建設公共服務型政府的動因\\內涵與實現機制

摘要：當前，我國正處于經濟轉軌和社會轉型的新時期。分權體制下形成的增長型政府模式導致了以經濟快速增長與公共服務供給不足為主要特征的發展失衡問題，迫切要求地方政府加快從經濟增長型政府向公共服務型政府的轉變。根據轉型時期建設公共服務型政府的內涵，并契合中國政治經濟制度特征設計了建設公共服務型政府的實現機制，旨在為相關研究提供參考。

關鍵詞：轉型時期；公共服務型政府；機制設計

中圖分類號：F120.4 文獻標識碼：A

The Motivation， Connotation and Implementation Mechanism of Constructing

Public- Service-Oriented Government

GUAN Yong-bin

(School of Geography and Tourism， Chongqing Normal University， Chongqing 400047， China)

Abstract: Now， China is in a new period of economic transition and social transformation. Under the decentralized system， the growth-oriented government brings about the development imbalance featured by the rapid economic growth and inadequate supply of public services. So， local governments should accelerate changing from economic-growth-oriented government to public-service-oriented government. According to the connotation of constructing public-service-oriented government， and fitting the characteristics of China′s political and economic system， the paper designs the implementation mechanism of constructing public-service-oriented government， in order to provide a reference for related research.

Key words:transition period; public-service-oriented government; mechanism design

一、轉型時期建設公共服務型政府的動因

改革開放以來，中國經濟保持了持續且高速增長的勢頭，取得了令世人矚目的成就。針對中國經濟增長的奇跡，現有研究主要運用新古典增長理論加以闡發，因為中國擁有豐富的勞動力資源、較高的儲蓄率、潛力無限的市場規模以及后發優勢等，并且估算了這些因素對中國經濟增長的貢獻，研究結果普遍認為資本的貢獻份額最大。盡管這些因素對中國經濟增長是重要的，但可能并不是推動中國經濟增長的根本性原因。事實上，人們通常認為的能引致經濟增長的諸多因素可能只是增長的結果，而不是增長的原因［1］。此外，基于新古典增長理論的實證研究存在解釋變量的內生性問題。就貢獻度最大的資本來說，在中國這樣一個政府主導和控制經濟活動的經濟體中，資本存量在很大程度上取決于政府行為。因此，改革開放30年來中國經濟增長所取得的輝煌成就，根本得益于政府尤其是地方政府的突出作用，特別是政府的成功轉型。

我國在市場化取向的改革中，財政分權一直是經濟轉型的重要內容，這種特殊的分權制度安排為地方政府向增長型政府的轉型提供了一個重要機制。Easterly在基于對發展中國家的實踐觀測提出了“把激勵搞對”是促進經濟增長的根本保證［2］。對中國而言，財政分權制度正好為地方政府搞對了激勵，促使地方政府為加快推動本轄區經濟增長而展開競爭，這是理解中國增長模式的關鍵所在。具體來說，這種財政分權制度使得地方政府從此享有一定的受制度保障的財政收入剩余索取權和財政支出控制權，客觀上就承認了各個地方政府相對獨立的經濟主體地位，地方政府推動經濟增長的努力可以獲得同步增加的且穩定的財政收益。當然，僅有財政激勵還不足以構成中國地方政府推動經濟增長的全部動力，因為，我國在經濟領域分權的同時保持了政治領域的集權，中央政府對地方政府官員的考核、晉升具有絕對的權威，同時，為有效傳遞中央的政治意圖，中央政府采取了以經濟績效為核心的考核機制。于是這種與經濟分權相配合的政治上的中央集權在中國產生了“向上負責”而不是“向下負責”的政治激勵與治理模式［3］。因此，中國轉軌時期政府多級財政分權與單一政治集權相結合的分權模式，賦予了地方政府特有的雙重激勵即財政激勵和政治激勵，共同驅使地方政府為推進本地區經濟增長而展開標尺競爭，增長型政府也由此形成。

雖然中國式財政分權體制下內生的增長型政府促進了中國經濟的高速增長與繁榮，但地方政府為增長而展開的財政競爭使得地方政府普遍傾向于具有短期增長效應的基本建設等公共投資，忽視了本應承擔的基礎教育、基本醫療以及社會保障等關系民生的公共服務供給職責，從而造成經濟繁榮與民生失調為特征的發展失衡。統計數據顯示，我國公共服務供給的絕對水平和相對水平都較低。公共服務支出占總支出的比重自1978年以來略有增長，并在20世紀90年代后基本維持在20%以上的水平，遺憾的是，該比重始終沒有超過24% ；其占GDP 的比重一直以來也就保持在4%左右的水平。從國際比較來看，無論是與高等收入國家相比，還是與我國處于相同經濟社會發展階段的中低收入國家相比，我國公共服務支出的占比都偏低。呂偉與王偉同進一步研究發現，政府主觀層面的因素造成了中國政府的公共服務現實提供量與理論上適度偏好下的提供量之間存在較大的差距。這種差距從1978年的0.441個百分點拉大到2006年的3.182個百分點，與此相對應，政府的失責程度也從1978年的12.5%增加至2006年的47.6%，表明政府失責的程度在逐步擴大［4］。

總之，中國式財政分權體制下形成的增長型政府模式導致了以經濟快速增長與公共服務公共給不足為主要特征的發展失衡問題，自然難以滿足人民群眾日益增長的公共服務需求，這將影響我國經濟社會的穩定與均衡發展，也影響著社會公平的真正實現。因此，以經濟建設為核心的增長型政府模式將難以為繼。由此產生的另一個問題是，我國地方政府轉型的目標模式是什么？無論是從地方政府模式演進的自身規律看，還是從地方政府轉型的現實壓力看，我國地方政府轉型的目標模式或邏輯歸宿必然是建設公共服務型政府。為此，2004年的《政府工作報告》明確要求各級地方政府要全面履行職能，在繼續搞好經濟調節、市場監管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能。此后，在2005年的政府工作報告中首次提出了深化行政體制改革、轉變政府職能與努力建設服務型政府的目標。2006年則具體提出要高度重視解決就業、社會保障、醫療以及公共安全等涉及群眾切身利益的問題。從這些報告也可以看出，為適應我國經濟社會的全面轉型，中央政府明確提出了公共服務型政府取向的行政體制改革目標。但只有從理論上準確理解和把握公共服務型政府的內涵才能為公共服務型政府的建設實踐提供理論借鑒和指導。

二、公共服務型政府的基本內涵

構建公共服務型政府是實現經濟與社會協調發展的必然要求，是全面落實科學發展觀、建設社會主義和諧社會的重要內容，也是政府自身變革的內在要求。關于公共服務型政府的內涵，目前國內學者的研究并未達成共識。實際上，闡釋經濟社會轉型時期我國公共服務型政府的內涵需要從現代政府的本質屬性加以理解和界定。從政府的演進歷程看，政府是一個國家內社會力量博弈均衡的結果。人們為了分享國家的共同利益而展開建立政府和控制政府的競爭，勝者獲得組建政府的權利，所以政府必然具有特定集團或階層追求集團或階層利益的屬性。在封建社會我國實行的是家國一體的政府管理體制，政府是利益集團尋租的工具，對社會公共事務管理也是從階級利益出發，維護統治階級的利益，而不是為了社會公眾的福利。隨著社會政治經濟的發展，社會財富極大豐富，民主及平等的思想得到最廣泛的傳播和認同，社會各階級和集團的力量對比縮小，政府必須越來越多地代表國家的共同利益，即越來越多地參與社會公共事務，為公眾謀求福利，所以博弈的結果是政府越來越接近全體國民共同利益的代表者，只有這個時候，現代意義上的政府才得以出現。因為現代意義上的政府是代表共同體之共同利益的、管理共同體共同事務的社會組織。馬克思主義理論也認為，政府依靠國家的力量而具有某種超經濟的強制權力，但其政治權力到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治權力只有在它執行了這種社會職能才能維持下去［5］。也就是說，政府不僅具有強制屬性，更重要的是具有公共屬性，代表整個社會的利益而履行社會職能便是這種公共屬性的具體表現。總而言之，無論是基于政府演進的視角，還是基于馬克思主義理論的視角，公共服務必然是現代政府的本質屬性，也是現代政府存在的基本社會價值。正如詹姆斯#8226;安德森所說的，政府的任務是服務和增進公共利益［6］。因此，可以認為公共服務型政府就是以民本位、社會本位以及權利本位為價值取向，以服務為基本職責，以公民的公共需求為依歸，從而為增進共同體或整個社會的利益而提供充足且有效的公共服務的政府。

從上述界定可以看出，公共服務型政府作為一種與經濟建設型政府相對立的政府范式，其基本內涵是一個由多維層面構成的邏輯體系。首先，在政府與社會關系層面，公共服務型政府倡導的是社會控制政府，摒棄了傳統政府模式的“官本位、政府本位、權利本位”理念，而理性回歸到“公民本位、社會本位、權利本位”的價值取向，于是構建出新型的政府與社會關系模式。在這種模式下，政府的公權力來源于社會，受制于社會，并且最終也應該為社會服務，進而真正實現公民和社會的最大化利益，體現出政府存在的根本價值和合法性。其次，在政府的職能結構層面，公共服務型政府強調的是職責重心從經濟建設向公共服務供給的轉變。在社會主義市場經濟體制框架初步建立的條件下，經濟建設的主體理應是企業和社會，政府應該從具體的投資和參與微觀經濟領域的活動中退出，強化其組織和執行公共服務供給這個最基本也是最重要的職能，為經濟社會的全面協調發展創造良好的環境。最后，在政府服務供給層面，公共服務型政府強調的是公共服務的供給以公民需求意愿而非政府自身偏好為導向。也就是說，政府應該提供什么公共服務、提供多少的公共服務以及如何提供公共服務等三個基本問題由公民的公共需求意愿來決定，公民自始至終都參與到公共服務的整個供給過程中，從而提高了公共服務供給的效率。因此，公共服務型政府模式是對傳統經濟建設性政府模式的全面變革，是對政府職能結構的重新塑造，更是對現代政府本質屬性的理性回歸。誠如哈耶克所說，在一個自由社會，政府沒有理由不以保證最低收入水平，和一條誰也不會落到低于該水平的底線等形式，向全體成員保證他們的生存權利不至于遭到嚴重剝削［7］。世界銀行在《1997年世界發展報告》中也認為，政府的首要職責是做好基礎性工作并保證全社會的公平。

三、建設公共服務型政府的實現機制

當前，我國正處于經濟轉軌和社會轉型的新時期，建設公共服務型政府將是我國進一步深化行政體制改革的突破口和核心范疇，并逐漸成為人們的普遍共識。這些年來，中央政府也逐步加大了公共服務的財政投入，加快了政府轉型的進程，初步建立了基礎教育、醫療衛生和社會保障等基本公共服務體系。眾所周知，中國的經濟轉型是一個自上而下的制度變遷過程，中央政府良好的政策意圖最終都需要在地方政府層面上得以實現。可是，在現有的中國式分權框架下，與中央政府的目標函數（社會福利最大化）并非一致的地方政府并沒有內生的動力去提高公共服務供給的數量和質量，并以此加快向公共服務型政府轉變。那如何才能促使擁有自身利益的地方政府響應中央政府的號召而自動轉型呢？王永欽等認為，對經濟轉型而言，最重要的可能不是“做對價格”（getting prices right），因為在市場不完備的時候，根本就不可能存在正確的價格；最重要的可能是“做對激勵”（getting incentives right），因為激勵機制是經濟發展中最為深刻的主題，價格機制不過是激勵機制的一種方式而已［8］。照此邏輯，推動地方政府加快建設公共服務型政府必然需要結合中國政治經濟制度特征重新設計地方政府的激勵與約束機制。

1．改革政府績效評價體制，建立合理有效的考核機制。與世界上絕大多數國家一樣，轉型中的我國也采取了層級的政府治理模式，政府結構包括中央政府和地方政府兩級，中央政府往往是大政方針的決策者，而地方政府往往是這些政策與方針的具體執行者，所以，中央政府與地方政府之間實際上就構成一種縱向的委托代理關系。地方政府作為理性的代理人，在與中央政府博弈中具有明顯的信息優勢，為此，在信息結構并不對稱的約束下，中央政府為了節約交易成本選擇了以經濟績效（主要是經濟增長）為核心的考核指標，并以此作為地方政府官員職位晉升的標準和依據。中國自改革開放以來的高速增長的經驗事實可以令人信服的說明，這種政績評價體制所引發的為增長而競爭的激勵的確成為了地方政府推動經濟增長的動力源泉。但是，財政分權框架下以GDP為主的政府績效評價體制隨著經濟社會的轉型正在日益顯現出它的弊端。這種評價體制導致了地方政府的目標函數或支出偏好逐漸偏離于轄區居民的公共需求意愿。從代理經濟學的角度看，在目前的行政體制下，作為代理人的地方政府所面臨的任務是多重的，它既要負責推動地方經濟增長、促進就業，又要承擔基礎教育、公共醫療、社會保障等社會福利性質的公共服務支出。霍姆斯特羅姆和米爾格羅姆的多任務委托代理分析結論顯示，現實中的代理人往往從事多項任務，或者即使一項任務也涉及多個維度，當對任務集合中的某項任務強化激勵時，必將減少代理人在其他替代任務的努力水平［9］。那么，在現行績效評價體制的激勵下，追求晉升最大化的地方政府會非常理性的把其所有的努力投向能獲得高額回報的任務中，亦即加快本轄區的基礎建設投資以此在任期內顯著推動地方經濟增長，從而相對減少了與轄區居民福利相關的基礎教育、醫療衛生、社會保障等公共服務投入。正是從這個角度，可以說以GDP為主的政府績效評價體制內生出了地方政府支出偏好扭曲的激勵。

在實行政治集中的特殊體制下，要徹底改變地方政府支出偏好的扭曲，重塑公共服務型政府，必須變革現有的政府績效評價體制，建立更加合理而有效的以公共服務需求為導向的績效考核機制。具體的設計思路是，在現有的政府績效考核體系中，逐步弱化經濟增長指標的重要作用，同時納入基礎教育、醫療衛生和社會保障等事關居民福利的公共服務供給指標，并漸進增加其相對權重。更為重要的是，地方政府公共服務供給是否具有效率或合意性最終由本轄區居民來決定，而且政府的本質屬性就是響應并滿足居民的公共需求，所以，可以考慮將本轄區居民的福利偏好或公共服務滿意度作為地方政府官員晉升的考核標準。總的來說，在中央政府與地方政府這種特殊的縱向委托代理關系的架構下，通過自上而下的漸進式的考核機制的重建，使作為代理人的地方政府將其目標函數或支出偏好與新的績效考核體系掛鉤，從而激勵的地方政府更多的關注本應承擔的公共服務職責，而不是單純追求經濟的快速增長。于是，不斷引導地方政府行為朝著社會福利最大化或不斷創造居民福祉的方向轉變，促進經濟社會的協調可持續發展，唯此，地方政府的自動轉型指日可待。

2．推進基層民主建設，建立有效傳遞居民偏好的公共選擇機制。西方主流財政分權理論認為，聯邦制下的“用手投票”機制或者說選舉約束機制能夠激勵地方政府積極響應并努力滿足選民的公共服務需求。但我國的現實是，地方政府的官員是上級任命的而不是轄區居民直接選舉出來的。盡管如此，與西方實行的普選制或議會制不同的是，我國在政治集中體制下，發展出了以民主集中制為原則組織起來的人民代表制度。在此制度基礎上，就可以建立起有效傳遞轄區居民公共服務需求偏好的公共選擇機制即居民通過直接或間接投票方式決定地方政府財政支出規模和結構的機制。而投票是投票人在公共稀缺資源的眾多使用途徑中做出選擇的過程，這一選擇過程反映了投票人對各種使用途徑的需求［10］。公共選擇機制具體的運作思路是先由地方政府或村民委員會提出財政支出的具體預算方案，讓代表轄區居民福利偏好的地方人大對不同的方案進行民主投票，因此，這種機制不僅可以為轄區居民表達公共服務需求偏好創造暢通的渠道，更為重要的是，它有效約束了地方政府的財政行為，增強地方政府對轄區居民公共服務需求的回應性。

理論上說，建立在地方人大制度上的公共選擇機制可以較好的集納、傳遞居民的公共服務需求偏好，再通過一定的政治程序轉換成社會總體偏好，并把此偏好強加于地方政府的目標函數中。于是，這種機制對地方政府的財政行為施加了約束，使其不得不改變扭曲的支出偏好，從而在追求自身效用最大化的過程中趨近或逼近選民的社會福利最大化目標。但在實踐運行中，我國特別是經濟欠發達地區的地方人大還未真正有效發揮對地方政府的制衡和約束作用。這體現在，各級人大所審批的預算草案僅僅列出了收入與支出幾個大項目的數字與說明，不能對各具體項目進行較為詳細的審查、修訂乃至否決，只能被動通過各級政府的預算案和決算案［11］；此外，相對于城市化、市場化水平較高的發達地區來說，貧困地區的基層民主化進程還較為緩慢，村民的民主法制意識較為淡薄，村民的自治程度較低。這些因素使得轄區居民缺乏相應暢通的渠道充分表達公共需求的意愿，進而在一定程度上限制了地方政府對轄區居民福利偏好的重視程度。不過，我們有理由相信，隨著基層民主化進程的推進，地方人大制度的逐步完善，以及農村居民自治化程度的提高，公共選擇機制將對地方政府的財政活動發揮更有力的制衡與約束作用，激勵地方政府加快職能轉變，主動回應居民的福利偏好，真正確保轄區居民的公共服務需求意愿能通過政治程序得以實現。

3．逐步改革戶籍制度，建立完善的“用腳投票”機制。西方主流財政分權理論所達成的共識是，用腳投票機制可以激勵地方政府改善公共服務的供給效率，實現地方政府的支出偏好與分散居民的公共需求更好的匹配。但我國的國情是，人口并不能在區域之間自由流動，地方政府更加重視外來資本特別是外商直接投資而忽視居民的公共服務需求。因此，西方經典財政分權理論所揭示的用腳投票機制能增強地方政府合意性或回應性的結論在中國并未得到經驗的證實。其中的體制根源是，當前的戶籍制度限制了人口在不同區域之間的自由流動。更為重要的是，我國特殊的戶籍制度不僅具有一般層面的人口管理功能，而且具有較強的福利功能，即教育、醫療、社會保障等福利安排與戶籍制度關聯在一起。以缺乏勞動技能的農村勞動力來說，即使遷移到城市，也依然是遷出地的農民身份，并未享受到與城市居民均等的教育、醫療衛生以及社會保障等基本公共服務。

有鑒于此，為了更好地發揮用腳投票對地方政府行為的約束作用，激勵地方政府提高公共服務滿足居民福利偏好的合意性，我國應該逐步推進戶籍制度改革。當然，變革當前的戶籍制度，并不是取消戶籍管理（世界上許多國家包括發達國家也有戶籍制度），關鍵是剝離以戶籍制度為基礎的社會保障制度和福利分配制度，即剝離戶籍制度的福利含義，使得戶口不在成為分配社會資源的基礎，真正實現遷移居民與轄區原有居民在就業市場準入、教育資源配置、社會保障與住房福利可及性方面享有同等的權利。這樣，戶籍制度就回歸為一種簡單的人口登記制度，行使通常意義上的證明公民居住與身份信息、服務國家行政管理與社會管理需要等基本職能，而不是用于表征和識別公民社會身份與社會地位的高低。為此，變革戶籍制度的題中應有之義是，逐步推進依附于戶口的勞動就業制度、社會保障制度、教育資源和住房分配制度等社會福利制度的變遷，以此建立城鄉、區域一體化的勞動力等要素市場，統籌教育資源配置，構筑統一的社會保障制度。考慮到我國人口眾多、城鄉、區域差距較大的基本國情，戶籍制度的改革應該兼顧市場經濟和社會穩定需要，采取中央政府主導下的漸進式的變革路徑。因此，通過非福利化取向的戶籍制度變革，打破城鄉分割、區域封閉的狀態，使勞動力和其他要素能夠自由流動，從而構造出約束地方政府偏離轄區居民福利偏好的“用腳投票”機制。

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（責任編輯：石樹文）