危機(jī)中推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的國際經(jīng)驗(yàn)探析(下)

二、危機(jī)中推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的啟示分析

20世紀(jì)30年代以來世界各國養(yǎng)老保障制度的改革歷程和改革措施，為我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（一）危機(jī)之時(shí)更要提高對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重視程度

對于一個(gè)國家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來說，經(jīng)濟(jì)的衰退無疑是巨大的挑戰(zhàn)，但更是養(yǎng)老保障制度日趨完善的重大轉(zhuǎn)折機(jī)遇。縱觀養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的歷史，世界上很多國家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都是在逆境中誕生，在危機(jī)中成長，在一次又一次經(jīng)濟(jì)停滯不前的陣痛后實(shí)現(xiàn)了制度的改革和完善。無論是美國、英國還是日本，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯漲的艱難時(shí)刻，并沒有忽視養(yǎng)老保障的重要作用，反而通過一系列的改革措施，充分發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、解除人們后顧之憂、刺激私人消費(fèi)等作用，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長。

（二）危機(jī)之中更要理性地推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

英國在“二戰(zhàn)”后經(jīng)濟(jì)萎靡不振的背景下，建立了廣覆蓋、高福利的社會(huì)保障體系，對英國戰(zhàn)后的重建起到了積極的推動(dòng)作用，并一度為西方各國推崇備至、廣為效法。但這種“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌倚蜕鐣?huì)保障制度面對20世紀(jì)70年代的經(jīng)濟(jì)衰退，壓力越來越大，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨嚴(yán)重考驗(yàn)。人們越來越意識(shí)到，養(yǎng)老保險(xiǎn)要走出惡性膨脹的死路，就不能由政府包辦，而應(yīng)當(dāng)適度回歸個(gè)人責(zé)任、適度引入市場機(jī)制、適度滲透民間力量，以及將養(yǎng)老基金與資本市場有機(jī)結(jié)合。經(jīng)濟(jì)危機(jī)使福利國家開始對此前的制度模式進(jìn)行反思，并紛紛對傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革。改革的方向是通過采取更加理性的改革措施，增強(qiáng)個(gè)人的責(zé)任并注入一些效率，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

（三）增收節(jié)支，緩解現(xiàn)收現(xiàn)付制度的財(cái)務(wù)危機(jī)

為緩解危機(jī)之中現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨的財(cái)務(wù)危機(jī)，必須有效做到增收節(jié)支，其具體辦法有：一是適當(dāng)提高費(fèi)率，并取消繳費(fèi)的最高和最低收入限制；二是適當(dāng)提高領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的年齡，延長享受待遇所需的最低繳費(fèi)年限；三是強(qiáng)化養(yǎng)老金與收入和繳費(fèi)之間的聯(lián)系機(jī)制，如英國由政府管理的收入關(guān)聯(lián)年金以勞動(dòng)者一生而不是收入最高的20年的平均收入為基礎(chǔ)計(jì)發(fā)養(yǎng)老金；四是改變與工資指數(shù)掛鉤的養(yǎng)老金調(diào)整辦法，按相對較低的物價(jià)指數(shù)對養(yǎng)老金進(jìn)行調(diào)整。

（四）本著分散風(fēng)險(xiǎn)的原則，建立多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體制

所謂多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，一般包括三個(gè)支柱，即：政府強(qiáng)制建立的、現(xiàn)收現(xiàn)付的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；企業(yè)建立的年金（即企業(yè)年金）計(jì)劃；個(gè)人自愿儲(chǔ)蓄養(yǎng)老計(jì)劃。為減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，形成政府、企業(yè)和個(gè)人合理分擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任的機(jī)制，各國普遍縮小基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)模，鼓勵(lì)發(fā)展企業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老計(jì)劃，以加大企業(yè)和個(gè)人的責(zé)任，充分發(fā)揮市場的功能，最終有效地解決養(yǎng)老保障問題。

（五）在政府嚴(yán)格監(jiān)管下對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步開展投資運(yùn)營

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)危機(jī)能否克服，在很大程度上取決于基金能否保值增值，而投入資本市場運(yùn)營是基金實(shí)現(xiàn)保值增值目標(biāo)必不可少的途徑。20世紀(jì)80年代以來，許多國家開始對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行投資運(yùn)營，以提高基金收益率，滿足養(yǎng)老金長期支付的需要。在基金的投資運(yùn)營中，有三點(diǎn)國際經(jīng)驗(yàn)需要引起重視：一是政府必須進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，以確保基金的安全和完整；二是基金運(yùn)營必須引入市場競爭機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)盡可能高的投資回報(bào)率；三是要充分估計(jì)基金運(yùn)營的長期金融風(fēng)險(xiǎn)，并采取有力措施予以防范和化解。

三、在金融危機(jī)中我國推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的若干建議

近年來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但外向型特征明顯，而且出口主要集中在勞動(dòng)密集型行業(yè)，一旦國際市場有變，極易受制于人。與此同時(shí)，多年以來，我國消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率一直偏小，從20世紀(jì)80年代占GDP比重的62%下降到2005年的52%，其中居民消費(fèi)從1991年的48.8%下降到2005年的38%。內(nèi)需不足已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能承受之重，擴(kuò)大內(nèi)需刻不容緩。我國內(nèi)需不足、消費(fèi)水平不高的重要原因之一，在于我國的社會(huì)保障制度仍不完善，公民的社會(huì)保障水平相對較低、社會(huì)保障的覆蓋面也比較有限。養(yǎng)老保障作為社會(huì)保障體系的一個(gè)重要組成部分，其普遍性、長期累積性等特點(diǎn)，直接影響著人們對未來的預(yù)期，決定人們的消費(fèi)行為。因此，應(yīng)當(dāng)在尊重本國國情的基礎(chǔ)上，借鑒各國在各種危機(jī)中推進(jìn)養(yǎng)老體制改革的國際經(jīng)驗(yàn)，加快我國養(yǎng)老保障制度建設(shè)。

（一）逐步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面

自1997年我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革以來，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍雖然從國有企業(yè)擴(kuò)大到了非國有企業(yè)以及社會(huì)靈活就業(yè)人員（自由職業(yè)者），參加保險(xiǎn)的人數(shù)也有了大幅度的提高，但是從全國范圍來看，在非國有企業(yè)和靈活就業(yè)人員中覆蓋范圍仍有限，其參保意識(shí)仍有待提高。隨著企業(yè)退休人員的大量增加，需要有更多的企業(yè)職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。在目前情況下，應(yīng)把“三資”企業(yè)、私營企業(yè)、個(gè)體工商戶逐步納入覆蓋范圍。不僅滿足當(dāng)前日益增大的養(yǎng)老金支付需求，解決人們的后顧之憂，穩(wěn)定民心；同時(shí)，通過規(guī)模效應(yīng)的形成，增加社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金的積累總量，從而為將來調(diào)低單位和個(gè)人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率創(chuàng)造條件，也為將來更好地征收創(chuàng)造條件。

（二）提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次

在擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)提高其統(tǒng)籌層次，完善其調(diào)劑功能。一般說來，統(tǒng)籌層次和范圍的大小與抗風(fēng)險(xiǎn)能力、共濟(jì)互助能力成正相關(guān)，統(tǒng)籌層次的提高，意味著資金規(guī)模的擴(kuò)大，意味著在更大的范圍內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)互濟(jì)，意味著資金的調(diào)節(jié)能力更強(qiáng)，使資金的運(yùn)用有了更大的回旋余地。提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的目標(biāo)和省級范圍內(nèi)的基金共濟(jì)和互助，無疑能極大地增強(qiáng)養(yǎng)老金的支付能力。

提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：一是既得利益基本不調(diào)整。中央對地方養(yǎng)老保險(xiǎn)已有專項(xiàng)補(bǔ)助原則上不減少，地方現(xiàn)有的結(jié)余資金不平調(diào)，以利于減少體制轉(zhuǎn)換的摩擦。二是既要大體統(tǒng)一，又要有所差別。全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一費(fèi)率、統(tǒng)一支付比例，但具體支付額要體現(xiàn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平的差異，地方養(yǎng)老金主要體現(xiàn)地區(qū)差別。三是維護(hù)退休人員合法權(quán)益，實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌是各級政府之間責(zé)任的明確和調(diào)整，不能由此影響退休人員的合法權(quán)益，無論基本養(yǎng)老金分為幾部分，對退休人員個(gè)人都要用一個(gè)賬戶按時(shí)足額發(fā)放。

（三）建立多層次的綜合性養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

雖然我國尚未真正建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，但至少國家的目標(biāo)原則是明確的，而且這也是分擔(dān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支付壓力、提高養(yǎng)老保障水平的必然選擇。建立多層次的綜合養(yǎng)老保險(xiǎn)體系應(yīng)從以下方面入手：

1、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是為了滿足社會(huì)最基本養(yǎng)老保險(xiǎn)需求。它應(yīng)做到“兩高一低”，即社會(huì)統(tǒng)籌的覆蓋率要盡量“高”，使大多數(shù)人能夠享受養(yǎng)老保險(xiǎn)；社會(huì)統(tǒng)籌的層次要盡量“高”。而由社會(huì)統(tǒng)籌支付的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)水平要“低”，只要能維持老人的基本生活即可。這里所說的社會(huì)統(tǒng)籌的層次要盡量“高”是指社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)金的管理和發(fā)放要在盡可能大的范圍內(nèi)統(tǒng)一，要在鞏固以地市為統(tǒng)籌單位的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大到省、自治區(qū)、直轄市為統(tǒng)籌單位，并最終過渡到在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌。

2、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分為兩個(gè)部分，一是企業(yè)采取經(jīng)濟(jì)手段為雇員建立的企業(yè)年金，二是公職人員（黨政機(jī)關(guān)、公益事業(yè)單位）為其工作人員（即國家公職人員）建立的職業(yè)年金。這部分養(yǎng)老保險(xiǎn)是適應(yīng)多樣化社會(huì)需求，拉開退休后養(yǎng)老保險(xiǎn)金差距的主要來源。它可以體現(xiàn)企業(yè)競爭力與單位性質(zhì)或個(gè)人收入的差異性，促進(jìn)人力資源流動(dòng)。

3、鼓勵(lì)私人自我儲(chǔ)蓄養(yǎng)老。對于用于養(yǎng)老的私人儲(chǔ)蓄（明確規(guī)定要在法定領(lǐng)取退休金以后才能支取，且每月支取的額度不能超過一定數(shù)額）可以給予減免利息稅等優(yōu)惠政策。

（四）加強(qiáng)對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的營運(yùn)管理，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值

由于退休人員的養(yǎng)老金支付的非一次性特點(diǎn)和歷年養(yǎng)老基金的滾存節(jié)余，基本養(yǎng)老基金在一定的時(shí)間和期限內(nèi)，總有巨額的資金積累。如果能在確保安全性的前提下對這筆巨額的基金進(jìn)行科學(xué)的營運(yùn)，也將使基金有很大的增值空間。除了傳統(tǒng)的購買國債和存銀行的投資方式外，可以開展基金投資股市和期貨市場，購買企業(yè)和金融債券，向企業(yè)投資，自行投資風(fēng)險(xiǎn)較小的公用項(xiàng)目等的試點(diǎn)工作，摸索一套成功的基金營運(yùn)經(jīng)驗(yàn)，使巨額的“死錢”變?yōu)椤盎铄X”，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，以提高社會(huì)成員的心理預(yù)期，從而放大當(dāng)前消費(fèi)能力。

（作者簡介：余仲華，中國人事科學(xué)研究院電子政務(wù)與績效管理研究室副研究員；周儀，中國福利彩票發(fā)行管理中心人事部職員）