區域經濟發展中的政府合作體制研究

［摘要］經濟全球化和區域經濟一體化是當前世界經濟發展的趨勢。隨著我國社會經濟的發展，改革開放的不斷深化、市場經濟體制的初步確立，我國區域經濟的聯系越來越緊密，區域合作的范圍和領域不斷拓展，但地方保護主義也是很嚴重。在我國現行體制下實現區域經濟一體化，需依靠地方政府間的積極合作，構建一個強有力的地方政府合作機制。

［關鍵詞］區域經濟；政府合作；合作體制

［中圖分類號］D630.1 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-3115（2011）06-0105-02

一、區域經濟一體化進程中的區域政府合作發展

經濟全球化和區域經濟一體化是世界經濟發展的兩大趨勢。隨著我國改革開放的不斷深化和市場經濟體制的不斷完善，中國區域經濟的聯系越來越緊密，區域合作的范圍和領域不斷拓展，合作的規模不斷增大，形成了長江三角洲、珠江三角洲等重要的經濟區域。與此同時，計劃經濟時代形成的“行政區經濟”以及近年來愈演愈烈的地方保護主義，則嚴重地阻礙了區域一體化的進程，增加了地方之間貿易的交易成本，損害了經濟增長。

建國初期，中國以“三大改造”的方式將社會全部的可投資資源集中在國家手中，由國家統一支配，采取了蘇聯高度集中的計劃經濟體制，并在30年間得以不斷強化。1978年，“中國財政收入占國民收入的比例為37．2％，在國民總儲蓄中，政府和國有企業占94．4％，居民僅占5．6％，并且，居民這點儲蓄也完全是非資本性的”。①在壟斷資源配置的基礎上，政府逐步對國家政治、經濟和文化等方面全面壟斷，建立起了一個“全能型政府”。嚴格地說，改革開放前，我國不存在按商品經濟運行規律而進行的區域經濟合作，那么地方政府間合作只限于行政。

改革開放以來，中國的經濟體制、經濟運行體制及調控手段、資源配置方式等都發生了重大轉變，同時地方政府發展經濟的主動性與積極性也因改革而被調動起來。到20世紀80年代中期，由于區域經濟合作給各方帶來了巨大的利益，區域經濟合作全部鋪開。

進入21世紀，經濟全球化和區域經濟一體化加速發展，我國的區域經濟合作也初步邁入規范化階段。特別是2003年中央提出“統籌區域發展”以來，國家頒布了一系列關于保護區域經濟合作發展的文件，如2001年頒布了《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》，2004年國務院有關部委聯合發布了《關于清理在市場經濟活動中實行地區封鎖規定的通知》，這標志著我國區域經濟合作規范化與消除地區沖突有了基本的規范體制依據。在此過程中，區域經濟合作發展在政府的宏觀指導下取得了長足的發展，但在地方政府行政中也出現了許多問題。因此，如何打破地方保護主義，構筑區域經濟的總體優勢，建立合理、高效的地方政府合作機制，是當前我國政府和學界應關注的焦點。

現有的文獻對區域經濟發展與地方政府間關系的研究主要集中在兩個領域：一是區域經濟學的研究。其觀點是寄希望于市場的發展和完善，以市場的力量沖破行政區劃的邊界，從而促進經濟的合理分工與協作，促進資源的合理配置，一旦企業主導型的區域經濟合作組織為區域經濟合作的主角，國家便步入了興旺發達的康莊大道。二是經濟地理學和政區地理學。從管理學的管理幅度和管理層次適度的原則出發，考察我國現行的行政區劃存在的種種問題，并對一些熱點問題如“撤縣改市”、“市領導縣體制”等，提出了一些改革性對策和建議。我們必須看到上述兩種思路都存在問題。從區域經濟學的角度來看，依靠市場經濟的發展和完善來促進區域經濟一體化的實現，應是中國區域經濟發展的最佳思路，但要建立在有效行政干預型的協調模式之上。而經濟地理學和區域地理學的改革思路，即重新調整行政區劃，在實踐的角度上就更難實行。在我國現行體制下實現區域經濟一體化，需依靠地方政府間的積極合作，構建一個強有力的地方政府合作機制。

二、區域經濟一體化進程中區域政府合作機制的構建思路

基于共同發展的基礎，地方政府機制的構建思路歸為以下幾點：首先，區域政府合作必須構建一個有序的市場競爭規則。區域經濟一體化的關鍵是市場競爭規則的有序化。經濟區的各政府應實行統一的非歧視性原則、市場準入原則、透明度原則、公平貿易原則，清理各類法規文件，逐步取消一切妨礙區域市場一體化的制度與政策規定，取消一切妨礙商品、要素自由流動的區域壁壘和歧視性規定，促進市場的發育與完善。

其次，區域間地方政府合作必須要有跨行政區的制度性的組織協調機構。由于中國區域經濟一體化建立在跨行政區基礎之上，為了消除局部利益對區域共同利益的侵蝕，必須在分立的行政區基礎上形成共同的內在機制，并在保證共同利益的基礎上制定具有約束力的共同政策和制度規范，實現組織體系內的超行政區的協調與管理。最后，區域間地方政府合作必須強化基礎設施建設的一體化?；A設施的一體化是區域一體化的基本架構，也是區域整體規劃的核心。沒有基礎設施的一體化，不僅使現有的資源與設施空置與浪費，而且也極大地影響地區間生產要素的自由流動，提高了區域內的交易成本。

三、區域經濟一體化進程中區域政府合作機制的構建

（一）建立良好的制度環境

按戴維斯和諾斯的理解，制度環境“是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎規則”。②而中央政府作為全國各族人民利益的總代表，支配著各種政治資源，是維系政治系統穩定的主要力量，承擔著提供憲法秩序、基本法律和主流意識形態等制度安排的主要職責。因此，區域政府合作機制的建立需要良好的制度環境。

1.積極推進法治建設，完善相應的法律制度

市場經濟是法治經濟，基于市場經濟基礎上的區域政府合作機制離不開法律制度的規制。在西方發達國家，法律對于反壟斷、促進自由市場的形成與發展起到了極其重要的作用。③因此，對于中央政府來說，首先，必須提高憲法權威，強化憲法在統一國內市場中的作用。在憲法中明確禁止地方政府分割市場的行為；明確、細化違憲審查程序，切實建立違憲審查制度，以憲法訴訟、行政訴訟等方式防范、懲戒分割統一市場的行為，尤其是抽象行政行為。其次，完善相應法規來阻止地方保護主義的行為。

2.深化財稅體制改革，完善分稅制

財稅體制是中央與地方關系的核心問題，合理界定中央與地方的財權直接關系到全國統一市場秩序的形成。因此，鑒于長期以來中央與地方之間“治亂循環”所帶來的一系列不良后果，必須深化財稅體制改革，完善分稅制。我國應通過“費改稅”，擴大現有稅種、稅基或設置新稅種等辦法加以規范，并建立國家預算，建立以稅收為主、收費收入為輔、稅費并存的財政收入運行機制，同時也為地方政府建立穩定的稅基。④

3.建立科學的地方政府官員績效評價體系

一個地方的經濟發展狀況往往直接決定了該地方政府官員的政治、經濟收益。所以在這樣的績效評價體系的指引下，地方政府官員往往會為了自身利益的最大化而忽視全局利益，以至于地方政府行為呈現出異化特征，從而導致地方政府間利益關系的不協調，地方保護主義和地方市場分割盛行。因此，必須建立起科學的地方政府官員績效評價體系，設計一套科學、規范、可量化的干部績效考核指標體系，其中不僅要有經濟數量、增長速度指標，更要關注經濟增長的質量指標、社會效益指標和環保指標，關注在遵守國家法律法規方面的表現，對直接干預市場運轉或企業活動所造成的經濟損失必須承擔相應的法律和經濟責任，從而達到協調和改善政府間利益關系的目的。

4.重建地方政府競爭秩序，促進政府職能的轉變

我國20世紀80年代推行分權改革以來，地方政府間圍繞著經濟增長為首要目標的競爭，一方面，推動了中國經濟的快速發展；另一方面，為了實現本地區的高速增長和充分就業，地方政府往往不顧資源整體配置的效率，熱衷于推行地方保護主義的政策措施，致使諸侯經濟泛起、地方主義泛濫。因此，重建地方政府競爭秩序，必須從以地方保護主義為策略的封閉式競爭轉向開放式的制度創新為基礎的制度競爭，通過制度創新來吸引資源、創新技術、促進增長，而不是通過地方保護主義來維持增長。

（二）區域政府合作中必須發展多層次組織機構

區域合作是通過區域合作組織進行的，區域合作組織本身的出現是制度安排創新的產物。從我國實際情況和西方國家區域合作的時間來看，區域政府合作機制要得以真正建立，必須從中央政府地方政府和市場中介組織三個層面上形成制度性的組織機構，實行多層面的協調互動。

1.中央政府應建立區域協調管理委員會

在我國，中央政府尚未建立起專門性的區域協調機構，這完全有悖于區域合作的基本原則。因此，根據發達國家的經驗和我國的區域經濟發展的現實情況，應該建立區域協調管理委員會，并使之制度化、法律化。

2.地方政府間應建立跨行政區的協調管理機構

地方政府是區域合作的主要參與者，要建立一個反映各地方政府意愿、能獲得區域各政府普遍認同的、具有民主治理結構的跨行政區的協調管理機構，是區域政府合作機制能夠真正建立的關鍵。

3.鼓勵建立各類半官方及民間的跨地區民間組織

政府應積極推進體制改革，打破阻礙民間組織發展的制定障礙，為民間組織發扎創造良好的制度環境，組建跨地區的民間組織，以民間的力量自上而下地推動區域政府合作，進而實現區域經濟一體化。

［注釋］

①胡家勇：《一只靈巧的手：論政府轉型》，社會科學文獻出版社2002年版，第39～40頁。

②戴維斯、諾斯：《制度變遷的理論：概念與原因》，上海三聯書店、上海人民出版社1996年版。

③希爾曼斯：《美國是如何治理的》，商務印書館1988年版。

④銀溫泉、才宛如：《我國地方市場分割的成因和治理》，《經濟研究》，2001年第6期。