高校內部教育評價中的沖突歸因及治理路徑

［摘 要］我國高校內部教育評價活動既有助于加強教學質量保障，也產生了一些沖突。從組織管理的視角來看，這些沖突可以部分地運用官僚行為理論來進行歸因及治理對策分析。高校內部教育評價中的沖突緣于控制與反控制、監控與執行以及惰性力量與變革力量之間的互動，而最深層的原因則在于利益之爭。評價的管理者與被評者之間、實施者與被評者之間以及被評者相互之間均存在著不同形式的利益博弈。沖突的解決可從尋求共識和協調利益兩方面著手進行。

［關鍵詞］ 教育評價；沖突；歸因；治理；官僚制；利益

［中圖分類號］G647［文獻標識碼］Ａ

［文章編號］1672-0717（２０11）０3-0043-05

自教育部啟動上一輪本科教學工作評估項目以來，我國各高校的教學質量保障意識普遍增強。評估結束后，大家仍然在校內繼續開展著各種形式的常規性教育評價活動，即根據一定的評價指標對教師的教學活動、學生的學習活動和教學單位的教學運行狀態等作出價值判斷和績效評估。這些高校內部教育評價活動，既有其積極的正向價值與功用，同時也產生了一些“負外部效應”，其中之一便是產生了形式和內容多樣的沖突現象——在教育評價實踐中出現的諸如觀念不一致、情緒抵觸、思想矛盾、言語沖撞乃至表面化的爭斗、過激行為、群體性事件等種種程度不同的張力與不和諧關系。

高校內部教育評價中的沖突現象，可以從文化、認知、制度等諸多不同的角度進行歸因分析，并且都可找到各自的理據及治理思路。本文則嘗試運用官僚制理論中的官僚行為理論及若干“官僚制定律”來探析這一課題。

一、理論框架及其適切性

在分析展開之前，有必要先對本研究的理論框架、基本假設及其適用性等基本問題作一簡要的交代和論證。

1.理論框架

美國政策學家安東尼#8226;唐斯在自己的著述中對官僚制組織及官僚行為的若干特征進行了深刻的剖析，可謂入木三分，從而成為官僚行為理論流派的代表人物之一。尤其是在《官僚制內幕》一書中，他“試圖發展一種有用的官僚化的政策制定理論”［1］(P1)，提出了一系列假設、定律和命題，其中不少理論可以用作分析沖突問題的理性工具。

唐斯提出的若干官僚制定律的理論前提是“官僚化的官員，如同社會的其他代理人一樣，很大程度上被自我利益驅動（不是唯一的）”［2］(P2)。具體來講，該理論建立在三個中心假設的基礎上：官僚組織官員試圖理性地實現他們的目標；每一個官員都在很大程度上受他自己的個人利益的驅動；每一個組織的社會職能都很強烈地影響它的內部結構，反之亦然［2］(P2)。

以“利”為邏輯起點來進行官僚組織的行為學分析，顯然唐斯也是公共選擇理論的堅守者。但這并非“以最壞的惡意來推測”官僚行為，而是入木三分地切中肯綮之筆。君子并非絕不言利。如馬克思言，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”［3］。既然個人和組織的一切行為皆源于對利益的追求，那么官僚組織（包括政府）對需要的滿足和自我利益的追求也是無可厚非的，“實際上沒有利益支撐的公利行為是難以長久的、穩定的、持續的、理性的和有節制的”［4］。

2.理論框架的適切性

源于18世紀中期的“官僚制（Bureaucracy）”這一術語，也可譯為“行政制”、“行政組織體系”、“科層制”等，是指“高度依賴條例和規定來管理組織的等級制權力結構”［5］。馬克斯#8226;韋伯認為，由于理性官僚制具有明確性、穩定性、紀律的嚴格性以及可靠性等優勢，因此“在所有領域中，‘現代的’組織形式之發展即是官僚制行政組織之發展與不斷的擴散”［6］(P129)。可見，官僚制具有普適性，政府機關、公共事業單位，甚至各種大型企業或私人組織都可以采用官僚制組織模式。

唐斯同樣認為官僚組織和官僚制是現代社會的普遍性的組織模式和管理模式：“事實上，官僚制廣泛存在于每一個重要機構中。”［1］(P1)他甚至特意定義了高校的官僚制屬性：“……因為大學的收入嚴重地依賴于自愿的交易。因此，按照我們對官僚組織的定義，它僅僅屬于準官僚組織。”［2］(P18)對于中國高校來講，恐怕這個“準”字都應當被去掉。目前我國萬人以上規模的大學比比皆是，它們像行政組織一樣運行，實行行政化的管理，強調行政權力的支配地位和上下級組織之間的命令-服從關系，在行政化的習氣中浸淫已久［7］。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010~2020年）》明確提出要“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”［8］，表明我國高校行政化已是不爭的事實。

換言之，現代社會是一個官僚制化的社會，中國如此，作為社會一個有機組成部分的中國高校亦不例外。官僚制理論對于剖析中國高校若干問題的適切性是可以成立的。

二、沖突的緣起：控制與反控制

高校內部教育評價“目的主要是為學校自我認識成績和不足、主動調節與改進教育工作、自覺提高教育質量和效益提供依據”［9］，兼有監控與創新的意味，因此具有一定程度的準外來性。管理學界素以掌舵與劃槳的比喻來形容決策與執行的關系，評價則是連接這兩者的橋梁——瞭望并報告。

1.評價源于控制和降低權威流失的需要

“沒有人愿意被評估……評估無論在發達國家還是在發展中國家的大學里都是不受歡迎的事情”［10］。但事實上，不愿意被評估的人卻在不斷遭到形形色色的各級各類評價活動的“輪番轟炸”。從官僚組織行事的規律來看，原因部分地源于控制和降低權威流失的需要。在官僚制組織中，由于命令從上到下通過各個層級進行傳遞，在每一個過程中都會出現某些權威流失。如果組織的層級很多，這種流失就會產生累積性效應，最終導致“正在實施的行動中，有非常大的比例與組織的正式目標完全無關”［2］(P145)，即不執行組織社會職能的“多余行為”。這便是唐斯所揭示的官僚組織中的“不完全控制定律”——“沒有人能夠完全控制一個大型組織的行為”和“控制遞減定律”——“組織規模越大，上層領導者對其組織行為的控制力就越弱”［2］(P151)。

為了防止組織行為失控，因而出現了“在官僚組織中，最普遍的、作用最大的、最復雜的控制機制之一”，即“對工作績效進行檢查與報告的獨立監控機構”［2］(P157)。“官僚組織需要事務處理與組織績效的書面報告，因為高級官員需要某些手段來控制下屬。要報告組織的活動，就必須制定出一套客觀的績效評估標準，即使這些標準由于所涉及的行為難以測量或難以量化而在實際上非常不準確”［2］(P155)。

2.監控與執行之間存在天然的角色沖突

唐斯一針見血地指出：“監控機構與執行部門之間存在著根本性沖突。這種根本性沖突的起因是：監控機構的動機是發現并報告執行部門的錯誤行為，而執行部門的動機是防止或隱藏自身的錯誤行為。”［2］(P158)不僅如此，唐斯提出的“權力轉移定律”的第二推論還表明二者之間的角色沖突是持久的，這是因為“只有在執行機構成員和監控機構成員之間存在對立關系的情況下，監控機構的作用才有可能得到發揮”［2］(P158)。

一方面，監控部門的評價行為遵循“控制持續擴張定律”——“監控部門所需要的報告的數量與詳細程度，往往會隨著時間的推移而穩定增加，而不管被監督的行為的總量與特性如何”［2］(P159)；另一方面，執行部門會遵循“反控制定律”——“上層官員越想控制其下屬，下屬越試圖逃避或抵制這種控制”［2］(P156)，對監控作出若干防御性反應——“執行部門有時會對其最高權力者施加壓力，以減少他們受到的監督。由于他們幾乎不可能反對嚴格遵守上級命令，所以只能反抗對其工作的過度干預，認為過度干預會有損其效率”［2］(P160)。由于監督者確實經常對操作者進行過分干預，所以這種反抗也是非常合乎情理的。

3.惰性力量與變革力量之間的互動帶來沖突

評價的發起者不會為了評價而評價，因為這是毫無意義的。緊隨評價結果而來的往往是一系列的調整與改革，或曰“創新”。然而“漸進保守主義定律”（“所有的組織隨著自身的成熟，將傾向于變得更加保守”［2］(P21)）告訴我們，創新不可避免地會同官僚組織的其他特征產生對立和矛盾，因為“官僚組織的其他特征（惰性的趨勢，慣例化和僵化）是所有官僚組織內在的不可避免的屬性，創造性則不是官僚組織的屬性”［2］(P217)。

需要強調的是，官僚組織的惰性“對官僚組織自身和社會整體也具有極端重要的正面作用”［2］(P210)，例如維護社會組織的穩定。在高校內部教育評價實踐中，負責評價活動的職能部門的主要功能在于幫助上司（主管校長）改善直線部門（院系）的工作績效。因此，為了證明自身的存在價值，他們往往具有強烈的動機來批評院系的行為，并迫切地要求改革。然而，院系領導通常具有惰性，他們往往認為目前的行為是正當的，而且他們更深刻地知道：如果一旦妥協，自己必須承擔職能部門提出的改革的執行成本。有些時候很難說某些因評價而帶來的“變革”究竟是“創新”還是“折騰”，無怪乎有人尖銳地指責說“評估是壞蛋想出來的主意”。

三、沖突的根本動因：利益博弈

如前文所述，“利益是人類活動的根本動因”［6］(P138)，因而高校內部教育評價中的沖突在本質上是組織管理者（決策者）、評價者（主體）、評價對象（客體）之間的利益沖突。這種利益性沖突是“由本位因素引起的目標沖突”［11］(P117)，“是沖突各方在各自追求效用最大函數值（或最大利益）的過程中構成的沖突”［11］(P119)。美國社會學家L.A.科塞基本上也認為沖突在于利益之爭：“沖突是有關價值、對稀有地位的要求、權力和資源的斗爭。”［12］

1.利益的界定

利益是指“人們通過社會關系表現出來的不同需要”［13］。但對利益外延的界定似乎并不容易，因為它們并不都表現為貨幣形式或者可以折算為貨幣當量。就高校內部教育評價中的各類主體而言，至少如下一些要素是可以包含在利益范疇之內的：（1）權威，包括權力和聲望，即硬性和柔性兩方面對他人的影響力；（2）權利，包括學術自由權、信息知情權等眾多的價值取向及要求；（3）收入，即以貨幣形式表現的報酬，是最直接的經濟利益；（4）職業安全，指保持自己目前的工作條件和待遇不受到挑戰與威脅；（5）便利，“便利最大化意味著盡可能降低努力的程度”［2］(P103)，因此也是一種重要的利益。

2.利益的多元化及其主體間的相互依賴

在市場經濟大背景下，高校內部教育評價中各主體的需要是多方面的，因此有著各自不同的現實利益，而這些利益并不一致或尚未整合起來，因此各種利益沖突廣泛存在。學術自由權利與行政管理權力的價值取向差異就是一對最難解的矛盾。

各利益主體之間既有著多元化的差異，更存在著相互依賴性。這種相互依賴性也會成為沖突的基礎，因為相互間的依賴即意味著對方擁有一定的權力，如正式的職權、對某項資源的控制權、某方面的專業知識或其它的權力等，而沖突是與權力分不開的［14］。如果沒有求學者對教學者的知識依賴、被評者對施評者的利益依賴，或許師生間的沖突也就不會如此頻繁與持久。

3.常見的利益博弈主體

（1）評價管理者與被評價者。一般而言，高校內部教育評價的管理者多系職能部門，往往負責評價方案的設計與修訂，決定評價結果的運用方式與力度等，因而握有很大的裁量權與資源分配權。而被評價者既包括個人層次（例如單個教師），更包括團體層次（例如整個院系），其利益訴求是多方面的。被評價者都力圖使他們的收入、職業安全與便利最大化，緊緊把握住所有已經擁有的利益，而評價管理者（尤其是其中的“權力攀登者”）往往更多地是在考慮價值、權威（甚至包括晉升與擴張機遇）等利益的最大化，卻忽視用充分的補償利益去安撫受到不利影響的被評價者，因而評價行為往往會受到多方面的非議而失去“吸引力”。

（2）評價實施者與被評價者。評價實施者是受評價管理者委托根據評價方案對評價客體進行評判的人員，既包括廣義的專家（領導、督導、資深教師、同行、業內人士等），也包括特殊意義上的“顧客”（學生）。由于評價實施者與被評價者構成了評價的主、客體，處于評估的“最前沿”，對立情緒很容易被對方感知，因而二者之間的沖突往往最為凸顯，而且很容易直接外化為語言和行動，導致激化。最為常見的沖突莫過于學生與教師之間以及督導與教師之間的評教沖突。其中師生沖突的原因多種多樣，但最根本的仍然是利益沖突——學生對自己求學成本及收益的關注與教師對評教結果導致的切身收益的關注并不總是能夠協調一致的。

（3）被評價者與被評價者。即便在被評價者之間，也會存在程度不同的利益沖突。因為在資源總量一定的情況下，分配結果（往往根據評價結果確定）必定在同行之間存在著此消彼長的關系，因而加劇相互之間的競爭。例如，教師評價的結果往往影響到教師的評職、評優等結果，而教學單位年度績效考核結果更是事關重大，往往導致巨大的利益分配差額，因此同行之間的合作、互信等融洽關系常常被攀比、猜忌、競爭甚至爭奪取而代之，沖突也隨之產生。

四、沖突的治理路徑

既然高校內部教育評價中的沖突現象可以從官僚制組織形式上找到動因，當然也就同樣能夠以此為出發點來尋求對應的沖突治理模式。實際上，美國政策學家J#8226;坎貝爾已經在《政府體制中的政策沖突和消除》一書中對沖突的治理提出了自己的組織結構治理模式理論，對于研究高校內部教育評價沖突的治理具有十分重要的借鑒意義。如果高度凝煉坎貝爾的沖突治理思想，似乎可以將其概括為兩句話：一為尋求共識，二為協調利益。分述如下：

1.社會文化辨明與“合意模型”

坎貝爾認為，沖突一旦產生，首先應對產生沖突的社會文化進行辨明，以確定和選擇治理沖突的方式。這種方法其實就是通過明確的溝通來廣泛、坦率地交換意見，并積極回應對方的主張，從而在早期解決沖突。為了尋求共識，可以通過“純粹合意模型”和“人為的合意模型”兩種方式來努力達成一致，后者適用于沖突各方缺乏關于目標的共同價值觀并在利益關系上存在根本對立的情形。為此，甚至可以采取一些變通的方法有意造成為達到合意所必要的條件，從而維持協商關系。例如：人為地制造出共同的敵人并形成共同體的氣氛，從而通過相互作出讓步而達到合意；在組織結構方面尋找能夠妥善地理解對方立場的途徑（包括組成能夠代表各方利益的委員會，把有關當事人派遣到正式組織并加深對這一組織任務的理解，從而使這些人能夠具有并堅持更高層次的立場等）［15］(P84)。

坎貝爾的主張有其不可否認的實際效用。毋庸諱言，在上一輪本科教學工作評估中，多數高校就是通過把教育部及其委托的評估專家組視為“假想敵”來進行評估演練并借此凝聚人心、形成合力的。“人人皆是投分手，個個都能做貢獻”的口號可見一斑。評估結束后，仍然可以找到眾多的共同利益目標來統一思想：“學院”升格為“大學”、行業性專業評估、爭取“教學質量工程”項目更多的資源，等等。每一項國家宏觀教育政策的指揮棒都可以成為高校微觀評價方案的理據和行動指南，高校的決策者們并不缺乏這方面的智慧。此外，為了充分達成“合意”，采用多元評價體系，獲取被評者的真實意思表示，在尊重其意向的基礎上作出真正民主的決策是十分必要的。確如英國開放大學教育學院教育評價與教學效能核定研究項目組主任納托爾闡述的那樣：“被評人員參與考評的重要性”應當“受到注意”，“它意味著他們參與任何一個方案的設計，而不只是把一個現成的方案強加給他們”，“也要確保自我考評是整個活動中的一個重要組成部分”［16］。

2.利益干預與協調

如果上述方法還不見效，那么可以考慮在官僚制內部進行從上而下的調整。這意味著上級或者高層的干預，也就是上級機關起著中介者的作用［15］(P84)。這也再次印證了唐斯的“權力轉移定律”——“無制約的沖突使權力向上轉移”［2］(P157)。

最后，應當采取防沖突于未然的方法。有力的措施之一就是動員組織所擁有的剩余資源并滿足相互競爭的所有政策之需要，避免尖銳沖突的發生［15］(P85)。唐斯表明了類似的主張：“閑置資源的優點，除了減少內部摩擦之外，本質上還能對付不確定性。”［2］(P148)

評價及創新的準外來性質意味著“在官僚組織內部要推動重要變革的產生、采納和接受，需要特別的激勵誘因”［2］(P217)。換句話說，改革的設計應當保證沒有部門是“凈損失者”，否則將會遭到強烈的抵制。例如開展院系教學工作狀態與績效年終考核這樣與重大分配利益直接掛鉤的大型評價活動時，如果沒有備用的“閑置資源”（年均增長的用于實施“正強化”激勵的額外基金）來進行利益調節，那么評價結果引起的沖突的白熱化程度是可想而知的。

總之，高校內部教育評價中的沖突緣于控制與反控制的互動，而最深層的原因則在于利益之爭。在當今構建和諧社會（自然涵蓋和諧校園）的公共行政語境下，教育決策者對于高校內部教育評價所帶來的利益沖突與震動不可不察，對于高校內部教育評價的運用（包括目的、方式與力度）不可不慎之又慎。

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On the Causes of Conflicts in Universities Education

Evaluation and their Remedies

——Analysis Based on the of Law of Bureaucracy

DING Fu-xing

(School of Government Administration， Nanjing University， Nanjing， Jiangsu 210093， China)

Abstract:

The practice of education evaluation in universities is conducive to the guarantee for teaching quality， yet meanwhile it also causes some conflicts. From the perspective of organizational management， the causes and remedies of these conflicts can be analyzed by applying bureaucratic behavior theory. The conflicts inside universities and colleges are due to the interaction between control and anti-control， the interaction between monitoring and execution and the interaction between inactive power and transforming force， but the deepest reason is the warfare for benefit. There exist several kinds of interest competition. These conflicts can be solved by seeking consensus and coordinating benefits.

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Key words:education evaluation; conflict; cause; governance; bureaucracy; benefit

(責任編輯 黃建新)