秦漢時期中央監察制度研究綜述

［摘要］有關秦漢時期中央監察制度的研究，一直是學術界研究的熱門課題。隨著研究的不斷深入，相關論著日益增多，研究范圍也不斷拓寬。本文主要從秦漢時期監察制度的歷史地位、秦漢中央監察機構的設置、職權與運行機制等方面，梳理了近20年來有關秦漢中央監察制度的研究成果。

［關鍵詞］秦漢時期；中央監察制度；秦漢史

［中圖分類號］K232 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-3115（2011）02-0007-03

秦漢時期所創立的監察制度是我國政治制度史上的創舉。這一制度不僅在當時起到了澄清吏治、保證國家機器正常運行、鞏固統治秩序、加強中央集權的重大作用，而且對我國歷代政治產生了巨大影響。

20世紀80年代以來，有關秦漢時期中央監察制度的研究，一直是學術界研究的熱門課題。據不完全統計，自1980年迄今共有相關研究論文40余篇。本文從秦漢監察制度的歷史地位，秦漢中央監察機構的設置、職權與運行機制等方面，總結了近20年來有關秦漢時期中央監察制度的研究成果，以期對后續的秦漢史研究有所補益。

一、秦漢時期監察制度的歷史地位研究

有關秦漢監察制度的歷史地位問題，一般認為，中國古代完整意義上的監察制度產生于秦漢時期。馬作武認為，經過先秦時期的制度和思想文化積累，為監察制度的正式形成奠定了充分的理論和實踐基礎。隨著秦漢大一統帝國的出現，中國監察制度在秦漢時期誕生水到渠成。彭勃、龔飛認為，中國古代監察制度作為具有一定規模、體系和專門職能的監察機構來說，是秦漢時期形成的。韋慶遠也認為，宰牧相累、監察相司、人懷異心、上下殊務的監察體系在秦代就已經初具規模。邱永明也把秦漢時期作為封建監察制度的形成時期。

但也有人提出了不同的看法，具體來說，有以下幾種觀點：

第一，西周說。此說以常金倉先生為代表。他通過對諸多監察要素的分析，認為此前的禮治時代，中國政治中不僅存在著監察機制，而且是較戰國時期更為廣泛的監察制度，甚至天下最高領袖——天子也在接受監督的對象之列。但“只是因為形式多樣，不主一官，沒有引起人們的注意”。這一看法視角獨特、新穎，能從監察的社會機制和功能出發，為我們的研究開拓了新的思路。

第二，春秋戰國說。張序認為，中國古代的監察制度始創于春秋戰國時期。白鋼也認為，自春秋中期以至戰國，國君監察臣下之職主要委之御史，同時又設立諫官以匡正國君的過失，我國的監察制度即濫觴于斯時。

第三，戰國說。關文發、于波通過對夏、商、西周、春秋、戰國監察制度的梳理，指出戰國之前的監察制度，顯然處于一個不成熟時期。只有到了戰國時，專門的監察機構才在各國逐漸產生并發展起來。楊寬先生也斷定中國古代的監察制度形成于戰國時期。

第四，東漢說。賈玉英指出，中國古代中央監察制度有諫官制度、御史制度及封駁制度三大體系組成。這三大體系既有聯系又有區別。而從中央監察制度的整體發展線索看，御史制度是三大體系的核心。因此她認為，以東漢中央專職監察機構——御史臺的出現作為中國封建社會中央監察制度的確立較為合適。

綜上，筆者認為，從監察機構的設置、體系、職權、功能和監察制度的內容、特點、效果、實質等進行全面研究，應以秦漢作為我國監察制度的形成時期較為符合實際。

二、秦漢時期中央監察機構的設置、職權與運行機制研究

（一） 諫諍制度及言諫官系統研究

任樹民指出，諫官制度是秦漢時期監察制度的三大系統之一，諫官有諫大夫、太中大夫、中大夫、議郎和博士官，都是一批監督皇帝的特殊監察官。他們不能直接彈劾皇帝，只能取諫諍的方式批評和監督皇帝。王春知認為，秦始皇雖對輿論監督極為殘酷，但作為政治家，對自己的獨裁政治惟恐失策，依然設立了言諫官吏并建立了議事制度，故形式上的諫議制度在秦朝依然存在。他進而指出漢承秦制，在言諫制度上有了一定的改變，規模較秦有所擴大，漢朝統治者在采納建言規諫上也較秦時開明、寬松。賈玉英也指出，秦朝的諫官形同虛設，有名無實，而漢代的諫官也已行使職權并出現了一批敢于犯言直諫之士。而曹金祥則認為，秦漢時期的諫駁制是為了限制和約束君主，敢于諫駁者受到打擊、迫害，臣下的諫駁權最終還是輕微的。袁禮華從對皇帝諫諍所涉及的范圍、作用，君主素質對進諫納諫的影響，以及諫諍的局限性等方面作了深入、細致的探討。

（二） 御史大夫及其屬官系統研究

1．御史大夫

有關御史大夫的設置、權限、職責的研究，歷來歧見迭出。崔莉指出，自秦開始，統治機構中才設有專門負責監察各級吏治的職能部門和官員，并為漢代所沿襲。其中，中央政權中的御史大夫主要職責就是負責監察一職。所監察范圍，可上到宰相，下到其僚屬。個別時期，權力甚至超越丞相。蘇俊良也認為，秦始皇統一全國后，為了加強對各級官僚的監督和管理，專門負責糾察百官的監察機構——御史府和御史監察制度也應運而生。葛生華指出，秦朝的御史大夫一方面掌握文書，一方面掌管監察，還不是專門的監察機構，但它的主要任務是監察。羅義俊對秦漢的御史官制作了深入而細致的考察，勾勒出了秦漢御史官制的演變的三個時期，并指出秦及西漢，御史大夫突出的是行政權和監察權，大致以副丞相為第一職、監察長為第二職。成、哀以后，尤其是東漢，御史大夫便脫離了監察系統，不再是最高監察官。王勇華通過對御史大夫及丞相職權的比較研究，質疑了傳統上認為御史大夫是最高監察官的認識，指出秦漢時期主持監察工作的是丞相而不是御史大夫。御史大夫雖在丞相之下厲行一定的監督權，但這僅僅是它作為副丞相的職能之一。所以，御史大夫不是最高的監察官。任樹民指出，成、哀時期，御史大夫易名與外戚這一腐朽集團專權有關。他們為了家族利益，必然想方設法削弱監察官的權力。曹金祥則認為，御史大夫身兼兩職，是秦漢監察制度的一個成功之處，這對于提高行政效率、保證國家機器的正常運轉起著不可忽視的作用。

2．御史大夫屬官系統

安作璋、熊鐵基先生在《秦漢官制史稿》一書中，對御史大夫屬官系統作了深入、細致的論述，尤其對御史中丞的職掌、地位及隸屬乃至名稱的演變過程都作了仔細、詳實的探究。羅義俊指出，御史大夫既以輔佐丞相為第一職任，則御史臺監察職任勢必要落到中丞身上，所以，御史中丞是實際用事的最高專職監察官。當東漢御史大夫轉為司空擺脫監察職任時，御史中丞出府留臺，得以成為名副其實的御史臺首長，其雖不具備輔佐丞相、治理朝政的兩府資格，但光武特詔中丞朝會時獨坐以隆其地位。其職任除上述之外，尚有舉薦人才，考察官吏以及拘捕權等。羅成富、田愛民認為，御史中丞在西漢成帝以前，同秦時一樣，實際上為御史府主持常務的長官，漢成帝時，御史中丞取代御史大夫的職任，成為御史府的長官。東漢光武帝改御史府為御史臺，御史中丞正式成為御史臺的最高長官，獨立行使監察權。改變了秦和西漢以來，御史大夫身為中央監察機構長官而又同時行使行政權的不正常局面。葛生華指出，西漢末年專設御史臺，以御史中丞專司糾察，這是我國封建發展史上正式出現的監察機構，對維護整個封建社會的穩定和發展有重大的影響。東漢建立后，以御史臺作為專職監察機構，御史中丞為臺主，其雖屬九卿少府，但實為獨立的監察機構。張翅則認為，西漢后期，御史府的最高長官、三公之一的御史大夫改為秩品僅千石的御史中丞擔任，御史制度逐步從三權鼎立的核心中退出，客觀上表明監察機構地位的跌落。

羅成富、田愛民對漢代的侍御史和御史等屬官進行了研究，指出漢代的侍御史分工更加細致、具體，根據他們分管的職務不同，侍御史可分為以下幾種：治書侍御史、符璽侍御史、繡衣御史、督運漕御史。并把留御史府中的30名監察官通稱為御史，其主要職責是糾彈百官的非法行為。崔莉指出，治書侍御史專斷獄案的冤疑之事，侍御史和御史為處理日常百官的不法行為。路海潮認為，漢武帝時增設的繡衣直指御史，雖官秩較低，然上可察舉貴戚近臣，下可捕誅州郡官員，權傾一時，實際上是供皇帝調遣的武裝御史。羅義俊對秦漢的御史員額和設置狀況作了細致的考察，并對秦漢御史的職任、權力作了較為全面的歸納，認為御史擁有較為廣泛的職任和權力，包括了幾乎國家和政府的全部活動。蘇俊良也對御史的主要職權范圍作了探討，認為主要包括糾察百官、典正法度，督察藩國、翦滅分裂、鎮壓農民起義等。

（三） 丞相司直研究

丞相司直為漢武帝所置，為行政系統內部行使最高監察權的監察官。羅成富、田愛民指出，司直是丞相直接領導下行使監察權的監察官，其職責主要是輔佐丞相，主管監察、檢舉，代表丞相對行政系統的官吏進行監督和管理。周麗、蔣分田認為，丞相司直其職責不僅在于監察京師百官，還有協助完善地方行政監察的責任，因此丞相司直權責重、范圍廣，上至御史大夫，下至地方長官都在監察范圍之內。路海潮也認為，在丞相府系統中設置司直，便于集中經管最高行政機構中的監察事務，使之職權專門化，促使監察效率的提高。

（四） 司隸校尉研究

朱紹侯先生針對西漢司隸校尉的初設之謎提出了自己的見解，認為司隸校尉是由繡衣直指使者演化而來，初置司隸校尉的年代是征和二年（前91），而不是通常所說的征和四年（前89）。設置的目的是為治理陽石公主及戾太子的巫蠱之案，在鎮壓戾太子巫蠱之變后，第一任司隸校尉很可能是洛陽李仲。司隸校尉初設時繼承了周代司隸“役國中之辱事”的傳統，后來由于得到皇帝的寵信，才得以舉劾百官，巡查州郡，并握有生殺大權。朱紹侯還對西漢司隸校尉職務及地位的變化進行了深入、細致的研究，指出西漢司隸校尉職務及地位的演變可分為四個時期：一是武帝初設時期，此時期雖官品不高，但擁有皇帝欽命持節使者的身份，有督察權、逮捕權、懲治權，為其權勢最重的時期；二是巫蠱之獄后至元帝初年時期，此期雖罷其兵，但仍擁有皇帝欽命使者的身份，也是其向地方督察官轉化的開始，但因其監察區域包括京師在內，故仍具有糾察、彈劾中央百官之權，但還可算是皇帝的耳目之臣；三是元帝初元初年至成帝延元四年時期，這一時期其地位再一次降低，主要表現是司隸校尉作為皇帝欽命使者的“節”被剝奪，失去了便宜行事的權力，并一度取消了這一官職；四是哀帝至西漢末期，此時期雖恢復了這一官職，但已不再直屬皇帝，而改屬大司空，即便地位、官秩有所提高，而實質上是明升暗降，權勢降低。路海潮指出，司隸校尉的名稱、屬官與職責范圍隨著歷史的變遷而有不同程度的更迭，但漢武帝設置此職所要達到兩個目的則無實質性的變化：為了加強對百官公卿和京師近郡官員監察緝捕力度，確保皇權穩固與京師安全。在中央一級重疊設置監察機構，避免偏聽所造成的決策失誤，使秩平的監察官員，如司直、御史大夫、司隸校尉等中央同級監察機構之間互監相制，既可促使官員用力做事，提高監察效率，也可防止職大擅權。羅成富、田愛民指出，司隸校尉在兩漢的政治生活中發揮了重大作用，且有雙重身份，既是地方監察官又是中央監察官。苗天娥指出，漢代司隸校尉與周官司隸具有一脈相承的關系，同時探討了其設置原因及職權演變過程，進而認為東漢光武帝重置的司隸校尉在職權上比西漢還要大。

三、結語

縱觀20年來秦漢中央監察制度研究，不僅詳實、嚴謹，而且細致、全面，范圍涵蓋了中央監察制度的主要方面，取得了豐碩的成果。但同時也存在著一些問題，比如有相當多的重復之作，缺乏新意和突破，對制度較多靜態描述，缺乏具體動態研究等。因此，尚需學術界作進一步深入、細致的研究。

[ 參考文獻]

［1］馬作武．秦漢時期監察制度形成及思想探源［J］．政法論壇，1999，（３）.

［2］彭勃，龔飛．中國監察制度史［M］．北京：中國政法大學出版社，1989.

［3］韋慶遠．中國政治制度史［M］．北京：中國人民大學出版社，1989.

［4］邱永明．中國監察制度史［M］．上海：華東師范大學出版社，1992.

［5］常金倉．禮治時代的監察制度［J］．政治學研究，1999，（4）.

［6］張序．我國古代官員監察彈劾制度之演變［J］．政治學研究，1987，（3）.

［7］白鋼．中國政治制度通史·先秦卷［M］．北京：人民出版社，1996.

［8］關文發，于波．中國監察制度研究［M］．北京：中國社會科學出版社，1998.

［9］楊寬．戰國秦漢的監察和視察地方制度［J］．社會科學戰線，1982，（2）.

［10］賈玉英．中國古代監察制度發展史［M］．北京：人民出版社，2004.

［11］任樹民．試論秦漢時期的監察制度［J］．西藏民族學院學報，1991，（3）.

［12］王春知．秦漢監察制度的形成［J］．安徽教育學院學報，2002，（1）.

［13］曹金祥．試論秦漢時期的監察制度［J］．聊城大學學報，2003，（2）.

［14］袁禮華．漢諫諍略論．江西社會科學［J］.1994，（8）.

［15］崔莉．試論揚廉懲貪的秦漢監察制度［J］．遼寧大學學報，1992，（1）.

［16］蘇俊良．試論秦漢御史制度［J］.首都師范大學學報，1981，（2）.

［17］葛生華．試論先秦及秦漢的監察制度［J］．蘭州學刊，1990，（4）.

［18］羅義俊．秦漢的御史官制．江漢論壇［J］.1986，（12）.

［29］王勇華．秦漢御史大夫的職能［J］．首都師范大學學報，1995，（1）.

［20］安作璋，熊鐵基．秦漢官制史稿（上）［M］．濟南：齊魯書社，1984.

［21］羅成富，田愛民．兩漢監察制度述論[J]．湖北民族學院學報，1994，（3）.

［22］張翅．西漢社會的崇奢犯贓與懲貪問題考論［J］．淮南職業技術學院學報，2002，（2）.

［23］路海潮．略論漢武帝時期監察機構的增設［J］．陜西師范大學繼續教育學院學報，2003，（3）.

［24］周麗，蔣分田．漢代行政監察制度研究［J］．江西青年職業學院學報，2006，（2）.

［25］朱紹侯．淺議司隸校尉初設之謎［J］．學術研究，1994，（1）.

［26］朱紹侯．西漢司隸校尉職務及地位的變化[J]．史學月刊，1994，（4）.

［27］苗天娥．兩漢司隸校尉初探［J］．首都師范大學學報，1997，（5）.