面向用戶的電子政務服務系統設計

摘要：以北京、上海等城市為樣本，通過調查各地電子政務服務系統發展規劃及其應用中的用戶反饋，指出了目前我國電子政務服務系統實施中的過分依賴信息交流技術等問題，并通過構建EGSS服務系統，從整合業務流程、完善系統服務功能、保障系統安全等途徑入手加以解決。

關鍵詞：電子政務；電子政務服務系統；業務流程

電子政務改變了傳統的行政管理方式，它要求打破依職能劃分政府服務機構的管理模式，建立政府內部及政府與社會各界間的數字化交流渠道，并根據用戶的需求提供個性化服務。因此，電子政務服務系統的設計應以用戶需求為中心，用戶滿意為目標。為了解我國電子政務服務系統的運行現狀，筆者以北京、上海、青島、廣州等城市為樣本，通過比較分析各地發展規劃及實施方案，以期達到以下目的：①比較各地發展規劃、實施方案與其應用中的用戶反饋結果，探尋當前電子政務服務系統的不足；②構建新的電子政務服務系統，有針對性地解決上述不足。

1、前期調查

1.1 調查開展。前期調查由兩部分組成：①采用文獻采集法，分析各地發展規劃及實施方案的特點；②通過問卷星調查系統，選取具有代表性的調查樣本，從用戶的角度獲取他們對各地電子政務服務系統的評估結果。

1.2 調查結果分析。根據調查，筆者發現各地發展規劃存在下列問題：

1.2.1 過分依賴ICT。調查結果表明，雖然信息通訊技術(ICT)在電子政務服務系統中的應用，68.18％的調查對象對其作用持肯定態度，然而，技術并非全能的，在應用ICT與政府互動的同時，用戶無形中增加了對其依賴性，從而提升了政府公共管理的風險。如28.13％的部門主管表示，為適應ICT開發工具的特性，部門改變了實際應用中較為合理的業務流程。45.8％的調查對象表示，運用ICT獲取的在線服務，多為系統程式化的自動反饋，缺乏實際效用。

1.2.2 發展規劃實施不力。調查結果表明，對于政府網站的服務滿意的人數比例偏低，40.91％的調查對象認為在線服務內容空洞且缺乏互動，并傾向于選擇傳統途徑獲取服務。由此可見，各地的發展規劃目標與具體實現間尚有差距。此外發展規劃實施不力還表現為：①系統服務監管不足，調查表明，72.73％的調查對象認為，除自動化監控程序外，系統還應設專職人員后臺同步監督政府在線服務。②投資上，53.33％的調查對象認為，現有電子政務服務系統建設中投入與產出不均等。他們認為，政府在電子政務服務系統的投資上傾向于縮短開發時間，擴大系統規模，忽略了系統已有功能適用性的深度開發及同步維護。③在線服務的參與人員匱乏，73.33％的調查對象認為，應鼓勵公務人員參與系統的在線服務，66.67％的調查對象還認為，現有的公務員應在服務中提高服務水平。

1.2.3 系統業務流程不暢。調查結果表明，各地電子政務服務系統流程設計中，政府各職能部門間垂直縱向結合，總體上，仍保留著傳統公共管理中的韋伯式層級結構，忽略了用戶的特殊需求及公共行政的具體特點，從客觀上限制了信息、服務的橫向流動。如40％的調查對象認為現有系統的業務流程不符合其要求。其中，60％的公務員認為，服務中因受限于部門業務流程設計，與其他部門人員無法共享服務信息，業務辦理多以個人經驗提供。55.56％的業務主管認為，現有服務系統業務流程未能細化各職能部門的責任，從而致使部門間常因業務重疊，權責不明。

1.2.4 缺乏用戶角度設計。調查結果表明，用戶使用系統時通常按照個人的經驗，采用慣常的信息行為獲取服務。目錄導航的服務模式忽略了用戶信息素養不等的事實，服務的可得性、可用性不高。如26.67％的調查對象表示因無法準確判斷所辦事務的歸屬類目及具體辦理流程而放棄申請服務。81.82％的調查對象表示，使用政府網站僅用于獲取政府公開的常規性法規、政策類信息，59.09％的調查對象表示，電子政務服務系統業務流程缺乏在線培訓設計，在使用系統獲取服務時，缺乏信心。

2、對策

2.1 EGSS系統構建概述。基于上述調查結果，筆者創設了電子政務服務系統(Electroni c GovernmentService System，EGSS)。該系統從梳理政府機構各業務服務流程入手，打破傳統的以行政機構職能為依據組織服務的原則，以用戶申請服務為基礎，整合業務流程，最大限度地消除各政府機構服務辦理中的物理界限。EGSS系統可內嵌于政府網站，采取目錄控制的方式，鏈接政府各職能部門的子目錄系統，統一管理所有參與服務的機構、人員的記錄。各業務流程產生的記錄分由各職能部門維護。EGSS系統通過政府網站設置的在線申請表格，提供給用戶描述其申請服務的內容。系統按用戶的申請分為自動及人工服務，涉及自動服務內容的，系統將其導向預先設定的類似Smart Gov系統程序組件中，而對于用戶定制的服務，系統將其映射到目標XML文件中，交由后臺公務員處理。EGSS系統實現結構如圖1。

2.2 EGSS提供的具體解決方案。針對當前各地電子政務服務系統共有的問題，EGSS的解決方案如下：

2.2.1 整合業務流程。針對傳統電子政務服務系統業務流程不暢的問題，EGSS系統將每項業務辦理中重復的，如申請審批、申請費用豁免或交納、業務中轉等流程整合，各行政部門讓渡出其職能的共性部分，統一設立協調員、法律專員、經濟專員、決策人等專職公務員，負責依用戶申請，處理整個業務流程中的業務協調、法律咨詢、財務核算、簽署等常規事務。具體流程如圖2。當用戶通過政府網站申請服務，EGSS基于目錄體系選取可能參與的服務部門。選取標準如下：①依職能管轄范圍選取，屬于其業務范圍的政府機構，屬必選機構；②業務辦理涉及多個行政機構的，可優先選擇處理相似案例數量較多的行政機構。EGSS將被選機構的ID、E－mail、機構地址等結果打包為記錄集，并觸發郵件服務器自動發送，召集被選機構參與服務，服務執行中生成的XML文件具有法規層級以上的約束力。在EGSS系統中，各專職人員在業務流程中的分工如下：

協調員(c coordinator)。應用戶申請，協調員宏觀調控業務的辦理流程，負責協調業務轉入、轉出、通知及目標XML文件Ⅰ的編寫，具有最高的準入權限。其業務操作流程如下：首先，協調員進入系統，研究用戶的申請表格及相關文件，并在EGSS系統及其他政府服務系統的數據庫中，查找與申請匹配的相關數據；其次，應用戶申請，協調員在目標XML文件Ⅰ中構建其實現模式，如涉及法律咨詢方面的業務，協調員將服務轉入法律專員流程執行。

法律專員(I-legist)。法律專員主要從法規、制度的角度，只對用戶的申請是否符合相關規定作出判斷，并生成新的目標XML文件Ⅱ，為下一流程辦理提供法律、政策依據，其業務操作流程如下：法律專員進入EGSS系統，研究協調員轉入的目標XML文件Ⅰ，將用戶的申請事務與其子系統法律數據庫中的法律條款匹配，如申請合法，法律專員將生成新的目標XML文件Ⅱ，并將結果反饋給協調員，協調員將其轉入經濟專員流程，否則，將通知決策人終止該服務。

經濟專員(e economic advi ser)。經濟專員負責協調員轉入的申請服務的費用評估。參照轉入的目標XML文件Ⅱ，該評估包括兩個部分：①對于免費的申請服務，通知協調員繼續流程；②屬付費服務的申請，通知申請人通過電子付賬系統交付費用，并打印返還申請人收費憑單。當經濟專員收到申請人費用已提交的信息后，在目標XML文件Ⅱ中，標示“已付款”及“提交時間”信息，生成目標XML文件Ⅲ，并通知協調員繼續服務流程。

決策人(d－deci sion maker)。決策人審查協調員轉入的目標XML文件Ⅲ，作出是否予以執行的決定。對于可執行的申請服務，決策人將電子簽章加入目標XML文件Ⅲ中確認，隨后存儲、鎖定新生成的目標XML文件Ⅳ，以應對實時更新的信息。最后，決策人將整個申請辦理流程形成的目標XML文件Ⅳ的內容，以EGSS系統自動生成信息的形式告知申請人。

2.2.2 完善系統服務功能。協商功能。鑒于系統過分依賴IcT可能增加政府公共管理風險，EGSS系統采取前端控制的方式，在業務流程制定之初，積極引入“人”的因素，其中，協商功能是EGSS系統預設的待選功能。協調員根據用戶提交的申請內容，決定當參與服務的政府機構不清楚業務流程或不確定具體的業務承辦范圍時，是否調用該項功能，并由決策人核準。協商可采用網絡會議的形式，由協調員提出，決策人核準后，通過內嵌于系統內部的即時交流工具，召集各流程參與者協商。協商重在協調執行程序，協商時間受到系統限制。協商結果對參與者均有約束效力，并將映射到目標XML文件Ⅰ中。協商功能有利于調查、收集各參與部門提供的執行流程設計方案，為決策人集中協調公共行政資源，選擇最佳服務流程提供依據。

監管功能。為避免系統服務流程缺乏有效監管，EGSs設定了服務執行內部監管及外部監管兩項功能，并配置專職人員實施后臺同步監督，制定了相應的問責制度。①服務執行內部監管功能。由于協調員、法律專員、經濟專員的任務將由EGSS系統采用異步交換機制傳輸，系統可根據日常工作經驗評估、獲取每個業務流程完成所需的時間參數，據此賦予每個流程常規執行的時間范疇。對于每項業務開始及結束的時間，系統將自動生成時間印戳加以標示，并將其作為評估公務員工作績效的重要指標。對于超時或延遲的業務辦理，系統將自動生成記錄，自動提交后臺專職監管公務員，啟動相關問責調查。②服務執行外部監管功能。EGSS系統整個執行流程的信息及目標XML文件Ⅳ內容將基于網絡與用戶共享，用戶可通過政府網站的交互界面，隨時監控服務的執行過程，并可獲取業務辦理無理延遲的索賠。

服務功能。針對傳統系統服務中缺乏用戶角度設計等問題，EGSS系統可將用戶細化為公眾及公務員兩類用戶群體，有針對性地創設服務功能模塊。①面向公眾。為擴大電子政務服務的公眾群體，方便不同網絡的用戶與政府間交流、互動，EGSS系統將支持如傳統互聯網、政務專網、電信公網、無線及PDA等多種網絡接入。為增加公眾與政府間的交流與互信，促進公眾在線申請公共服務，EGSS將面向公眾的特殊需求，增設公眾信息素質在線培訓模塊，如可參照英國國家在線信息素質教育平臺VTS的內容架構，增設EGSS系統公眾在線信息素質培訓平臺，采用信息檢索、評價及在線實踐教學等子模式培訓公眾。②面向公務員。面向公務員應用時，系統將避免虛擬服務與傳統公共管理的互斥。如EGSs系統可配套適當的法律框架，方便公務員在電子政務環境下采集、評估、傳遞與申請服務相關的法律數據。為鼓勵公務員參與服務，并通過服務積累經驗，優化服務，EGSS將增強知識共享功能模塊，如系統將每次服務處理的經驗收集、整理，形成共享知識庫，方便政府公務人員交流使用。為優化目錄體系，便于公務員采用數據分析方法，選取最佳參與服務部門，EGSS將使行政機構的職能目錄處于動態、可控范圍，如可創設行政機構職能動態數據庫，不斷更新各參與服務機構的資料，并對于業務辦理中涉及多個政府機構的，配置最優機構推薦服務。

3、注意的問題

在EGSS系統中，各服務環節生成的數字信息所有權及其共享、責任等問題需要明確界定。目標XML文件內容屬于共享信息，為所有參與機構共有，并由決策人存儲。所有參與服務機構間不構成責任承擔體系，各參與部門是其形成信息的所有及唯一使用者，并承擔更新、保存責任。EGSS系統中涉及申請者隱私、國家機密、商業秘密等內容的信息必須具有排他性，為有效規避服務執行對第三人利益的侵害，協調員有義務告知并征詢相對人的意見，獲許后方可繼續執行下一流程。