遼陽市黨外干部隊伍建設情況調查與研究

[內容提要]通過對遼陽市黨外干部隊伍建設的調查研究，力圖以遼陽市為切入點來透視新時期黨外干部人才隊伍建設方面的發展狀況，對干部人才隊伍的建設提出一些思路性的建議，使黨外干部能在地方得到更好、更快地發展。本文就遼陽市黨外干部的建設情況的調查情況報告如下。

[關鍵詞]遼陽市；黨外干部隊伍建設調查與研究

中圖分類號：D665 文獻標識碼：B 文章編號：1672—4496（2011）01—0025—05

黨外干部隊伍建設是黨的干部工作的重要組成部分，是鞏固和發展愛國統一戰線的基礎性工作。培養一批適應現代化建設高素質的黨外干部隊伍，直接關系到中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的堅持與完善，關系到社會主義政治文明的建設與發展。本文通過對遼陽市黨外干部隊伍建設的調查研究，力圖以遼陽市為切入點來透視新時期黨外干部人才隊伍建設方面的發展狀況，對干部人才隊伍的建設提出一些思路性的建議，使黨外干部能在地方得到更好、更快地發展。

一、遼陽市黨外干部隊伍建設的基本情況

自1995年以來遼陽市黨外干部情況發生了很大變化。在市級領導干部8名、縣級69名，各縣（市）區黨外科級領導干部141名中，擔任正職的16名。經過幾年的發展，現在市、縣兩級人大常委會政府、政協領導班子中均安排了黨外副職，其中市級領導干部6名，占市級領導班子成員總數的18.8%；縣級領導干部62名，其中7個縣（市）區人大、政府、政協領導干部35名，占縣級領導班子成員總數的20.1%；縣級機關副職黨外后備干部92人，占黨政機關副縣級后備干部總數的22.5%；在市政府工作部門領導班子中安排黨外干部13名，占政府工作部門總數的36.4%，其中1名黨外干部為正職領導；全市7個縣(市)區（其中1個市、1個縣、5個區）127個政府職能部門中安排黨外干部35名，占部門總數的27.6%；在13個事業單位縣級領導班子中配備黨外干部15名，占事業單位總數的11.8%；在3個縣（市）區檢法兩院配備黨外干部，3名黨外干部走上了領導崗位。進入新世紀以來，黨外干部工作積累了許多經驗。

（一）建立了黨外干部選拔任用工作制度。遼陽市每年公開選拔領導干部，市委都留出一定數量的黨外干部職位，為優秀黨外干部脫穎而出創造條件；擴大組織推薦范圍，從人大、政協、各黨外干部、工商聯、人民團體和基層黨組織及干部群眾等多方面，進行多渠道民主推薦，改變了過去組織推薦的單一形式；不斷改進推薦和考核方法，實行黨外干部定向推薦和定向考核辦法，對一些必須配備黨外干部的職位，采取書面征求意見和定向考核辦法。2000年以來，在縣（市）區換屆時通過這種方式共選拔了11名黨外干部進入縣（市）區人大、政府、政協領導班子，其中2名副縣（市）區長、2名市政府工作部門的副職，各縣（市）區也通過這種方式選拔了40多名黨外科級領導干部。

（二）黨外干部在政府機關中擔任公職的比例逐年上升。遼陽市政協委員320名，其中黨外代表人士192名，占委員總數的60%；在70名市政協常委中，黨外政協常委有45名，占政協常委總數的65%；在305名市人大代表中，有68名黨外代表人士，占22.3%。在29名人大常委中有3名黨外代表性人士，占10.3%。

（三）大膽安排使用黨外干部擔任部門領導班子正職。2007年提拔1名黨外干部擔任科技局局長職務，安排1名黨外干部擔任市醫療保險中心主任，3個縣（市）區的政府部門也安排了黨外干部領導班子正職。

（四）積極培養黨外后備干部，保證黨外干部后繼有人。首先，組織重視，切實加強領導。1999年底，市委統戰部與市委組織部聯合下發了《關于推薦選拔副縣級非中共后備干部的通知》，規定在全市范圍內堅持民主推薦與領導班子集體研究等程序選拔一批黨外后備干部，這也是遼陽市第一次以民主推薦的形式來確定黨外后備干部人選；2003年，又下發了《縣級黨外后備干部管理辦法》，進一步確定了黨外后備干部推薦選拔的工作程序、培養方式、調整補充原則；2005年，遼陽市又把黨外干部培養選拔的工作納入到全市干部隊伍建設總體規劃中，逐步建立起一支包括各類黨外人才資源隊伍。其次，擴大選人視野，拓寬黨外干部的來源和選拔渠道。遼陽市委組織部、統戰部為加強黨外干部選拔培養工作機制，專門建立了黨外干部選拔任用工作制度，對培養黨外干部作了規劃和部署。在黨外干部來源上，注重在黨外干部相對集中的知識分子群體和黨外代表人物中發現和物色黨外干部人選，并有針對性地對他們進行培養。一方面，有選擇地把那些政治上合格、可塑性強的優秀黨外干部人選大膽地放到經濟建設的第一線去經受鍛煉；對那些閱歷相對淺薄、經歷比較單一的黨外干部，適時地放到基層接受鍛煉。另一方面，注意把那些專業知識扎實，熟悉經濟工作，有一定領導才能的優秀黨外干部及時充實到各級領導班子中。1995年以來，選拔的69名黨外副縣級領導干部中，來自機關的26名，來自文教系統、科研院所和國企的28名，來自黨外干部15名。縣（市）區35名人大、政協黨外副職中，有7名是從遼陽的中省直單位和國有大型企業選拔的。再次，加強培訓和實踐鍛煉。為了進一步提高黨外后備干部的素質理論，加大力量對后備干部進行各類學習和培訓。近年，共有20多名黨外后備干部參加了省委黨校、市委黨校、清華大學等院校的學習培訓。一方面重點對現有黨外后備干部全方位培訓，另一方面由基層黨委推薦優秀黨外干部參加培訓，經過實踐鍛煉，增長才干，盡快地成熟起來，補充后備干部來源。最后，采取民主測評方式，建立黨外后備干部人才庫。自2000年以來，市委統戰部、市委組織部聯合成立考察小組在全市范圍內選拔后備干部，通過民主推薦、組織考察等程序，建立了54名年齡結構合理、綜合素質較高、各類人才齊全的“人才庫”。

經過多年努力，遼陽市已經建立起78名黨外后備干部隊伍。

二、遼陽市黨外干部隊伍面臨的問題及原因分析

（一）面臨的問題。首先，黨外干部人才選拔、任用上存在瓶頸性的問題。盡管遼陽市為加強黨外干部選拔培養工作機制專門建立了黨外干部選拔任用工作制度，但在黨外干部選拔任用上還有諸多問題需要解決，主要表現在：一是分析認識不夠。在黨外干部人才建設上，存在著上級重視基層忽視，上面重規劃下面不規劃，特別是基層對人才隊伍建設的緊迫性、重要性和戰略性缺乏足夠認識等問題。這也同時使得黨外干部人才建設上，無論是培訓的系統性與針對性，培養的計劃性與階段性，還是使用的及時性和有效性等方面存在很多問題。二是發展范圍和比例受限。黨外干部成員發展條件高，發展范圍受限，發展比例較嚴，導致新發展成員普遍年齡偏大，后備干部嚴重不足。三是流動性小。黨外干部骨干流動小，封閉性強，很難跨地域、部門選才和用才。四是部門銜接不緊密。黨委統戰部門與組織部門在黨外干部人才培養選拔任免上，不同程度存在權責不統一和銜接不緊密的問題。五是選拔標準不一。黨外干部特別是民主黨派的成員往往是以兼職工作為主，各有歸屬單位，其單位培養選拔由于角度與標準不盡相同，協調難度大。六是黨外干部人才選拔與培養機制不完備，落實不到位，虛擬成分大，隨意性大，缺乏、“臺階”和發展空間。其次，黨外干部人才管理上存在的問題。一是基層組織生活開展難。黨外干部貫徹上級組織的工作部署、提高其成員的自身素質和滿足成員的基本要求、推薦優秀成員到上級組織、進行實職安排和政治安排等一切工作主要是通過組織生活來實現，因此黨外干部搞好組織生活就成為基層黨外干部人才隊伍建設的重中之重。遼陽市雖然為搞好黨外干部的組織生活做了很多工作，但黨外干部成員在參加組織生活的出勤率、參加組織生活的積極性不是很高。組織生活渙散會帶來許多隱患，如貫徹上級組織的工作部署不利、成員自身的一些基本要求難以滿足、成員的組織歸屬感不強、向上級組織推薦優秀成員渠道狹窄。因此，遼陽黨外干部組織生活開展難的問題已經制約黨外干部的發展；二是機關干部隊伍建設有待改進。在如何建立健全黨外干部機關干部管理教育制度，進一步提高他們的政治素質和業務水平，以適應多黨合作形勢發展需要方面還有待進一步探索；三是黨外干部參政議政、民主監督實效有待提高。從總體上看全市黨外干部成員、無黨派人士參政議政、民主監督意識性是強的，能夠在深入調查的基礎上，通過市委政治協商會、座談會、情況通報會、人大議案、政協大會發言和提出提案等各種方式和途徑提出意見建議和批評，但如何提高針對性，強化對策研究方面還有待于提高。再次，后備干部隊伍的建設問題有待解決。后備干部隊伍建設是保證黨外干部領導班子后繼有人，長期堅定地接受中國共產黨領導的重要因素。遼陽市雖然把培養選拔黨外干部已納入全市干部隊伍建設總體規劃，但黨外后備干部數量不足尤其是高素質人才少仍是很突出的問題。最后，多數黨外干部長期擔任副職的現象，部分黨外干部產生“進步難”的錯覺，有的甚至急于加入中共組織。

（二）原因分析。遼陽市黨外干部人才隊伍建設存在的這些問題反映的情況和問題在全國都帶有普遍性，反映出新時期黨外干部整體的生態環境狀況欠佳。

首先，有些基層組織片面追求數量的增長，忽視了質量的提高，部分基層組織的整體思想政治素質下降。有些黨外干部基層組織的負責人因急于改變黨外干部組織成員年齡老化的現象，在發展成員的過程中，片而追求年輕化和數量，忽視了質量的提高，造成有些基層組織成員整體思想政治素質下降，組織紀律觀念淡薄。一些基層組織成員加入黨派和擔任黨派干部職務的思想動機不純，一俟取得了黨派干部的政治身份、榮譽和期望的任職后，便以業務工作忙為托辭，不關心黨派的會議和活動;有些成員則不同程度地存在重業務、輕政治的傾向，黨派活動興趣不濃。

其次，有些基層組織負責人組織協調能力差，使黨外干部的作用未能發揮。目前，基層組織建設依然帶有很大程度的自發性和隨意性，這與基層組織負責人的責任心、主體意識和領導組織能力相關。有的基層組織負責人雖是業務骨干，但以前未從事過領導管理工作，對黨外干部工作的特點、規律及工作方式、工作方法等缺乏深入的了解，需要從頭學起，從頭做起，組織協調能力差，使黨外干部的作用未能發揮。另外，黨外干部對組織生活缺乏熱情與組織生活缺乏創新也有很大關系。一些基層組織活動形式單調刻板，組織活動沒有生氣，活動不正常而且次數少；活動缺乏主題，與學習、調研、參政議政、社會服務等基層組織的任務相關性不大；活動實效低，有些基層組織雖能圍繞自身的任務組織活動，但由于規劃設計、組織實施等水平不夠，導致活動方式單調呆板，流于形式，不受成員歡迎，效果欠佳。

再次，由于黨外后備干部成長環境比較單一，缺乏一定層次的崗位鍛煉，雖然在專業上有優勢，但復合型人才比較少，再加上缺乏政治生活的嚴格鍛煉，對馬克思主義基本理論系統學習不夠，缺乏駕馭全局、解決復雜問題的能力，也相對影響了黨外干部的成長。

最后，我國黨外干部生長的整體生態環境制約了人才隊伍建設的發展。我國的黨外干部人才建設并不是一個孤立的現象，它置身于我國社會主義民主政治發展的大環境中并伴隨著實踐的發展而發展。黨外干部人才隊伍建設僅靠黨外干部自身的建設還不夠，還需要社會生態的整體優化，但現在黨外干部生長的政治體系生態、政治文化生態、法律生態等方面都有待于優化。因此，黨外干部人才隊伍的發展狀況最終取決于我國黨外干部生長的整體生態環境。

綜上所述，本調查研究在一定程度上反映出了我國黨外干部人才隊伍建設存在的一些現象和問題，為了使我國的政黨制度更加完善，參政黨能更好地發揮作用，今后無論在理論上和實踐上都應更重視黨外干部的人才隊伍建設，這對國家政局的穩定、發展社會主義民主政治，促進經濟和社會和諧發展具有重要意義。

三、加強和改進黨外干部隊伍建設的路徑分析

要解決黨外干部人才隊伍建設存在的問題，提高黨外干部人才隊伍的素質，其中重要的一環就是遵循新一代干部成長規律，建立健全黨外干部培養選拔機制。遼陽市的黨外干部隊伍建設同樣概莫能外。

（一）建立健全黨外干部培養選拔機制。遵循黨外干部成長的規律，建立健全新一代黨外干部培養選拔機制，要在創新、規范、優化、落實等方面下功夫。

首先，選準“苗子”建立和完善黨外干部人才庫。一是營造濃厚氛圍。要注重營造培養、選拔黨外領導干部工作的濃厚氛圍。為建立和完善黨外干部人才庫創造條件。二是堅持“一職兩備”的原則。按照這一原則，建立黨外干部人才庫。要樹立創新觀念，不拘一格選人才。逐步建立起一支數量充足、素質優良、結構合理的黨外干部干部隊伍。

其次，精心培養，促進黨外干部健康成長。對己進入黨外干部人才庫的人選，要將其納入干部工作的總體規劃，并作為重點培養對象，采用靈活多樣的方式對其進行培訓。如可采取統戰部、組織部、黨校聯合辦學習班的形式，舉辦黨外干部培訓班，或送到省、市社會主義學院學習，也可采取崗位流動或掛職鍛煉的方法。要創造條件，為黨外干部多提供鍛煉的機會。

再次，端正態度，進一步完善選拔黨外干部政策。組織部門和統戰部門應結合黨外干部工作的特點和規律，研究制定出培養選拔黨外干部工作條例。使調整補充培養選拔黨外干部的相關政策更加明確、更具約束力。

最后，完善機制，進一步加強黨外干部培養、選拔和使用工作的規范化和制度化。搞好黨外干部的使用工作。一要堅持統籌兼顧、全面安排、發揮所長、各得其所的基本方針，既要注重政治上的進步性，又要堅持廣泛的代表性；二要堅持新老結合，不斷實現老一代向新生一代的過渡；三要堅持公開、公正、公平、競爭、擇優的原則，把那些群眾公認、政績突出、善于處理復雜問題、清正廉潔、團結同志的優秀黨外干部選拔到領導崗位上來；四要完善政績考核與業績考評等監督機制，真正做到公平、公正、合理。

（二）優化黨外干部生長的社會生態環境。我國的黨派人才建設并不是一個孤立的現象，它是我國多黨合作的重要組成部分，置身于我國社會主義民主政治發展的大環境中并伴隨著實踐的發展而發展。要加強黨外干部人才隊伍建設僅靠黨外干部自身的建設還不夠，還需要社會生態的整體優化，實現黨外干部在社會環境中應有的生態位并保持與社會環境系統的動態平衡。

首先，優化政治體系生態。一要應適當增加參政黨成員在人大代表中所占的比例。歷屆全國人大代表的構成表明，按照推薦與協商相結合的辦法提名候選人并進行選舉的結果，參政黨與無黨派民主人士的人大代表約占20%左右。這種非競爭性的、間接選舉的政黨進入人大的方式，“有時難以激發人們更高的參政熱情和保證人大代表素質的提高，甚至會影響人大的工作效能和權威。”在我國的特殊國情下，參政黨作為共產黨的友黨，以幫助共產黨執好政為目標，并不是以奪取政權為己任，參政黨成員在人大中的比例適度增加并不會對共產黨的領導地位有任何影響，相反更加有利于充分地發揮參政黨參政議政的積極作用，更加有利于中國共產黨執政；二要適當增加參政黨成員在國家機關中正職、實職的人數。參政黨成員擔任國家和政府的領導職務，是發揮參政黨職能的重要形式。但當前參政黨成員所任職務多為副職虛職，對現行政治體制難以起到應有的監督作用，這就使得多黨合作的力度沒有充分體現。因此，理順參政黨與政治體系中其他系統的關系變得尤為重要；三要適當放寬政協的權力權限。中國人民政治協商會議是黨外干部參政議政的組織機構，主要職能是咨政議政，但它不是國家的權力機關，這就限制了其作用的發揮，制約了參政黨的參政積極性。換言之，政協的政治生態協同能力有限，掌握的政治資源有限。由于其政治生態位的脆弱性，使得它難以發揮更大的生態制衡效應。因此，能否賦予政協更大的權力是值得探討的問題。

如果國家能從宏觀上、理論上理順黨外干部與這些國家機關的關系，那么黨外干部的社會生態環境會更加優化，這對于黨外干部地方組織的發展，對于地方組織領導班子建設和人才隊伍建設具有重大的意義。

其次，優化政治文化生態。政治文化主要包括政治認知、政治情感和政治價值觀幾個層次。參政黨歷經幾十年的發展，廣大人民群眾對它的政治認知、情感和價值觀有較大發展，但這種發展是有限的，大多數人民群眾在內心對參政黨并沒有真正的認同。在認識上，總有人把我國的參政黨同西方的在野黨、反對黨相提并論。認為參政黨是“政治花瓶”的觀念現在仍在部分人頭腦中或多或少的存在，他們認為參政黨是一種擺設。產生這樣的觀念一方面是因為參政黨在參政實踐中蜻蜓點水式、流于形式地協商討論所致；另一方面是政治文化中不良成分的影響。不少人對參政黨的深刻理解不夠，又因參政黨并不是執政黨，只是幫助共產黨執政的黨，所以他們對參政黨的認知就存在片面性。有過光榮歷史的各黨外干部在人們的認知中卻沒有占據應有的地位，人們對參政黨的認知和了解遠遜于執政的中國共產黨。因此，今后應通過各種方式努力構建中國特色的政治文化。從長遠來說，在今后的工作中應注重政治文化層面的工作，因為政治文化屬于社會意識形態，它對人們的影響是深遠的、潛移默化的。“引導和促進各種與主導政治文化并存的亞政治文化向主導政治文化的趨同。”要改變人民群眾對參政黨認知的不足，應該從家庭教育、學校教育和大眾傳媒3個方面來實現。

再次，優化法律生態系統。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是一項基本政治制度，僅以憲法和中共中央的文件等形式來指導工作是不夠的，對政黨制度和參政黨的活動還需要進一步地規范。從規范參政黨方面來說，首先應該把多黨合作的原則和形式用法律和制度明確下來，為參政黨的存在提供法律依據。參政黨與執政黨的相互監督，特別是參政黨怎樣監督執政黨，都應當有明確的法律規定，以防監督成為空談。參政黨可以監督執政黨，但是如果不能賦予參政黨以相應的權力是不能真正起到監督作用的，所以必須要有法律的規定賦予參政黨監督權。構建參政黨與執政黨的和諧黨際關系，細化參政黨的權利義務關系，保障參政黨的獨立地位，以釋放參政黨的政治活力與社會活力。

現在有很多學者認為對參政黨立法不符合我國的現實，他們擔心一旦用法律形式賦予參政黨權力，參政黨參政議政、監督共產黨有法可依后，對共產黨執政會帶來麻煩。實際上，制定政黨法并不是削弱黨的領導，更不是否定黨的領導，而是要更好地堅持和不斷完善黨的領導。黨和國家一直在倡導科學執政、民主執政，這不應只是響亮的口號，更應該落實到實踐活動中。所以，在今后一段時間，是否可以把共產黨領導的多黨合作和政治協商制度上升為國家法律，使中國政黨制度問題法定下來。這樣可以在法律地位上確定參政黨的生態位，理順當代中國政黨制度中所存在的一些問題，同時也是我國在努力建設法治國家中，完善和創新當代政黨制度、發揮黨派人才優勢的一項有力措施。

綜上所述，影響黨外干部人才隊伍建設的因素除了黨外干部自身之外，作為外因的社會生態對它的影響也不容忽視，若要使黨外干部建設得到更大發展，不僅靠他們自身建設還要有共產黨的支持，有良好的生態環境的綜合作用。因此，社會生態的優化與否對黨外干部人才隊伍的發展有著重要的作用。只有內外因綜合作用才能進一步從深層次上推動黨外干部人才建設的健康發展。

課題負責人：高敏娥

課題組成員：王偉達、蔣紅丹

注：本文系遼寧省社會主義學院系統2010年科研項目結項課題。

責任編輯/汪 洋

收稿日期：2010-12-01

作者簡介：1.高敏娥，女，遼陽市社會主義學院副教授。“中國統一戰線理論研究會基層統戰工作理論本溪研究基地”特邀研究員。

2.王偉達，女，遼陽市社會主義學院講師。3.蔣紅丹，女，遼陽市社會主義學院助教。