我國城市民族立法工作中存在的問題及對策研究

摘要：本文結合我國民族法制工作的現狀，對我國當前城市民族立法取得的主要成就和存在的問題進行了全面系統的分析。并在此基礎上結合新時期社會發展與城市民族工作的需要，提出完善城市民族法制體系、立法程序、立法內容，提升立法技術，強化城市立法實施環節等構想，以期為進一步研究新形勢下城市民族立法工作提供一些參考。

關鍵詞：民族立法；城市民族工作；對策

中圖分類號：D921.8 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)03-0109-03

當前我國居住在城市的少數民族有1000萬人，并有日趨增多之勢，可以說基本上每個城市都有少數民族居住。隨著我國改革開放的深入和城市化進程的加快，各民族在城市化的遷移、雜居過程中，風俗習慣、宗教信仰、思維方式、性格特征等方面必然要發生碰撞、磨擦，使得城市民族格局出現了新變化、新情況。帶來了城市民族關系的一系列新問題、新特點。雖然自改革開放以來。為了正確規范和引導城市民族關系，保障其沿著正確的健康的軌道發展，我國實行的是以行政調節為主，法律、社會調節為輔的民族關系調節體系，行政調節被廣泛而普遍的使用，但法律在民族關系調節中的功能遠遠沒有得到應有的發揮。鑒于此，本文擬從立法的角度分析我國目前城市法制建設的現狀、存在的問題。并對如何加以完善作出思考。

一、我國城市民族法制建設的現狀

新中國成立以來，黨和政府高度重視城市民族工作，在不同時期根據城市民族工作的特點，制定了一系列的民族政策和法律、法規，對城市少數民族的權益進行確認和保護，把城市民族關系和城市民族問題納人法律調整的范圍。

在建國之初，為了禁止民族歧視，消除民族隔閡，政務院于1951年5月發布《關于處理帶有歧視或侮辱少數民族性質的稱謂、地名、碣碑、匾聯的指示》。

1952年2月22日政務院第125次政務會議通過了《政務院關于保障一切散居的少數民族成分享有民族平等權利的決定》，對散居的少數民族的平等權、人身權、人格權、言論、出版、集會、結社、游行示威、宗教信仰等自由權、選舉權和被選舉權、勞動就業權、獲得幫助權、申訴控告權、使用本民族語言進行訴辯等實體和程序方面的權利進行了確認和保護。

1954年第一部《中華人民共和國憲法》在序畝中莊嚴宣布。“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家。平等、團結、互助的社會主義民族關系已經確立，并將繼續加強。在維護民族團結的斗爭中。要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義。國家盡一切努力，促進全國各民族的共同繁榮。”憲法第四條規定：“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數民族的合法的權利和利益，維護和發展各民族的平等、團結、互助關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為……”。

1979年中共中央、國務院批轉了《國家民委黨組關于做好散雜居少數民族工作的報告》。全面重申了黨的民族政策。

1987年在中發13號文件中進一步明確指出：“每個大中城市都有比較多的少數民族成份。各級政府要重視少數民族工作，保障他們的平等權利”。隨著黨和國家的民族政策進一步被貫徹落實，城市民族工作的重要性和特殊性越來越多地被各級黨政領導所認識，各地根據黨和國家的民族政策，制定了許多行之有效的政策措施。積累了許多很好的工作經驗。例如，遼寧省本溪市在1988年制定的《城市少數民族工作若干規定》中，明確規定了城市民族工作的中心任務，保障少數民族平等權利的具體措施。黑龍江省在1989年頒布實施《黑龍江省城市民族工作條例》，全面規范了城市少數民族政治、經濟、文化、教育、科技、衛生等諸方面的工作。

1992年，江澤民總書記在中央民族工作會議上指出：“國家和沒有自治地方的省市。要制定保障散雜居少數民族權利的法規。”根據這一精神，在認真總結全國各地城市立法工作成就、經驗的基礎上，1993年8月29日國務院批準由國家民族事務委員會發布的《城市民族工作條例》，對城市民族工作的原則、城市人民政府關于城市民族工作的職責及城市人民政府對于城市少數民族在政治、經濟、文化、教育、就業、宗教信仰、風俗習慣等方面的權益進行了明確的規定，結束了全國民族工作無法可依、無章可循的狀態，對于鞏固和發展我國平等、團結、互助的社會主義新型民族關系，進一步推動我國城市民族團結進步事業具有十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。

為了配合《城市民族工作條例》的實施，各大城市根據本市民族工作的具體情況，相應地制定了本市的民族工作辦法。如上海市結合本市的實際情況，1994年12月9日通過了《上海市少數民族權益保障條例》，1995年11月23日四川省人民政府通過了《四川省<城市民族工作條例)實施辦法》，1996年2月14日武漢市人民政府頒布了《武漢市城市民族工作辦法》，1996年9月21日湖北省第八屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過了《湖北省散居少數民族工作條例》，對散居少數民族的權益包括城市少數民族進行了確認和保護，2000年12月27日南京市人民代表大會常務委員會制定了《南京市清真食品管理條例》，2004年9月29日南京市人民代表大會常務委員會《南京市回族等少數民族殯葬管理條例》。

從以上我們可以看出，隨著中央和各地方一系列法律、法規的頒布實施，城市民族立法建設已經初現雛形。即由以憲法、全國人大及其常委會制定的法律、國務院制定的行政法規和國務院各部委制定的部門規章，省、自治區、直轄市人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規。省、自治區、直轄市人民政府制定的規章，享有立法權的較大城市的市人民代表大會及其常務委員會制定的關于城市少數民族問題的地方性法規，享有立法權的較大城市的市人民政府制定的地方政府規章等共同構成的法律體系。城市民族法律法規體系的形成，為城市民族法制建設、民族工作的規范化及少數民族權利的保障奠定了堅實的基礎。

二、我國城市民族法制建設存在的問題

城市民族法律框架的基本形成，為我國解決和調整城市民族問題和城市民族關系提供了法律依據和法律保障，強化了政府重視城市民族問題的意識和職責，基本實現了民族政策的法律化。但從整個法律框架來看，我們不難發現，城市民族立法存在明顯的缺陷。

(一) 從法律體系的層次結構來看，缺少一個調整城市民族關系的基本法

一個結構完整的法律體系是一個獨立的法律部門存在的關鍵，且這一體系的核心必然是全國人民代表大會及其常務委員會針對某一方面問題而制定的法律。如民事法律部門的《民法通則》、民族區域自治法律部門的《民族區域自治法》等等。而目前城市民族法律部門的最高層級僅僅是一部行政法規即國務院制定的《城市民族工作條例》，顯然達不到法律部門中核心法律的要求。缺少一部由全國人大及其常委會制定的層級較高、權威性較強的法律支撐，已成為城市民族法制建設中最大的缺憾。

(二) 立法技術略顯粗糙，規范功能體現得不徹底

國務院《城市民族工作條例》的頒布，引起了各地對城市民族工作的關注。各地以條例為基礎，結合自身城市的特點相繼加快了城市民族立法工作。但是，由于地方立法者素質上的欠缺以及地方間相互攀比的心理作祟。立法過程顯得過于倉促，在立法技術的運作上較為粗糙，存在許多亟待解決的問題。一是立法操作性不強。在已頒布實施的各類地方法規中，存在許多不明確、含糊不清、伸縮性很大的法律語言。如“配備適當數量”的少數民族干部；“安排一定數額的經費”等。二是邏輯結構不完整。行為模式和相應的法律后果是法律規范的兩個重要構成要素，然而地方法規中只有行為模式而缺少相應的法律后果的現象大量存在。直接影響到法規的具體實施。

(三) 從立法的內容來看，原則性的軟條款多，可操作性的硬條款少

如在保障少數民族權利的途徑方面，有許多諸如“可提請當地人民政府予以幫助解決”、“可以向有關機關提出申訴和控告等規定。但是，在提請及申訴和控告的方式、有關機關的保證措施、解決問題的期限等方面卻沒有規定。再者。城市民族立法對少數民族權利關照不夠。如許多地方法規的名稱中都直接使用“管理”二字，不少法規在規范公民、法人及其他組織的權利義務時，偏重義務而忽視權利；在規范國家機關的權力與責任時，偏重于權力而忽視義務，不能做到權利(權力)與義務的平衡統一，與法治社會的基本精神相悖。同時，城市民族立法過程中對少數民族的基本權利保障關照不夠，一系列涉及到少數民族最基本生存及發展保障的權利沒有在相關的立法中體現。如城市少數民族生存的文化生態環境的保障、下崗再就業、子女受教育等問題。

(四) 城市民族立法缺乏對于所在地民族的立法參與權保障

民主與法制，二者是不可分割、相輔相成的。一方面，社會主義民主是社會主義法制的前提與基礎。另一方面，社會主義法制又是社會主義民主的體現與保障。如果離開民主講法制，法制就會喪失其本質；如果離開法制講民主，民主就無從體現。作為城市民族立法的重要主體，城市民族在城市民族立法中顯然是被忽略了。從目前的相關城市民族立法來看，都是強調政府對于城市民族的照顧和支持，這當然是必要的，但更為重要的一點就是要培養城市民族的民主意識。要讓城市民族立法能夠具有實踐操作性必須要讓城市的少數民族在立法中具有相應的話語權，尤其是遷移的少數民族人群。而縱觀整個城市民族立法，由于種種原因，少數民族民生利益表達存在著許多不盡如人意的地方，如表達意識不強、表達制度不健全、表達渠道不暢、表達方式不當、表達回應不佳等。

(五) 城市民族立法對城市民族關系的認識不夠，適用性不足

不同城市、不同地區所面臨的族際互動關系及需要解決的問題是不同的，而在已有的部分城市民族立法中卻大多依照國務院的《城市民族工作條例》而制定，缺乏對各城市所面l臨的民族關系特點的總結歸納，對各地區在發展過程中所產生的新的民族關系也沒有開展深入的專題研究。這種立法雖然涵蓋全面。但是形同虛設，立法本身的針對性和實效性大大的減弱。作為城市民族立法體現出過多的政策性，操作中往往要依賴于政府等行政機關的作為與不作為來實現城市民族的權益保障，作為法律監督與適用部門的司法機關的權能明顯的不足。立法與執法、司法是完整的鎖鏈構成，任何一環的缺失都難以保障法治的正常實施。

三、我國城市民族立法完善構思

在建立社會主義法治國家的過程中。應徹底改變從前那種僅僅依靠政策和領導人的關懷解決民族問題的做法。建議逐步完善城市民族工作的法律法規體系，使城市民族工作逐步走上規范化、法治化的軌道。

(一) 完善城市民族法制體系

首先應由全國人大制定《城市少數民族權益保障法》，通過設定城市少數民族的法治基準來統領全國各地的城市民族立法標準。其次，在此基礎上，從國務院到各部委進一步制定更為具體的全國性的城市民族行政立法，具體的即如國家民委修改《城市民族工作條例》，增加可操作性。最后是具有地方立法權的各地的人大機關與政府制定各地的城市民族權益保障法規、規章，具體的來規范政府行為，保障城市民族權利。由于國家制定法只能依據一個國家民族關系的共同特點做出一些具有普遍指導意義的原則性規定，不能也不可能對所有各具特點的城市民族關系進行詳細規定。這就要求各地方充分發揮主觀能動性，以積極認真的態度開展地方城市民族法規的立法工作。從已出臺的地方法規的得失來看，充分結合本城市民族關系的實際。使法規具有時代性、針對性和可操作性，是立法過程中必須重點解決的問題。不要為“立法”而立法，要為解決實際問題而立法。

(二) 立法程序與立法技術的提升

立法程序包括法律程序和一定的工作程序。立法程序涉及到立法草案的提出，審議、批準、備案、公布等一系列環節。在城市民族立法過程中，每個工作環節都必須嚴格按照法律規定的程序嚴格執行，這是提高城市民族法規質量的保證。除此之外，筆者認為較為重要的一點是保障城市少數民族在立法中的話語權。話語權不能僅停留在發表意見上，而是要讓城市民族利益訴求的聲音真正深刻影響到整個立法方式、立法內容等過程中。立法技術是立法主體在立法活動中所遵循的方法和操作技巧。城市民族立法相對于其他立法活動有其普遍性，也有其特殊性，因此其立法技術的要求也高，筆者認為立法技術高低的標準主要有以下幾個指標：一是立法內容是否具有針對性和可操作性：二是立法內容是否抓住了城市民族關系中的突出矛盾及迫切需要解決的主要問題；三是立法是否符合立法技術規范，法條的表達是否準確、精煉、規范，章節條款的設置、文字表述是否合理、可行；四是執法的成本是否考慮到效益的最大化。

(三) 立法內容的完善

一是城市民族立法要體現民族與地方特色。民族立法是否充分體現民族地方特色，是衡量民族法規質量高低的一個重要標準。城市民族立法要改變過去將有關法律、法規、規章和政策的具體規定直接轉換成條文。使民族立法成為一個民族法規和各項政策混雜體的狀況，在與上位法不抵觸的情況下，針對不同的城市民族法律關系，制定一些特殊的、具有可行性的法規，以適應地區經濟社會發展的現實需要。二是城市民族立法要在細化、延伸上下工夫，求突破，使民族地方立法具有更強的針對性和可操作性。法的價值是在實施中實現的，不能實施的法律只是一紙空文，不會產生任何實際社會效用。城市民族關系問題常常是經濟糾紛，又包括政治問題；是法律糾紛，又關乎民族文化差異：是現實問題，又涉及到歷史遺留等，處理起來比較復雜，因此城市民族立法要改變過去那種過分強調穩定的粗線條和原則性的制定方式，結合實際制定有突破、有約束力的法規。確實解決困難和問題。

(四) 強化城市立法的實施環節

嚴格的說，立法與施法是兩個不同的環節，但是立法是施法的基礎，法本身具有適用性是施法的前提。而施法機關對于法的適用又是一個不可或缺的環節。因此，走法制化軌道加強執法和建立嚴密有效的法律監督及保障機制是城市民族立法得以實現的關鍵。立法機關、行政機關與司法機關如何在各自的權能范圍內適用法律，保證城市民族權益，是對于城市民族立法得以完善的核心。建立健全城市民族權益保障的行政與司法救濟程序是立法完善的一個出發點，是切實維護好城市各民族合法權益的重要組成部分，其根本目標是實現憲法中尊重與保障人權的具體化實現。行政機關在處理日常工作中，針對涉及到由不同民族參與的行政事務，要按照城市民族法的規定加以統籌處理，確保城市各民族合法權益的保障。司法機關要對政府行為中實施城市民族法律情況進行監督，以訴訟的形式處理違反城市民族法律的各類案件，充分發揮司法監督的功能。

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