電子政務背景下電子文件社會化管理初探

摘要: 電子文件是國家和社會信息化發展特別是電子政務快速推進的客觀產物。在我國致力于打造責任政府、法制政府和服務型政府之時，為什么要推動電子文件管理的社會化，怎樣推動電子文件管理的社會化以及需要什么樣的條件等，是本文研究的主要內容。

關鍵詞: 電子文件 社會化

電子文件作為國家和社會信息化發展特別是電子政務快速推進的客觀產物，在我國致力于打造責任政府、法制政府和服務型政府之時，要不要推動電子文件管理的社會化，電子文件管理社會化與政府治理創新、構建服務型政府有什么樣的內在聯系，需要什么樣的條件等，都是我們需要高度關注的。

一、電子文件管理社會化：市場、社會與政府的驅動

（一）電子文件管理社會化，本質上是運用市場機制的作用，推動電子文件管理的現代化，使電子文件管理的規模、社會功能與社會需要相適應

在市場經濟條件下，信息管理、信息服務的范圍日益擴大，商業化的信息服務網絡不斷出現，信息利用方式亦發生改變，傳統的信息輸出、服務方式已經越來越不能滿足日益多樣的社會需求。這些變化，對以電子文件為基本管理單元的機構而言，需要不斷進行自我調整，改變傳統的管理方式，使文件管理活動處于主動的地位。具體而言，各部門不可能無限制地擴大機構、人員，增加財政開支；而只能是部門在保持適度規模和有效的前提下，最大限度地實現機構職能的高效率運轉，進而提供各種公共信息服務，這也就要求大力推進電子文件管理社會化以及與此相聯系的服務社會化，這既是經濟社會發展的客觀要求，又是機構主動適應外部環境的必然選擇。

（二）中國社會發育程度的提高，為電子文件管理社會化奠定了一定的社會條件

改革開放至今，社會組織之間的關系發生了重大變化。首先，政府和社會組織體系之間開始建立新型的關系，主要表現在政企分開，政府由直接管理變為間接管理。其次，產生了游離于行政體系之外的新的組織要素，如沒有單位歸屬的“個體戶”，沒有部門歸屬的私人企業，各種社會中介組織也隨著市場經濟的發展應運而生。第三，出現了獨立化和分散化的經濟活動主體，它們正尋找再組織的途徑。如各類協會等，大大增加了社會橫向聯系的機會。第四，在此過程中，社會分化速度加快，出現了大量的多元化利益群體，他們正尋找新的利益表達的途徑。這些新的利益主體不滿足于原有的隸屬于本單位的利益表達渠道，需要建立新的利益表達途徑。第五，“單位”和“部門”的特權在某些領域中已經動搖，出現了跨單位、跨部門社會參與的要求和活動。①上述變化，不僅促進了社會自我管理程度的提高，而且也有利于電子文件管理社會化的推行。

（三）電子文件管理必須在一個更為廣闊的空間為自己的生存和發展重新定位

從本質上來看，電子文件管理是一項信息管理工作，具有更強的環境依賴和系統依賴，需要充分利用信息技術，突破紙質條件的制約進行信息處理、加工、傳輸；從實際管理上看，電子文件的管理強調與社會相聯系，實現管理的高效率。于是就有一個政府職能在其中的選擇和確定的問題。國家層面的整體設計、統一規劃、戰略部署和方法指導不但必要而且是必要之前提，然而電子文件國家戰略旨在確定國家電子文件管理的發展方向、基本格局和推進步驟，并不意味著管理過程的國家壟斷。只有通過引入市場機制，大膽吸收企業型政府的某些做法，諸如建立以用戶為中心的信息資源組織、確立管理與服務為核心的動態機制等，使電子文件管理走向現代化。從這個意義上說，推進電子文件管理社會化不僅是市場經濟發展的必然要求，而且也是政府自身管理現代化的客觀要求。

二、電子文件社會化管理的內涵：構建一個有競爭力的電子文件管理服務系統

第一，在電子文件國家戰略設計和建設當中，引入市場機制，推進電子文件管理活動層次化。目前我國對電子文件管理頂層設計（國家層面設計和戰略部署）的探討越來越深入且達成很多共識?？梢灶A見，在未來若干年間，國家將會有計劃地投入到其中各項管理項目的建設中。而在這些建設領域，社會化管理可以有大的作為：一是國家可以有計劃地逐步開放一些建設項目，允許民間資本、外國資本的進入，降低準入的門檻，充分發揮非國有資本的作用，減少國家在這方面投資的壓力，通過一系列具體政策規范非國有資本進入這個領域，使得投資朝著多元化投入的方向發展。二是在國家投資興建的基礎設施和公共項目中，堅持公開、公正的招投標制度，面向社會公平競爭、公開操作，實行社會化管理。通過以上，達到電子文件管理的層次化，實現電子文件活動的社會分工，建立起一定的電子文件生產關系。

第二，文件管理職能外移。文件管理職能外移，在全面清理文件形成者或文件所有者原有職能的基礎上，把那些可以轉移出去的職能盡量轉移給各種社會組織，發揮社會組織在文件管理活動中的作用，使其能夠代替行使一些文件管理和文件信息服務的職能：實現電子文件管理活動的組織化，例如對不具備文件管理條件的機關提供文件保管服務，提供短期或某一項目的文件管理服務，包括為社會提供文件信息服務、推廣文件信息成果等。逐漸地，各種資源如外在環境資源和文件信息資源集中起來，建立起有序化的電子文件管理活動體制，文件活動的各個環節在體制化的形式下組織起來，進行規范化的文件信息傳播，建立起有效的電子文件保障體系，從而提升機構運行的效率和競爭力。

第三，通過電子文件管理制度化，實現電子文件價值與整個社會需求整合的目標。文件管理活動制度化即將人們對電子文件活動規范的價值抽象思維形式（或稱文化觀念）客觀化為一種強制性的社會價值準則或價值體系。首先，制定和完善并嚴格實施各類統一法規、規范和制度，建立文件管理工作的秩序和工作行為準則，為高質量高效率的文件工作提供依據和保障。其中，各種管理標準和技術規范的制定使管理中的操作和控制更加規范，例如根據現實管理需要和可能條件，對重復發生的工作環節和過程加以認真的分析研究和規劃，建立合乎客觀規律、合法、簡便、有效的工作程序并充分予以實施，以實現程序化管理；根據文件管理工作的特點，針對其中具有重復發生和使用性質的事、物和概念制訂并認真貫徹執行各級各類標準，提高文件管理工作的標準化管理水平。其次，文件管理工作人員在其文件管理過程中必須依法辦事，嚴格執行法律法規和標準、規范的內容，使之真正得到落實。由于機關管理活動的過程從一定意義上就是文件管理的過程，因此文件管理的程序、方法、手續等也必須嚴格執行各項法律制度，必須依法、守法、執法。一些機關在辦文、辦事中違法、違制，隨意執法，對制發違法內容的文件聽之任之，在文件處理中提出或做出違章違制的規定、要求，這些文件管理中的現象，嚴重危害了機關依法行政、依法管理的各項活動的正常運行。

三、電子文件社會化管理實現的制約因素

在推進電子文件管理社會化方面，我們還應該清醒地看到一些制約因素，或者不利條件。實際上這方面的問題如果解決的不好，會直接影響社會化的實施和推進。文章第一部分我們分析了電子文件社會化管理的動力在于社會、國家和市場的驅動。然而我們不得不承認這只是一種發展趨勢下的動力分析，這些動力因素還未完全成熟，仍可能會反過來制約電子文件社會化管理的實現。比如，中國雖然把建立社會主義市場經濟體制作為經濟體制改革的目標模式，但計劃體制的慣性，以及傳統的政企不分、全能型政府、直接干預等仍然是困擾政府管理有效性的主要障礙，導致政府管理過度控制、層層審批、缺乏透明度和程序等問題，幾乎是長期困擾我們的重大難題，由此衍射到具體的文件管理上，直接影響了電子文件管理社會化的實施。又如，政府公職人員觀念的滯后，由權力部門化、部門利益化導致的政府行為的某些紊亂，政府機構對于行政權力的過分依賴，沒有建立起一套完整的官員問責制以及嚴重的腐敗現象等，這些也都會成為影響電子文件管理社會化實現的重要的因素。同時，由于中國發展市場經濟的時間還不長，社會的整體發育水平不高，事業單位種類繁多、覆蓋面廣，管理體制復雜等情況，電子文件管理水平參差不齊，如行政事業機構自有一套自上而下的管理體系，企業電子文件管理狀況比較值得關注，大部分企業特別是改制階段的企業電子文件管理工作尤其混亂，因此，電子文件社會化管理的實現還需要更多的步驟，而非一步到位、一蹴而就。正是從這個意義上說，電子文件管理社會化實現的程度，取決于已經建立和培育的市場經濟的基礎，還取決于政府自身的管理行為、理念、管理方式、制度約束等。

注釋：

①王穎等著.社會中間層［M］.中國發展出版社，1993.

作者單位：廣西百色學院