草根NGO離合法化門檻有多遠

2010年，春節剛過，一封匿名舉報信把重慶森森孤學院推到了風口浪尖。有人在市長信箱中稱：“一個非法組織怎么能收容三十幾個流浪兒童?”

“非法組織”——森森孤學院創立于2009年，一直未在當地民政部門注冊。

同年2月23日，重慶市大渡口區民政局在政府網站上對舉報信做出回復，稱：“森森孤學院”是未經任何職能部門審批、擅自成立的社會組織，將孤學院打入了“非法”的行列。3月5日，孤學院創始人姜林和一部分老師帶著孩子們先投奔成都，繼而遠赴徐州，還是因為“非法組織”身份，“森森”最終無奈解散，一部分孩子因為不希望回家或進救助站，重新流落街頭。

對此，有人質疑：“孤學院成立時間不短，沒有注冊，民政局不知道?”有人發問：“不合法，你可不可以引導其走向合法?”

在此之前，“森森”曾經享譽重慶，接受過中央電視臺采訪，還和當地救助站有過合作。名氣并沒有為“森森”帶來合法的身份：找不到業務主管單位，就始終無法注冊。

“雙重管理”之困

根據1998年國務院頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》(以下簡稱“三大條例”)，我國對社會機構實行的是“歸口登記、雙重負責、分級管理”制度。“森森孤學院”要注冊，存在兩道“門檻”，首先需要業務主管部門審查同意，再到登記機關審核批準。重慶市大渡口區民政局是森森孤學院登記的主管機關，但現行條例中，并沒有明確規定哪一類業務主管部門對應哪一類社會組織。

姜林去民政部門要求注冊，民政部門說從名字上看是個學校，應該找教委；教委說，森森孤學院其實就是個收養流浪兒的孤兒院，根本不是學校，還是應該找民政；團市委、婦聯甚至社科院，他每一家都跑過，卻沒有一個單位可以做“森森”的業務主管單位。

重慶市大渡口區民政局工作人員接受媒體采訪時稱：“森森孤學院主管部門不好確定”，并強調沒有“取締”森森孤學院，只要不在自己的轄區即可。

“森森”的命運就是很多社會組織的寫照：想獲得合法身份就要注冊，而注冊的最大困難就是不能找到“業務主管單位”。此類機構多為非營利性組織，主管部門不能從中獲得多大的利益，反而會為自己增加業務和額外的責任，甚至承擔一定政治風險。于一些部門而言，自然是“多一事不如少一事”。

因此，很多草根組織四處尋找業務主管單位而又找不到。除非這些組織和業務主管單位有密切關系，相互比較了解，或者干脆是由業務主管單位主辦，在業務主管單位領WF的組織。

有學者提出，現行“雙重管理”機制弊端主要有三：一是即使具備法律規定的其他所有條件，只要找不到愿意擔任業務主管單位的“婆婆”，只能成為“非法組織”；二是開展活動階段，兩種審查相互之間既可能配合默契，也可能交叉重復，只有具備同時滿足兩種“口味”之能力的社會組織，才能“逍遙自在”；三是具體實施中，業務主管單位和登記機關還可能相互推諉。

過于嚴苛的審批制度，似乎已成為阻礙社會組織發展的一個障礙。業界對此的意見是，“寬審批、多培育、嚴監督”，提高社會組織的質量，這樣對政府管理和和諧社會構建都有好處。

社會組織的“曲線救國”公益之路

無法通過常規手段實現注冊，許多社會組織只能“曲線救國”：要么掛靠在有官方背景的機構名下，要么采用工商注冊進行規避，要么根本不注冊。

前者如壹基金。2007年成立時，壹基金以中國紅十字會下屬專項項目名義進行募捐和項目操作。2008年，私募性質的上海壹基金成立，通過中國紅十字會撥款的方式運作。2010年7月，因上海市民政局表示，‘上海壹基金作為非公募基金會不能接受公募基金會的撥款”，紅十字會也隨即停止了向上海壹基金撥付善款。壹基金僅僅3歲，就面臨“斷奶”。

李連杰在接受央視采訪時，坦言自己由于壹基金的身份問題，幾年來身心俱疲。拿下帽子，頭發已是白了一半。最后，得益于深圳市近年來在社會組織管理方面的一些改革舉措，壹基金落戶深圳，并獲得公募身份。(詳見本刊《壹基金：三生萬物》2011年第02期)

還有一些社會組織轉而尋求工商注冊，以企業身份做公益組織的事。這意味著，公益組織必須像商業機構一樣繳納各種稅費，履行各種手續。在實際操作中，還容易因稅務問題引發生存之憂。

還有一些社會組織干脆選擇不注冊，成為純粹的“草根組織”。

無論是工商注冊，還是不注冊，對國內社會組織而言，就意味著難以獲得政府購買服務、社會捐贈以及通過向社會提供服務獲得收入。“我們非常希望能夠得到政府的幫助。”一個草根組織的負責人說，“但這種希望往往落空，我們只能自己獨自面對那些有時令人絕望的壓力。”

于是，很多草根組織只能向外尋求資助，一項調查表明，中國草根組織資金多依賴國外基金會或者國外NGO的資金。

此外，民政部的數據表明，在中國活動的4003個外國社會組織中，只有20幾個登記。因為種種原因，比起本土社會組織而言，大多數國外NGO想要在中國獲得合法身份幾乎遙不可及。部分國外NGO選擇以咨詢公司的名義到工商部門注冊，實際一年開展不了幾次“咨詢”。

對于外國組織注冊的問題，部分政府部門采取了消極對待，不問、不管、不究。未注冊，政府部門就難以對此類組織在中國的行為進行監管。

近年來，中國社會組織數量增長迅速，而“雙重管理”機制是一道急需跨越的坎。民政部的數據是：2010年底，民政部門登記的社會組織為44萬個，未納入登記的組織則數倍于此，而2009年的總數是43.1萬個，登記數增長緩慢。2010年全年，社會團體和民辦非企業單位凈增長僅為5000個，基金會更只是凈增長3254個。

宏觀政策有望松動

在中央層面遲遲沒有動作，地方政府躍躍欲試。

今年2月，北京市民政局2010年度工作會議上傳出消息，北京將對四類社會組織的成立審批全部放開，包括：工商經濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務類，民政部門既是登記管理機關，同時也是業務主管單位。其中還提到，“公務員等將逐步從社會組織中退出”。

民政部部長李立國對此表示了首肯，認為在現行政策法規范圍內，北京的做法有利于培育扶持公益慈善類社會組織發展壯大，應在全國提倡和推廣。

2009年，廣東省出臺《關于進一步促進公益服務類社會組織發展的若干規定》，將公益服務類社會組織業務主管單位改為業務指導單位，并取消了籌備成立階段和業務主管單位前置審查程序。公益服務類社會團體的會員數量由原來的50個降至20個，并首次明確規定“每個公益性社會團體中兼任領導職務的國家機關工作人員不得超過1名”，而深圳市于2008年就出臺了類似規定。

需要注意的是，在上位法尚未修訂完成之前，地方上的“突破”實際打了很大折扣。“三大條例”等舊有法規不變、雙重管理模式不變，單靠地方的有限嘗試，似乎難以突破現有困境。

縱觀各地放寬審批的社會組織，局限在工商經濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務類。而根據民政部《民間組織分類標準及指標解釋》，除上述四類社會組織外，還有兩類。一是科學研究，包括從事自然科學、社會科學研究的組織，包括思想政治工作研究會等。二是綜合類，涵蓋了宗教、職業及從業者組織、國際及涉外組織等。民政部民間組織管理局副局長李勇近期接受媒體采訪時也提到，“將行業協會與普通NGO在部分行政管理上分開來，分類指導，可能是一個比較好的方法”。

中央層面的改革也在有條不紊的進行。從去年開始，民政部開始配合國務院立法部門對“三大條例”進行修訂，內容涉及民間組織的概念、管理體制、社會監督、主體自律和扶持保護措施等方面。3月底，民政部結束對“三大條例”修訂草案意見征求。

綜合多家媒體報道可以看出，“新規”在社會組織注冊方面有較大突破，其中沒有再出現關于業務主管單位的規定，僅在第七條規定：各級人民政府及其有關部門應當支持基金會依法開展活動，在各-自職責范圍內，做好業務指導和相關管理工作。

從世界范圍來看，社會組織的登記有以下幾種類型：一是要求所有民間組織都必須登記，并規定的嚴格條件，如新加坡、泰國；二是要求所有民間組織都必須登記，但是對登記條件沒有任何實體限制，如印度尼西亞；三是只要求某些特定類型的組織必須登記，如英國只要求慈善組織必須登記；四是基本采取自愿登記原則，同時規定經過登記的組織得享稅收及其他方面的優惠政策，如美國、加拿大、南非等；五是所有民間組織均無須登記，如意大利。

中國是否會實行登記管理單一制，李勇接受媒體采訪時表示，“雙重管理”機制“在實際過程中有不少議論”，但“具體情況要到條例頒布后才能知道”。

另一方面，有學者認為，目前國內在逐步放開公益慈善類等組織的同時，對維權類組織、獲得國際資金資助類組織和組織者“有一定社會知名度”的組織，管理力度將更趨嚴格。

公益法制體系需完善

長期以來，NGO、NPO、民間組織和第三部門等等稱呼同時存在，其實所指范圍大致相同。

NGO的英文含義是非政府組織，NPO意為非營利組織，在國外，二者的范圍大致相同，角度有異。NPO的概念在美國應用廣泛，概因美國絕大多數的NPO本身就是非政府組織，“非營利”強調了其與公司等營利性機構的區別。其他還有諸如第三部門、慈善組織、免稅組織等稱呼。我國官方過去傾向于使用“民間組織”這個詞。

中央編譯局副局長俞可平在《中國公民社會：概念、分類與制度環境》中認為，“在談及作為公民社會主體的組織或團體時，盡可能地使用民間組織的概念”，認為“作為公民社會主體的民間組織，指的是有著共同利益追求的公民自愿組成的非營利性社團。有四個顯著特性：非政府性，非營利性，相對獨立性和自愿性。”

從2007年開始，官方用“社會組織”替代了“民間組織”的稱呼，分為三類，即社會團體、基金會和民辦非企業單位。

從獨立性和操作的規范性上而言，我國社會組織和國外還有較大差別。一些社會組織的內部治理結構存在嚴重官僚化的問題，國家機關工作人員兼任領導職務的現象非常普遍。很多行業協會設在政府大院里，甚至有的行業協會要求縣市級要設置相應的協會來與之配套。有人形象的稱之為“二政府”。選舉是舉手制、鼓掌制，相當一部分社會組織不在乎內部章程，有的還刻意弱化理事會和會員大會的職責，因此政府對社會組織不敢也不愿放權。

去年底，民政部部長李立國在一次公開會議上對此嚴厲批評，“有些機關和干部把什么權力都抓在手里，什么事情都摟在懷里，自己做不過來，又不肯放權、放手讓社會力量做，結果是什么都做不了、做不好。還有些機關只熱衷于行使權力，不會動員社會力量，局面打不開，事情做不大。”

而我國目前還缺乏相應法規來規范此類問題。以遲遲未能問世的《慈善法》為例，民政部于2005年啟動立法工作，2006年拿出草案，但至今未能施行。原因在于，各方對“慈善”的定義包含范圍有不同見解：社會保障，抑或還包括環保、動物保護、文化遺產等公益內容?是民間事業，還是公共事業?

此外，我國社會對社會組織的地位、作用認識并不充分，存在誤解，社會環境需要進一步改善；二是政策法規不健全，如公共財政制度、稅收制度等不利于社會組織的發展；三是有的社會組織社會責任感和使命感不夠強，能力建設比較薄弱，沒有發揮應有的作用。

舊有條例中上有許多問題和定義也尚待厘清。例如，廣東省民間組織管理局副局長王世國曾撰文指出，《民辦非企業單位登記管理暫行條例》已“暫行”十幾年，其中關于“個體”和“合伙”的民辦非企業單位提法實際早已過時，各級民政部門實際不再登記此類民辦非企業單位。

責任編輯／張弦