試論適應性政府績效評估體系的選擇優化

［摘要］政府績效評估意義重大，有效的政府管理必須建立起科學、合理、適應性強的評估體系。我國政府在績效評估理論和實踐方面不僅應借鑒其他政府的成功經驗，更應從自己的實際出發，以適應性為指導原則優化選擇績效評估指標體系，切實地評估政府的工作績效，才能從根本上解決政府管理中的量化難題，使政府的治理獲得公眾的廣泛理解和持久的支持力。

［關鍵詞］政府管理；績效評估；服務型政府

［中圖分類號］D630.1 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-3115（2011）06-0103-02

一、適應性政府績效評估在當前服務型政府建設進程中的意義

（一）適應性政府績效評估是服務型政府提升管理的現實需要

“適應是一個關系范疇，它強調要素之間、要素與系統之間關系的動態平衡，適應并不預示著亦步亦趨和簡單被動的跟隨，而是在適應中有創新，在創新中要適應。”①首先，在服務型政府實施管理的過程中，政府服務計劃的制定、服務實踐的施行、服務結果的實現、服務效果的評定等都需要適應性的評估指標體系。其次，服務實踐的施行過程中必須適應人口綜合狀況、生活習俗、地方特色等社會環境條件，如果盲目照搬國外或其他不適宜的指標體系，將給執行帶來很大阻力，評價結果必然嚴重失實。再次，服務結果的實現須適應公眾的心理需求、普遍認識程度等，如果違背了心理需求并與公眾的認識差距過大，結果就難以實現。最后，服務效果的評定尤其需要適應性的指標體系，它包括三方面：評價指標體系與政府服務內容、范圍、方式、結果相適應；評價指標體系與評價主體構成相適應；評價指標體系與公眾直接利益訴求相適應。適應性的績效評估給政府管理一個正向的參照標準，用以切實提高管理實效。

（二）適應性政府績效評估體系是調整政府與公眾、政府與社會關系的價值指引

政府績效評估最直接的意義是對政府的服務給出一個客觀、準確的評價，但深層的意義卻是通過評價讓公眾了解政府，讓政府服務公眾，最終達到社會“善治”。適應性政府績效評估體系針對政府與公眾、社會關系是一個界碑，在適應性績效評估體系前提下，一方面政府明確認識到其服務帶來的優越性和不足之處，會為將來的服務提供足夠的經驗，另一方面，通過這種適應性的績效評估，社會公眾能從服務結果上重新認識政府，增強對政府的信任感，這兩方面的有益互動，政府將獲得高度公信力。

（三）適應性政府績效評估是塑造政府新形象的有力工具

政府績效評估是政府向社會公眾展示服務成效的一種方式，適應性政府績效評估把程序與實體、普遍與特殊、過程與結果、形式與內容、主體與客體、物質與心理結合在一起，形成了政府內部統一、政府與社會公眾統一、社會公眾的利益與需求統一的和諧局面，使政府行為與公眾滿意度緊密掛鉤。通過適應性政府績效評估活動，公眾從政府服務計劃與其能力的相適應可產生責任政府的形象，從指標體系與地域特色相適應可產生誠信政府形象，從服務結果與利益需求相適應可產生民意政府形象，從評估方式與心理認同度相適應可產生民擁政府形象。

（四）適應性政府績效評估是公眾參與有效治理的切入點

適應性政府績效評估要求評估體系與評估主體相適應，公眾是最主要的評估主體，評估活動把公眾的主人地位拉回到其本來的位置，改變了以往“公眾無參與、無效參與或有限參與”②的狀況，促使政府對公眾參與進行積極回應。由此，公眾的意愿得以切實執行，多元主體的有效治理得以實現。

二、適應性政府績效評估體系的選擇優化

（一）縱向適應

縱向適應或稱普遍適應，是指政府績效評估體系的構架適應各級政府包括省、市、縣、鄉鎮等。從我國正式公布的政府績效評估體系來看，“國家人事部《中國政府績效評估研究》課題組在總結國內外相關指標體系的基礎上，提出了地方政府績效評估體系，由職能指標、影響指標和潛力指標構成，也可以根據政府業績、行政效率、機關效能和行政成本等四個方面內容，并建立了四個層次的指標體系”。③這個體系并不能涵蓋地方各級政府的基本服務，一個通用的指標體系不能只有評估客體，還應包括評估主體，同時必須包括公眾滿意度、監督體系等一級指標，在各級政府共有的職能基礎上構建既有行政又有監督、既有主體又有客體、既有程序又有結果的縱向指標體系。

（二）橫向適應

橫向適應是指一級政府所屬各個政府的績效評估體系應在通用的一級指標體系下建立適應不同地方具體情況的指標體系，這個指標體系僅在他們同級政府范圍內有效，且是同級政府的一個通用指標體系，對下屬一級政府不適用。

這個指標體系的構建首先以縱向通用指標作為一級指標形成基本框架，可以再根據地方特色適當增加，但絕不能刪減通用指標，也不能將原本屬于二級指標的內容提高層級轉變為一級指標，使縱向通用指標數量在所有一級指標中的比例減小而影響評估的權威性。其次，二級指標的構成在一級指標的范圍內從地區實際出發，綜合主客觀條件，適當調整考核目標的內容以適應政府績效現狀。再次，三級指標的構成力求做到因地制宜，突出評估重點，可刪減以往評估或其他同類評估中與當地不相適應的內容，切合政府工作實際。最后，四級指標體系的構成在三級指標的基礎上充分反映具體指標現狀，以可操作性為原則，將每一項評估內容落到實處，防止出現因評估而評估的現象發生。

（三）選擇適應

1.政府績效評估指標的權重調整

在一級指標的配置上，政府業績、行政效率、機關效能、行政成本、公眾滿意度、監督效能等要素在一個系統中須調整權重，公眾滿意度作為終端性的指標，權重應當最大；政府業績作為政府行政的主要成果可次于公眾滿意度的權重；行政效率作為政府直接面對公眾的問題解決的反映，可根據實際情況再次調整權重；機構效能作為政府內部績效狀態的反映，可適當的減小權重；監督效能涉及政府、政黨、社會、群眾等眾多主體，可根據總體評估目標適當增加或減小權重。在二級、三級、四級指標的配置上，同樣從地方實際出發，遵循公平公正原則合理調整具體指標的權重。

2.地方特色及地域優勢指引下的具體指標的增減

地方特色和地域優勢是一個普遍存在的現象，忽略或單純放大它在績效評估中的指標，不利于一個公允的評估結果的實現。在具體的評估目標確定時，根據上一級指標的指引，又不失地方傳統優勢，對同級或同類指標構成進行適當增刪，做到統籌兼顧、因地制宜、突出重點，又不強求面面俱到，使評估指標表面充分卻實質空虛而流于形式。通過具體指標增減能恰當處理上下級政府之間、同級政府之間以及一級政府內部不同部門之間因具有競爭性的評估而產生的矛盾。

3.政府績效評估指標體系的重建組合

指標體系的構建除了合理借鑒同類指標體系外，還應根據實情進行重建，以填補實際存在而沒有納入到既成評估體系中的指標空白。這種重建須綜合考慮新增指標在指標體系中的作用及影響，做到既不遺漏政府工作的成績，對政府的實績加以積極肯定，又不抹殺績效評估的量化功能。

（四）動態適應

政府績效評估必須處理政府長期性工作于短期工作的關系，同時必須解決長遠評估與階段評估的關系問題。在實際的政府工作中，長期性工作于短期工作之間往往存在一定的緊張關系，可能短期工作是長期工作的一個階段或組成部分，也可能短期工作是為解決長期工作的難題而做出的輔助工作，對二者績效進行明晰的評估將變得十分困難，因為這種短期工作的性質不明朗，呈現出一種中間狀態，前后的關聯性使評估指標難以設定。其次，按照目標確定二級指標范圍，使長期評估沿著先前設定的評估目標繼續進行，使短期評估按照已經實現的結果進行。再次，在二級指標基礎上的三級指標設定將長遠評估進一步細化，按照短期評估在評估體系中的位置確定長期評估的指標范圍，保證權重較小的短期評估不影響長期評估的準確性，也保證短期評估能準確的反映評估對象。最后，四級指標按照三級指標的設定方法順次設置具體的內容。將以上四個步驟綜合起來，評估體系中彈性的預留就與整個體系形成了一個可動態調整又保持一致、可獨立適用又結合緊密的整體。

三、適應方式之間的相互關系

適應性政府績效評估是一個體系，不同的適應方式在體系中作用不同。首先，縱向適應是適應性評估體系的基礎，整個體系都以縱向適應為核心而展開，不能刪減。它保證了評估體系的規范性、統一性。其次，橫向適應是對整個體系的宏觀調整，經過橫向適應不同層級政府的評估指標體系就切合了當地實際，為各自評估奠定了基礎。再次，選擇適應是對整個體系的微調，保證體系內各要素的比例均衡，夯實了具體指標設計的根基。最后，動態適應從評估的時空性出發，解決靜態體系的僵硬化，使不同性質的評估有了明晰的系屬。

這四種適應方式不是在評估體系設計中單獨使用，而是縱向適應與橫向適應相結合，形成一個網狀結構，并以此為框架再進行選擇適應的使用，動態適應則貫穿于整個體系的設計中，最后綜合起來使動態適應構成一個彈性系統。

［注釋］

[1]孫健：《適應性管理》，中國社會科學出版社2006年版，第28頁。

[2]周志忍：《政府績效評估中的公民參與：我國的實踐歷程與前景》，《中國行政管理》，2008年第1期。

[3]周凱：《政府績效評估導論》，中國人民大學出版社2006年版，第165頁。