城市化進程中的城市公共設施建設管理問題研究

摘要：當前我國城市化快速發展，城市公共設施的建設和管理對城市經濟社會的發展越發顯得重要。在闡述了城市公共設施的含義及特性的基礎上，分析了當前我國城市公共設施建設過程中存在的問題，并針對這些問題給出了相應的解決策略。

關鍵詞：城市化；城市公共設施；管理

中圖分類號：F294 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）05－０054－04

引言

城市化率一般用一定地域內城市人口占總人口的比例來表示。改革開放以來，尤其是近幾年，我國城市社會經濟不斷發展，城市化水平進入快速增長時期。我國城市化率從2005年的42.99%提高到2009年的46.59%，年均增長0.9%，預計到2020年，將有50%的人口居住在城市，2050年則有75%的人口居住在城市。盡管我國城市化率提高很快，但不僅遠低于發達國家85%的水平，也低于世界平均50%的水平，未來發展空間很大[1]。

然而，真正意義上的人口城市化并不是人口流動到城市這么簡單，城市化水平的整體評價體系還應包括下列要素：適齡人口入學率；人均國內生產總值；城市第三產業占國內生產總值比重；城市人均道路鋪裝長度；城市用自來水普及率；城市人均住房面積；萬人擁有醫生數；人均公共綠地面積等。這表明，人口城市化起碼應該是一個包含相應的城市建設的過程，而這個過程中相當大的一部分內容就是城市公共設施建設。

城市公共設施的發展水平反映了城市的整體經濟實力、規劃建設能力，是體現城市良好投資環境、生活環境的重要指標之一。良好的城市公共設施不僅能夠提高城市環境質量，維護城市形象，為城市經濟的發展起到促進作用，而且能夠提高人口城市化水平。當前，我國城市公共設施水平無論從人均占有率還是從質量來看，都落后于世界平均水平。因此，大力發展城市公共設施建設對于城市社會經濟發展、當前城市化更快更好的發展具有重要意義。全方位地、準確地研究我國城市公共設施建設過程中存在的問題，不僅對于我國城市社會經濟的發展具有較好的推動作用，同時對于我國城市化質量的提高也具有重要的意義。

一、城市公共設施的含義及特性

正確認識和理解城市公共設施的含義及特性，對于建設和管理城市公共設施具有重要作用，同時對于厘清城市公共設施建設管理過程中出現的種種問題也有一定的指導意義。克萊爾（RobKrier）認為：“城市公共設施就是指城市內開放的用于室外活動的、人們可以感知的設施，它具有幾何特征和美學質量，包括公共的、半公共的供內部使用的設施”。這一定義較為籠統，涵蓋了很多方面的內容。而我國學者對此也沒有一個統一認可的定義，因為隨著社會的進步，城市公共設施的形式也隨之不斷發展，其品種和數量也越來越多。但總體來講，我國學者一般將其歸納為公共物品的范疇，即指由政府或其他社會組織向城市提供的、滿足居民生活需要的公共建筑或設備，按照具體的項目特點可分為教育、醫療衛生、文化娛樂、交通、社會福利與保障、社區服務，等等。

城市公共設施最基本的特性就是其公共性。其公共性表明，它不具有競爭性和排他性，即任何人增加對這些商品的消費都不會減少其他人所可能得到的消費水平。例如，城市公共圖書館，城市新增人口一樣可以方便、快捷、高效地享受其提供的借閱服務，而這種服務并不對其他已有人口的服務造成任何質量的下降或者數量的減少。總之，其公共性表明，這類設施的建立并不是以盈利為根本目的或出發點的，它具有極強的公益性。

二、城市公共設施建設過程中存在的問題及分析

（一）對建設管理主體的認識不夠明確

前文已述，城市公共設施的基本特性在于它的公共性，通俗地講，每一個城市居民都有權享用城市公共設施提供的服務。而且，從城市公共設施提供的服務來看，其產品基本上都是居民所需的必需品，關系到每一個居民生活的方方面面。從這個角度來說，只有城市政府才能承擔這一事關居民基本利益的責任。但我們看到，長期以來，相當大的一部分公用設施都是政府壟斷經營，虧損的多，維持正常發展的少，而且基本上都采取財政補貼的模式進行建設和管理。這種現象的不斷出現以及長期發展，漸漸使得政府、群眾、學界等對這一模式產生懷疑，希望通過引入外界力量改變這種入不敷出的狀況。

因此，針對城市公共設施建設管理的主體問題，不同的利益群體、不同的學術派別提出了不同的觀點。有觀點認為，城市公共設施關系到居民的基本利益，為保證其質量和效益，必須由政府全權負責；也有觀點認為，隨著社會主義市場經濟的不斷發展和完善，城市公共設施的建設和管理完全可以交給市場自行解決，政府可以從中擺脫出來，這樣，不僅從經濟上減少虧損，而且在工作精力上可以去應對其他更多的社會、經濟發展問題；還有的觀點認為，在不損害和降低城市居民享受城市公共設施服務的基本利益的前提下，可以將一些對國際民生關系不是很重大的城市公共設施交給市場去運作。

概括起來，上述觀點主要集中在城市公共設施的建設管理是否需要引進市場化以及在多大程度上引進市場化這兩點上。事實表明，城市公共設施建設管理項目是國民經濟的基礎產業，是整個社會經濟活動的基礎。一直以來，政府在城市公共設施項目的建設管理過程中始終處于主導地位，其對社會資源的調控能力有目共睹，經驗豐富；而市場化也有其自身優勢，其對社會資源的配置具有合理的引導性，市場化運用得好，市場效益往往會有很大的提高。但是，正如上面所提到的，應以何種方法、何種程度使用市場化，這還是一個認識不甚明確的問題。

（二）建設管理體制過于僵化

總體來講，我國城市公共設施基本上還是沿襲了計劃經濟體制下的管理模式。這種管理模式存在兩大弊端：一是縱向上政企不分，建設管理部門既是政府部門，形成決策，負責投資，同時又是企業部門，負責具體的建設管理工作；二是橫向管理上條塊分割，一項城市公共設施的建設管理雖有統一規劃、統一分工、統一管理制度，但由于分屬不同部門，管理職能上往往相互交叉，職責不清，關系不順。

具體來說，目前我國城市公共設施建設管理模式大體上可以分為三種：統一管理、分級管理、統一管理和分級管理相結合。統一管理的責、權相對集中，可以實現集中統一的城市公共設施的建設和維護，但對于具體實施部門來講，負擔過于沉重；分級管理有利于對城市公共設施的日常維護管理，但由于各部門屬于互助合作，一旦其中涉及不同的利益訴求，矛盾過多，則容易相互掣肘；統一管理和分級管理相結合各取其長，可以回避上述不利因素。

改革開放以來，我國的城市公共設施建設管理制度通過不斷借鑒和吸收國外先進經驗，較以往有了很大水平的改進，更適合我國城市建設發展的實際情況，但統一管理和分級管理的矛盾依然存在，難以協調。現實中我們經常發現，新建不久的道路總要挖來挖去，給居民的生活帶來不便。這說明，城市公共設施建設管理需要采取什么樣的制度形式還需要不斷探索，還有很長的路要走。

（三）建設管理資金缺乏，效益不高

隨著社會經濟的不斷發展，我國在城市公共設施建設管理上的投資較以往有了很大程度的增長，但從投資所占經濟發展的比重來說還是很少；此外，建設管理資金來源渠道單一，目前城市公共設施建設管理資金主要來源于維護建設稅、公用事業附加費和城市基礎設施配套費以及土地使用權出讓金，以及其他類型的類似于過去計劃經濟體制下的政府撥款。但同時我們還必須注意到，不僅每年度的城市公共設施建設管理經費缺口大，而且有的城市公共設施建設管理經費，每年的實際撥款數不能全額下撥，嚴重影響了城市公共設施建設管理項目的正常運轉。

當前，在城市公共設施建設管理過程中，存在著問題：首先，政府所承擔的投資和管理職能不明確，職責也不到位。具體表現為城市公共設施建設管理的各相關部門不能從宏觀上形成集體決策，主要依靠行政審批替代投資決策。這樣一來，下級部門往往被動接受上級部門的意志，上級部門往往毫不保留地同意下級部門的方案。其次，由于城市公共設施建設管理項目的“決策-投資-設施”分屬不同的行為主體，實施主體不能有效參與項目的前期準備階段，對于政府的決策只能“毫無異議”地被動接受，使得項目的投資風險約束機制不能有效控制，進而造成項目的建設管理效率低下。

（四）城市公共設施建設布局不合理

城市公共設施建設的根本目的是為了充分發揮其公共服務職能，以便于改善城市環境品質，提高居民生活質量。我國目前在城市公共設施建設過程中存在的主要問題是人均占有率低，但具體到一個城市內部，往往存在某一地區占有率高，而某些地區占有率極低的現象，即出現了城市公共設施空間分布失衡的現象。由于缺乏科學合理的引導，城市公共設施空間分布失衡現象在某種程度上來說遠比人均占有率低所引發的各類問題要嚴重，因為這不僅違背了我們構建和諧社區、和諧社會的初衷，也導致了城市生態環境、居住環境的破壞。

顯而易見，城市公共設施的超量建設、超標建設造成了極大的城市公共設施建設資金的浪費，城市土地的浪費，擠占了人居環境，也不利于城市公共設施的充分利用。與此同時，城市公共設施在某些區域的缺乏，又使得生活在其中的城市居民無法享受到城市生活的方便和樂趣，影響了居民生活水平的提高和城市的協調發展，帶來的諸如“上學難”、“看病難”、“養老難”等社會問題，嚴重影響了居民的生活質量，有時也可能影響到社會穩定。

隨著城市人口的不斷增加，城市建設過程中新城開發速度加快，同時城市公共設施建設布局不合理的問題亦越來越突出。一方面，政府規劃不夠細致，只注重居民住宅的建設，忽視了公共設施的建設，或者公共設施建設速度遠遠落后于住宅建設的速度，而對于城市住宅開發商而言，為了追求更大限度的資金回報率，往往“有意識”地忽視城市新城公共設施的建設；另一方面，由于舊城開發較早，城市公共設施建設布局合理，發展成熟，功能發達、穩定，使得外來人口樂于遷往，同時也吸引新城人口涌入以享受城市公共設施提供的某些服務。城市公共設施布局不合理對人口的吸引作用進而會引發很多社會問題和社會矛盾，如城市交通擁堵問題就是其中的一個頑疾。

三、城市公共設施建設策略

（一）明確城市公共設施建設管理的主體

政府在城市公共設施建設管理過程中，應首先明確自己的角色定位問題。在我國市場經濟越來越發達、市場化制度越來越完善的今天，完全排斥市場化的作用是不正確的，但同時完全依賴市場也是不正確的。亞當·斯密是自由市場經濟的倡導者，他認為，政府管的事越少越好，但是政府必須把城市公共設施建設和公共產品的提供作為其三大職能之一[2]。市場經濟高度發達國家的經驗也表明，城市公共設施的建設管理必須以政府為主導。

然而，“以政府為主導”這句話還是很籠統，在實踐中很難予以界定和度量。而且，前面在關于城市公共設施的概念中已經闡述過，城市公共設施并不是一個靜止的概念，它是一個隨著社會發展尤其是城市飛速發展不斷變化的一個概念，很多設施將作為新生事物在城市發展過程中出現。因此，明確界定哪些城市公共設施是可以進行市場化運作的，哪些是不能進行市場化運作的，這對于城市公共設施的建設和管理工作具有重要意義。具體來講，可以將城市公共設施定性為：可完全市場化、可半市場化和非市場化三種形態。可完全市場化是指城市公共設施可以完全通過市場進行運作，政府只是制定規則并予以監管即可；可半市場化是指政府必須參與并主導城市公共設施的建設管理，但其中一些子項目可以放置市場予以解決；非市場化是指一些關系國計民生的重要的城市公共設施項目必須全程由政府主導進行，任何市場化運作都必須予以禁止。無論以何種形式進行，政府從中必須充當其總體規劃、制定法規政策、補貼資金、業務監管等責任。

（二）深化城市公共設施建設管理體制的改革

理順城市公共設施建設管理體制對于城市公共設施建設管理具有重要意義。首先，在管理方式上，要轉變政府職能，實行政企分開，政府應主要抓宏觀調控工作，重點編制城市公共設施發展規劃，制訂城市公共設施建設和管理規范、標準，監督檢查有關城市公共設施建設管理的法規執法情況，同時做好組織、協調、推動與服務工作。其次，要對城市公共設施屬性進行合理、科學劃分，針對可完全市場化、可半市場化和非市場化的城市公共設施進行分類建設管理。對可半市場化和非市場化的城市公共設施的建設管理，要改變以財政投資為主的傳統策略，積極探索投融資機制創新，借用市場化、社會化的力量建設和管理城市公共設施。同時，政府要積極建立和優化與企業的委托建設、代理經營關系，避免多頭管理、分散操作。然后，應引進市場競爭機制。市場化的競爭機制可以提高效率，引發市場資源的高效配置，但市場化的競爭機制也并非一概而論地適用于城市公共設施建設中。對于可完全市場化的城市公共設施建設自然可以引進市場化競爭機制，以克服自然壟斷所帶來的弊端。對于可半市場化和非市場化的城市公共設施建設可以引入市場化競爭機制，但政府必須對引入的經營者進行嚴格的限制，并采取嚴格的監督，嚴防競爭可能引發的不良后果。最后，應加強城市公共設施的法制建設， 制定比較完善和健全的全國統一的法律法規，以規范城市公共設施建設的各個環節，并要逐步建立起較為完善和可行的社會監督機制，使得城市公共設施建設的各項工作能夠有法可依，使得違反城市公共設施建設程序和環節的行為能夠受到監督制約以及必要的處罰。

（三）擴展融資渠道，強化城市公共設施建設的資金保障

擴展融資渠道，強化城市公共設施建設的資金保障，保證建設、維護費用的投入，大體上應從三個方面入手。

1.穩定原有資金來源

目前，我國城市公共設施的建設和管理資金以城市維護建設稅為基本來源，實行新稅制后，城市維護建設稅有了很大改進，資金增加較快，雖然城市維護建設稅本身主要針對于城市公共設施的維護而非建設，相對于建設所需的龐大資金來講屈指可數，但作為我國城市公共設施建設的傳統的、重要的資金來源，這一來源只能繼續穩定和強化，而不能削弱。這主要是因為，城市維護建設稅體現了這一稅種“取之于民、用之于民”的精神，能夠引導廣大企事業及個體生產者對于城市建設發展的關注和參與。

2.完善城市公共設施建設項目運營的收費機制

城市公共設施是政府提供的一種公共產品，這與政府從中收取一定的費用并不矛盾，這一部分收費如同城市維護建設稅，其對于當前我國城市公共設施所需資金而言杯水車薪，但它同樣體現了城市居民對城市建設發展的關注和參與，所以這一部分資金來源也需要進一步完善和保持穩定。然而，在現實中我們經常發現城市公共設施被“綁架”進行亂收費以及不合理收費的現象。城市公共設施收費是一種社會收入再分配形式，對于經濟運行有重要的影響作用，但亂收費以及不合理收費的現象是絕對不應該存在的。因為收費范圍的確定、收費標準的高低會直接影響城市公共設施建設企業的效益和居民生活，所以政府必須要明確哪些城市公共設施應該收費、能夠收費以及如何收費。在此基礎上，政府還要合理規劃和使用這些收費，并予以公示。

3.實行市場化運作

為了避免各種形式的壟斷造成的公共資源流失以及效率低下，可適當引入競爭機制，開展市場化運作。市場化運作過程中最關鍵的就是要加快改革城市公共設施建設項目的投資管理體制。具體來說，就是要實行經營項目的投資主體多元化，利用直接融資和間接融資兩類工具，堅持誰投資、誰承擔風險、誰受益的原則。但在實際運作過程中要注意以下幾個問題：

第一，制定合理的招商融資政策。政策的制定首先必須要遵守國家法規，其次要維護國家、集體和公眾的利益，任何損害國家、集體和公眾利益的招商融資政策都是要堅決避免的。融資過程中，要始終注意合作雙方的地位平等、風險分擔、利益共享的問題，同時要對城市公共設施建設完成后的后續問題予以明確，避免其他問題產生。

第二，建立和完善工程咨詢制度。招商融資是當前經濟社會中經常發生的經濟現象，但同時它也是一項復雜的、專業的系統工程，需要專業的人才和知識，因此政府在運作過程中必須聘請專業的財務顧問和其他社會專業中介機構，來對城市公共設施建設項目的立項、特許經營年限、收費標準、融資方式等作認真的論證，并協助政府進行招標、比選、與投資者談判等整個招商過程。

第三，建立城市公共設施建設和管理市場化運作的信息發布制度。城市公共設施建設關系到整個城市發展的形象，但也關系到政府在城市建設管理中給人民群眾樹立的形象，因此政府在進行市場化運作中要建立招商融資信息發布制度，完善監督管理體制，引入公眾參與和專家評議制度。同時征詢政府法律顧問和投資顧問的機構意見，提高政府投資的科學化、民主化、法制化水平。

（四）進行合理科學規劃布局

城市公共設施的建設布局問題關系到社會公平和效率的問題，是城市公共設施建設和管理過程中的一件大事，因此必須要對其進行合理、科學的規劃布局。城市公共設施規劃過程中必須依據程序進行，講究合法性，避免快速決斷；連續性決策，每個過程都要進行選擇，不斷調整決策，以謀求共識；綜合審視，注重比較與選擇，不要專注于某一個方面。在我國城市化快速發展的同時，城市公共設施的規劃建設不應一味追求規劃的效率與經濟性，不應主觀的追求單一要素對整體的拉動，而應在規劃中更多地體現合理性與科學性，綜合各方面因素，滿足更廣大市民的需要，贏得更長遠的利益，實現更長久的發展[3]。

結語

表面上看，城市公共設施建設和管理不屬于國家大型規劃項目，重要性不大，但由于其關系到城市居民生活的方方面面，關系到城市政府在人民群眾中的形象，因此必須要時刻關注其實施過程中的每一個環節。除了上述要注意的問題之外，還需要強調的是，城市公共設施的建設和管理涉及到兩類人群，其實這兩類人群才是城市公共設施建設和管理過程中最重要的兩種力量。第一類人群是建設和管理者，第二類是設施使用者或者受益者。針對第一類人群，政府必須要提高其科學管理水平，加強其基本的業務素質培訓，強化其職業道德建設；而對于第二類人群，政府要加強素質教育，不僅要發動他們參與這項工作，更重要的是要教育他們愛護城市公共設施，合理使用和維護好城市公共設施。

參考文獻：

[1] 《中國城市發展報告》編委會.中國城市發展報告（2009）卷[R].北京：中國城市出版社，2010.

[2] 董秀杰.城市公共設施建設主體歸屬——基于經濟學的分析[J].法制與社會，2009，（8）.

[3] 楊俊宴，史宜，鄧達榮.城市公共設施布局的空間適宜性評價研究——南京濱江新城的探索[J].規劃師，2010，（4）.