng)分析等多種學(xué)科的知識(shí)與方法。對(duì)政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)變遷(轉(zhuǎn)型)與社會(huì)危機(jī)發(fā)生的關(guān)系的分析，使得研究具有明顯的動(dòng)態(tài)特征。國(guó)際危機(jī)研究是危機(jī)研究最早開始的領(lǐng)域，即研究國(guó)家間的利益沖突、導(dǎo)致國(guó)家間對(duì)峙或戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的原因、決定國(guó)際體系危機(jī)程度的條件與因素、解決或化解國(guó)際沖突的途徑與方法。在研究方法上，定量研究、建立模型，甚至使用計(jì)算機(jī)，這些方法促使學(xué)者們從個(gè)案人手，對(duì)歷史和現(xiàn)實(shí)中的各種危機(jī)進(jìn)行比較和分析。

公共危機(jī)管理機(jī)制(體系)的構(gòu)建是公共危機(jī)管理的核心問題，從學(xué)者們探討的具體內(nèi)容看，公共危機(jī)管理機(jī)制與公共危機(jī)管理體系是相似甚至相同的概念。在2004年前，學(xué)者們提出了我國(guó)公共危機(jī)管理的四種基本觀點(diǎn)：“制度論”、“公共關(guān)系論”、“經(jīng)驗(yàn)論”、“全面整合論”。

2004年后，學(xué)者們提出了一系列關(guān)于公共危機(jī)管理機(jī)制(體系)構(gòu)建的具體內(nèi)容和對(duì)策。在公共危機(jī)處理的整個(gè)過(guò)程、公共危機(jī)處理的主體、公共危機(jī)處理的某一個(gè)環(huán)節(jié)等方面提出了一些不同觀點(diǎn)。

在公共危機(jī)管理體系綜合研究方面，薛瀾等(2003)從時(shí)間序列分析(包括危機(jī)預(yù)警及準(zhǔn)備、識(shí)別危機(jī)、隔離危機(jī)、管理危機(jī)、危機(jī)后處理)、組織行為分析(危機(jī)中的政府效能、危機(jī)中的媒體作用、危機(jī)中的應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)、危機(jī)中的法律原則)、決策過(guò)程分析(常規(guī)決策與危機(jī)決策、危機(jī)決策的流程分析、危機(jī)決策的主要方法、中國(guó)危機(jī)決策改進(jìn))三個(gè)維度構(gòu)建了現(xiàn)代危機(jī)管理體系。莫利拉、李燕凌(2007)從法制建設(shè)、體制改革、職能轉(zhuǎn)變、行政文化創(chuàng)新、公共產(chǎn)品供給、公共治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化等多種視角，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)突發(fā)事件管理、創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)突發(fā)事件管理機(jī)制，提出了一系列合理化政策建議。㈤馬懷德(2010)提出，法治背景下的我國(guó)社會(huì)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急管理體系主要包括應(yīng)急管理組織體系及運(yùn)行機(jī)制(包括預(yù)測(cè)預(yù)警、信息管理、應(yīng)急信息決策、資源動(dòng)員、恢復(fù)建設(shè)、調(diào)查評(píng)估組織體系與運(yùn)行機(jī)制)、社會(huì)預(yù)警和應(yīng)急管理法律制度(包括應(yīng)急指揮體系、預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建、國(guó)家應(yīng)急救助制度)兩個(gè)方面。姚國(guó)章(2009)介紹了日本應(yīng)急管理體系，包括四個(gè)方面：(1)災(zāi)害管理的法律體系；(2)災(zāi)害管理體制，包括災(zāi)害管理體制框架(內(nèi)閣府的防災(zāi)角色、中央防災(zāi)委員會(huì)、都道府縣防災(zāi)委員會(huì)、市町村防災(zāi)委員會(huì)、防災(zāi)委員會(huì)協(xié)調(diào)會(huì))；(3)防災(zāi)計(jì)劃，包括災(zāi)害應(yīng)對(duì)基本計(jì)劃、防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃、地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃、指定地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃；(4)災(zāi)害管理對(duì)策，包括管理過(guò)程(災(zāi)害預(yù)防預(yù)警系統(tǒng)、災(zāi)害應(yīng)急、災(zāi)害恢復(fù)重建)、災(zāi)害救援體系(包括消防機(jī)構(gòu)、警察機(jī)構(gòu)、自衛(wèi)隊(duì)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu))、災(zāi)害管理教育、社會(huì)應(yīng)急宣傳和動(dòng)員、災(zāi)害管理通信系統(tǒng)、災(zāi)害保險(xiǎn)體系。王宏偉(2010)從主體、過(guò)程、客體三方面構(gòu)建了重大突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的候架。具體而言，重大突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制主要包括九大機(jī)制：預(yù)防準(zhǔn)備機(jī)制、預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制、信息溝通機(jī)制、決策處置機(jī)制、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、恢復(fù)重建機(jī)制、調(diào)查評(píng)估機(jī)制、平戰(zhàn)結(jié)合機(jī)制、國(guó)際合作機(jī)制。

公共危機(jī)處理全過(guò)程方面的研究主要有：學(xué)者李杰(2005)認(rèn)為公共危機(jī)管理機(jī)制主要包括危機(jī)預(yù)警機(jī)制，快速反應(yīng)決策機(jī)制，信息溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制，社會(huì)參與、有效合作機(jī)制，績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，法制機(jī)制。學(xué)者陳瑋(2007)認(rèn)為，公共危機(jī)管理機(jī)制建設(shè)包括情報(bào)研判機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制、專業(yè)救援機(jī)制、安全培訓(xùn)機(jī)制、輿情溝通機(jī)制、法律保障機(jī)制、利益訴求機(jī)制。學(xué)者張燕(2008)認(rèn)為，公共危機(jī)管理機(jī)制主要包括突發(fā)事件的預(yù)警機(jī)制、組織體系的機(jī)制、信息披露機(jī)制、財(cái)政保障機(jī)制、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、干部問責(zé)機(jī)制、法律強(qiáng)制機(jī)制。左威(2008)認(rèn)為，公共危機(jī)管理機(jī)制主要有：加強(qiáng)危機(jī)意識(shí)(樹立正確的觀念、加強(qiáng)教育培訓(xùn)、開展危機(jī)演習(xí))、完善法律體系(包括緊急狀態(tài)法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、各部門法律法規(guī))、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)(包括危機(jī)管理常設(shè)機(jī)構(gòu)、危機(jī)咨詢機(jī)構(gòu))、構(gòu)建運(yùn)行機(jī)制(包括健全預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制、資源支撐機(jī)制、信息公開機(jī)制、社會(huì)參與機(jī)制、善后處理機(jī)制、績(jī)效評(píng)估機(jī)制)。學(xué)者王革(2010)將公共危機(jī)管理運(yùn)行機(jī)制整合為公共危機(jī)監(jiān)測(cè)機(jī)制，預(yù)防、預(yù)控機(jī)制，應(yīng)急處理機(jī)制，善后與恢復(fù)機(jī)制，保障機(jī)制，激勵(lì)、制約機(jī)制。其中每個(gè)環(huán)節(jié)都包括基本理論、法律法規(guī)和組織設(shè)計(jì)三個(gè)方面。鄧淼(2007)認(rèn)為，公共危機(jī)管理體系是指政府建立的系統(tǒng)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的有效預(yù)防預(yù)警、緩解、準(zhǔn)備、反應(yīng)及恢復(fù)機(jī)制和運(yùn)行體系的總和。危機(jī)管理系統(tǒng)由硬件系統(tǒng)和軟件系統(tǒng)兩部分組成。硬件系統(tǒng)包括應(yīng)急管理的組織機(jī)構(gòu)，如決策中樞機(jī)構(gòu)、咨詢參謀機(jī)構(gòu)、應(yīng)急處置和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以及應(yīng)急管理所需要?jiǎng)訂T的各種物質(zhì)資源，如財(cái)政預(yù)算、自動(dòng)化信息管理系統(tǒng)等；軟件系統(tǒng)則由各種應(yīng)急管理計(jì)劃、項(xiàng)目等組成。高小平(2008)認(rèn)為，“一案三制”是我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的核心框架，其中，預(yù)案是應(yīng)急管理體系建設(shè)的龍頭，是“一案三制”的起點(diǎn)；應(yīng)急管理體制，主要是指應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、社會(huì)動(dòng)員體系、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度、專業(yè)救援隊(duì)伍和專家咨詢隊(duì)伍等；應(yīng)急管理機(jī)制是行政管理組織體系在遇到突發(fā)公共事件后有效運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)理性制度；法制是基礎(chǔ)和歸宿，應(yīng)急管理法制的確立，表明我國(guó)應(yīng)急管理框架的形成。陳玲(2009)將應(yīng)急管理體系分為預(yù)警評(píng)估系統(tǒng)(包括監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)系統(tǒng)、預(yù)警應(yīng)急支持系統(tǒng))、常設(shè)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)、專項(xiàng)財(cái)政基金等四個(gè)方面。劉尚亮、沈惠璋(2010)等從組織結(jié)構(gòu)、人員、物資、資金、信息、法制、信息系統(tǒng)、社會(huì)參與等八個(gè)方面提出建立和完善我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的建議。

以公共危機(jī)處理的主體為對(duì)象的研究主要有：學(xué)者徐紅曼、呂鐵林(2007)提出構(gòu)建以政府為核心、以企業(yè)為基礎(chǔ)、以社區(qū)為保證，多元參與、多方溝通與交流，相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的公共危機(jī)管理機(jī)制。學(xué)者黃金蘭(2008)提出四棱錐型公共危機(jī)管理機(jī)制：政府是公共危機(jī)管理的實(shí)然主體，企業(yè)組織是公共危機(jī)管理的應(yīng)然主體，非營(yíng)利組織是公共危機(jī)管理中政府的重要合作伙伴，媒體是公共危機(jī)管理的橋梁，社會(huì)公眾是公共危機(jī)管理的配合者。學(xué)者戴奇峰(2009)提出非政府組織由于自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，參與到我國(guó)公共危機(jī)管理具有必然性和現(xiàn)實(shí)可能性，它可以通過(guò)在公共危機(jī)發(fā)生前進(jìn)行宣傳與預(yù)替、公共危機(jī)發(fā)生時(shí)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員與整合、公共危機(jī)結(jié)束后進(jìn)行善后修復(fù)與回應(yīng)反饋等發(fā)揮重要作用。

以公共危機(jī)處理某個(gè)環(huán)節(jié)為對(duì)象的研究主要有：公共危機(jī)預(yù)防預(yù)控或前饋控制、危機(jī)應(yīng)急處理、危機(jī)善后與恢復(fù)、危機(jī)處理保障等。

在危機(jī)預(yù)防預(yù)控或前饋控制方面，學(xué)者閻耀軍(2007)較為系統(tǒng)地提出了公共危機(jī)預(yù)警、預(yù)控(前饋控制)思想。王革(2009)提出了公共危機(jī)前饋控制組織設(shè)計(jì)方法。學(xué)者康偉(2008)提出，公共危機(jī)預(yù)防控制的主要策略有：建立危機(jī)管理控制指揮中心；建立危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制；重視危機(jī)意識(shí)的普及，視危機(jī)為社會(huì)常態(tài)；建立有效的社會(huì)動(dòng)員與救助機(jī)制；培育良好的個(gè)人心理素質(zhì)和社會(huì)環(huán)境。譚衛(wèi)國(guó)(2009)認(rèn)為，需要從增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)、設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)技術(shù)和物質(zhì)儲(chǔ)備、構(gòu)建法律體系和利用社會(huì)力量等幾個(gè)方面來(lái)完善政府有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的預(yù)防機(jī)制。張小明(2009)提出公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制主要由預(yù)警信息搜集子系統(tǒng)、預(yù)警信息分析和評(píng)估子系統(tǒng)、危機(jī)預(yù)測(cè)子系統(tǒng)、危機(jī)預(yù)警指標(biāo)子系統(tǒng)、危機(jī)警報(bào)子系統(tǒng)、危機(jī)預(yù)控對(duì)策子系統(tǒng)等六個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成。在建立與完善科學(xué)、合理的公共危機(jī)分級(jí)預(yù)警機(jī)制的基礎(chǔ)上，可以構(gòu)建相對(duì)嚴(yán)密的公共危機(jī)預(yù)警四級(jí)指標(biāo)體系。黃順康(2006)認(rèn)為，建立危機(jī)預(yù)警的關(guān)鍵是建立包括危機(jī)預(yù)警綜合信息系統(tǒng)、氣象、地震、海洋災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)在內(nèi)的高效信息系統(tǒng)。此外，還應(yīng)建立社會(huì)心理預(yù)警機(jī)制，以及完備的信息搜集、信息管理和信息發(fā)布制度。羅新陽(yáng)(2007)提出了構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)民情預(yù)警機(jī)制的基本框架，包括網(wǎng)絡(luò)民情信息機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)民情問題解決機(jī)制。

在危機(jī)處理方面，學(xué)者馬品仲(2004)提出應(yīng)急指揮聯(lián)動(dòng)流程(包括報(bào)警、接警、處警、執(zhí)行與反饋、監(jiān)控與記錄、報(bào)表與統(tǒng)計(jì))和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮系統(tǒng)(包括計(jì)算機(jī)信息接受與接處警指揮調(diào)度系統(tǒng)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、“指揮系統(tǒng)”中現(xiàn)代化通信手段、電視圖像監(jiān)控系統(tǒng)、大屏幕和電視墻顯示系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)、技術(shù)防范報(bào)警系統(tǒng)、信息記錄系統(tǒng)、無(wú)人值守機(jī)房集中監(jiān)控系統(tǒng)及系統(tǒng)維護(hù)與管理)。蔡志強(qiáng)(2006)認(rèn)為，社會(huì)動(dòng)員是指在危機(jī)管理中，社會(huì)組織和社會(huì)公眾憑借自治自律的特點(diǎn)，配合行政動(dòng)員、政治動(dòng)員，處理一些他們無(wú)法處理的事務(wù)，從而達(dá)到危機(jī)管理的最佳狀態(tài)的一種動(dòng)員方式。社會(huì)動(dòng)員包括社會(huì)公眾的動(dòng)員和社會(huì)組織的動(dòng)員。在危機(jī)信息發(fā)布方面，陳楠(2008)提出建立完善的公共危機(jī)時(shí)期信息公開的法律制度規(guī)范，建立獨(dú)立的危機(jī)信息發(fā)布機(jī)構(gòu)，注意公共危機(jī)事件中政府信息發(fā)布的梯度問題。㈣

在危機(jī)善后方面的研究主要有：劉娟等(2010)提出建立善后資金監(jiān)管機(jī)制、健全公共危機(jī)保險(xiǎn)體系、加強(qiáng)災(zāi)后審計(jì)工作、完善公共危機(jī)立法體系、重視災(zāi)后心理援助計(jì)劃、健全公民參與體系等。周海生(2009)認(rèn)為，危機(jī)善后處理的內(nèi)容不僅包括因政府應(yīng)急管理中的過(guò)錯(cuò)、違法行為造成的損失進(jìn)行的行政賠償，也包括因政府應(yīng)急管理中的合法或無(wú)過(guò)錯(cuò)行為導(dǎo)致的損失進(jìn)行的行政補(bǔ)償。通過(guò)與法制完備國(guó)家對(duì)危機(jī)致?lián)p的行政賠償范圍和程序比較可知，我國(guó)行政賠償?shù)姆芍贫然敬_立，但法律位階不夠高，范圍不夠廣，補(bǔ)償規(guī)范表述較為籠統(tǒng)，行政補(bǔ)償程序中緊急補(bǔ)償程序和司法程序尚待完善。并提出我國(guó)危機(jī)應(yīng)對(duì)中的國(guó)家賠償責(zé)任主要涵蓋違法行使或?yàn)E用行政緊急權(quán)力的賠償責(zé)任、未履行法定職責(zé)的賠償責(zé)任、危機(jī)處置中的事實(shí)行為因過(guò)錯(cuò)而導(dǎo)致?lián)p害的國(guó)家賠償責(zé)任、公有公共設(shè)施或技術(shù)性設(shè)施導(dǎo)致?lián)p害而引起的國(guó)家賠償。

在危機(jī)恢復(fù)方面，學(xué)者游志斌提出了公共危機(jī)恢復(fù)的基本原則、主要的參與者、恢復(fù)的基本步驟和策略。基本步驟包括建立危機(jī)恢復(fù)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、開展前期評(píng)估、制定恢復(fù)計(jì)劃、總結(jié)整改和監(jiān)督落實(shí)、進(jìn)行后期恢復(fù)評(píng)價(jià)。基本策略包括危機(jī)前開展恢復(fù)準(zhǔn)備工作，充分發(fā)揮有益于危機(jī)恢復(fù)的所有成員的力量，因地制宜地開展現(xiàn)場(chǎng)緊急恢復(fù)工作，及時(shí)有效地聯(lián)絡(luò)溝通，開展政府危機(jī)公關(guān)工作。

(二)公共危機(jī)管理立法研究

學(xué)者田大余(2004)比較系統(tǒng)地提出了公共危機(jī)管理立法的基本思想、存在的問題和對(duì)策。他認(rèn)為，構(gòu)建公共危機(jī)管理法律體系的基本思路是：建立全國(guó)統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)各類危機(jī)的基本法；對(duì)現(xiàn)有涉及危機(jī)管理的法律進(jìn)行修改，使之與危機(jī)管理基本法相協(xié)調(diào)；根據(jù)危機(jī)發(fā)生的不同種類，逐步建立危機(jī)管理的法律體系；建立全國(guó)統(tǒng)一的危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。并指出，法律手段是公共危機(jī)管理最基本最主要的手段，它不僅是預(yù)防、調(diào)控、處置危機(jī)的有效法寶，而且還貫穿于其他各種手段之中，同時(shí)也規(guī)范著其他各種手段的運(yùn)用。危機(jī)管理法律就是國(guó)家運(yùn)用法律手段，預(yù)防、調(diào)控、處置危機(jī)的法律規(guī)范的總稱。它規(guī)范了在公共危機(jī)狀態(tài)下政府(立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、其他政權(quán)機(jī)關(guān))、各類社會(huì)組織、社會(huì)公眾的權(quán)利、義務(wù)和行為準(zhǔn)則，包括必須做什么、可以做什么、如何做、不可做什么、禁止做什么、應(yīng)當(dāng)?shù)玫绞裁础⑹茉鯓拥谋Ｕ系纫幌盗袕?qiáng)制規(guī)定性的措施，還包括違反這些規(guī)定應(yīng)當(dāng)受到的懲罰，即法律責(zé)任。一旦社會(huì)可能進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)或危機(jī)一旦發(fā)生，各類社會(huì)主體就必須依照危機(jī)管理法律的規(guī)定活動(dòng)。學(xué)者孟繁元(2003)、范旭斌(2004)、肖鵬英(2006)、宋超(2006)、張維平(2006)等針對(duì)公共危機(jī)管理立法也都提出了一系列原則、對(duì)策或措施。

學(xué)者戚建剛(2006)分析了突發(fā)公共災(zāi)害事件應(yīng)對(duì)法的三種立法模式，即目標(biāo)模式、法體模式和制度模式。目標(biāo)模式指一國(guó)立法機(jī)關(guān)按照自己的目的對(duì)應(yīng)急管理法所設(shè)定的一種理想效果，是應(yīng)急管理法價(jià)值取向的法律化。目標(biāo)模式包括效率模式和權(quán)利保障模式。我國(guó)應(yīng)急管理法的目標(biāo)模式介于二者之間。應(yīng)急管理立法的法體模式是一國(guó)立法者對(duì)應(yīng)急管理法總體風(fēng)格特征的選擇，具體包括條文體系編排、適用范圍和制度結(jié)構(gòu)等方面的設(shè)計(jì)和安排。應(yīng)急管理法的法體模式主要有統(tǒng)一法典模式、單行法律模式、混合模式。應(yīng)急管理法的制度模式可以有兩條設(shè)計(jì)主線：一是以突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展過(guò)程為制度設(shè)計(jì)的主線；二是以應(yīng)急管理的機(jī)制為制度設(shè)計(jì)的主線。我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法則是將這兩條主線有機(jī)結(jié)合。

四、公共危機(jī)管理研究評(píng)述

國(guó)內(nèi)外學(xué)者圍繞公共危機(jī)處理的環(huán)節(jié)，構(gòu)建了公共危機(jī)處理過(guò)程的基本理論框架，為公共危機(jī)處理提供了理論指導(dǎo)。歐美學(xué)者有關(guān)世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的提法，敲響了全球風(fēng)險(xiǎn)一體化的警鐘，但如何治理全球生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、恐怖主義，尚缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)以及法律和組織設(shè)計(jì)框架。國(guó)內(nèi)公共危機(jī)管理研究主要集中在基本理論和立法研究?jī)蓚€(gè)方面。不足之處主要有：(1)研究不夠系統(tǒng)，表現(xiàn)為沒有將公共危機(jī)管理的基本理論、立法研究、組織設(shè)計(jì)和工作流程結(jié)合起來(lái)，形成公共危機(jī)管理體系或機(jī)制。在方法上，沒有將系統(tǒng)方法和隋景分析方法貫穿到研究之中，使得研究不夠系統(tǒng)、具體，缺乏對(duì)公共危機(jī)管理的組織設(shè)計(jì)研究。(2)在公共危機(jī)管理立法研究方面，對(duì)現(xiàn)有法律缺陷缺乏系統(tǒng)的研究。(3)由于前兩個(gè)不足導(dǎo)致了缺少系統(tǒng)的、基于法律和組織設(shè)計(jì)的公共危機(jī)處理機(jī)制或體系研究。(4)籠統(tǒng)的危機(jī)管理研究居多，對(duì)影響當(dāng)前我國(guó)社會(huì)安全穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的社會(huì)危機(jī)缺乏科學(xué)的分析，更缺少形成這些危機(jī)的深層次原因的分析和預(yù)防措施。