中外旅游標準化發展現狀和趨勢比較研究

[摘要]從全球范圍看，旅游標準化的中心在歐洲，其中尤以西班牙、法國、德國等國的旅游標準化研究最為突出。標準化范圍集中在滑雪、潛水、水療、接待服務、安全規范等領域，標準化重點集中在術語、服務規程等方面。與此相比，中國的旅游標準化體系構建較為完善，但在標準的認證、適用性和操作性上，尤其是旅游標準化工作以政府為主的制度安排，相關利益方參與較少，與西方的民間組織運作模式存在著較大的差異。一些標準無法發揮應有的作用，也不與國際同類標準接軌，缺乏增進國際相互交流與理解的功能，只是一種輔助性的政策與政府實施行業管理的工具。中國旅游標準化工作發展的主要方向應該是制度創新。

[關鍵詞]旅游；標準化；旅游標準化體系；國際旅游標準化

[中圖分類號]F59 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-5006(2011)05-0012-10

國際上標準化運動起源于20世紀初葉的歐洲，最早開始于電子領域，1906年成立了世界上最早的國際標準化機構——國際電工委員會(IEC)。其他技術領域的工作原由成立于1926年的國家標準化協會的國際聯盟(International Federation of theNational standardizing Associations，簡稱ISA)承擔，重點在于機械工程方面。ISA的工作因二次大戰在1942年終止。1946年，來自25個國家的代表在倫敦召開會議，決定成立一個新的國際組織，其目的是促進國際合作和工業標準的統一。1947年2月23日，國際標準化組織(International Organization forStandardization，簡稱ISO)宣告成立，這是一個總部設在瑞士日內瓦的非官方國際組織，并于1951年發布了第一個標準——《工業長度測量用標準參考溫度》。后來，國際標準化運動由工業產品、農產品、交通運輸等領域擴展到信息產業和服務業，旅游標準化則出現在20世紀80年代以后，是標準化家族中年輕的成員。

1、國外旅游標準化發展現狀

目前，國外的旅游標準化機構可分為全球、區域和國家三個層面。

1.1全球性組織(ISO/TC 228)

全球旅游標準機構主要有國際標準化組織于2005年成立的“旅游及其相關服務”技術委員會ISO/TC 228，秘書處設在西班牙標準化和認證協會(簡稱AENOR)和突尼斯國家標準化和工業產權研究所(簡稱INNORPI)，截止到2010年12月，共有正式會員53個，觀察員18個。我國于2001年4月加入國際標準化組織。ISO/TC 228下設8個工作組(見表1)。

截止到2010年12月，ISO/TC 228已發布了9項國際標準(其中飯店術語標準和6項潛水服務系列標準上升為國際標準)，已制定、待發布的標準有9項(表2)，各類標準由各工作組秘書處負責組織研究制定，其中已發布和待發布的各類旅游標準中，潛水標準主要由奧地利標準研究所(Austrianstandards Institute，簡稱ASI)負責研究制定，飯店術語標準由西班牙標準化和認證協會(AENOR)負責研究制定，海灘服務標準由哥倫比亞標準技術和認證學會(簡稱ICONTEC)負責研究制定。

此外，國際標準化組織中和旅游相關的還有TC83運動和休閑設備標準化委員會，下設3個工作組：TC 83/SC 2露營帳篷；TC 83/SC 4滑雪設備；TC 83/SC 5冰上曲棍球設備和設施。截止到2010年12月，針對各種體育設施和休閑運動設備安全問題共制定和發布(包括已制定待發布)了76項相關標準①，主要包括運動設備設施的安全要求、測試方法和使用方法等。

1.2區域性組織(CEN/TC 329)

區域層面則只有歐盟官方認可的三大標準化機構之一的歐洲標準化委員會(簡稱CEN)，該委員會1996年設立旅游服務標準化委員會(CEN/TC329)，秘書處設在德國標準化委員會(簡稱DIN)，下設5個工作小組(見表1)，與ISO/TC 228一樣，各類標準由各工作組秘書處負責組織研究制訂。歐洲旅游服務標準化委員會(CEN/TC 329)是國際旅游標準化領域的主力軍，擁有眾多旅游目的地和許多國際一流的標準制定機構。1991年6月，CEN與ISO在維也納簽訂的《ISO與CEN技術合作協議》(The Agreement onTechnical Cooperation between ISO and CEN)，即《維也納協議》(ViennaAgreement)，更是賦予歐洲特殊的主導地位，許多歐洲標準都被上升為國際標準。歐洲從20世紀90年代開始服務標準化基礎研究，也為歐盟領導世界旅游標準化工作奠定了堅實基礎。歐盟委員會高度重視利用標準增加包括旅游在內的跨國服務貿易的安全性和透明性，不但積極支持歐洲標準化機構長期開展服務標準化的開拓性研討，還資助民間咨詢機構開展服務標準化現狀、服務標準編制機制創新、服務標準戰略等專題研究，并在民間機構的研究基礎上，委托CEN/CEN—ELEC/ETSI制定服務標準項目計劃。截止到2010年7月，共發布標準10項(表3)，其中飯店術語標準和6項潛水服務系列標準直接被ISO/TC 228引用，上升為國際標準。此外，還編制了滑雪場地游客運動和旅游安全的標準草案《EN 15700：2007旅游及體育的電動扶梯安全一主要用于滑雪區客運服務》(Safety ofTravelators for Tourist orSporting Use， Used toTransport Passengers Mainlyin Ski Areas)。

1.3西班牙、德、法、美等國家旅游標準化工作現狀

全球入境旅游目的地前三位分別是法國、美國和西班牙，德國則是全球出境人數最多的國家。而法國、德國和西班牙也是旅游標準化工作走在前列的歐洲國家，三國都是ISO/TC 228的正式會員，德國和西班牙對于歐洲旅游標準的貢獻較大，德國標準化委員會負責組織研究編制了旅游代理商和旅游運行商術語標準；西班牙標準化和認證協會則負責組織研究編制了飯店和其他類型旅游住宿業術語標準(表3)；法國則是編制國家級旅游標準最多的歐洲國家，這三個國家除了采納歐洲旅游標準化委員會的10項旅游標準外，西班牙共制定了16項旅游標準，法國制定了20項標準，德國僅有兩項旅游標準(表4)。

通過表4可以看出，西班牙對住宿業、海灘、水療、會議場所、旅游中介商服務要求及各種休閑活動制定了比較多的標準。同樣，法國則在統一旅游信息、葡萄酒旅游、水療、休閑活動以及提供無障礙設施方面制定了較多標準，這與兩國是入境旅游大國有很大關系，正是市場和企業的需求催生了旅游標準。德國雖然只有兩項旅游國標，但是關于休閑運動的標準則非常齊備，截止到2010年已達到60項之多，這也是由德國國民出游率高，需要保證居民出游安全的市場需求所決定的。

美國是“旅游及其相關服務”技術委員會(SAC/TC 228)的觀察員。旅游業是美國第一大服務貿易行業，國家層面的旅游業行政管理歸商務部國際貿易管理局，其下屬的制造業和服務局設立了12人組成的“旅行和旅游行業”辦公室，負責履行“評估旅游業對行業貢獻”統計系統管理等職能；州層面的旅游業管理情況則不同，絕大多數州都建立了專門的旅游辦公室，每年劃撥數千萬美元用于支持旅游業的發展。但聯邦政府和州政府都沒有設立旅游標準化部門，民間也沒有相關的旅游標準化組織，這與美國高度發達的市場經濟和獨特的標準化機制有很大關系。一方面，美國的旅游業高度發達，主要依靠市場調節，政府的主要工作則是行業數據的采集和分析、旅游形象的宣傳和行業政策的制定等；另一方面，美國民間工業標準化力量遠超過政府。其他國家只有1-2家國家級標準制定組織(SDO)，而美國擁有600多家隨市場經濟而逐步發展起來的國家級標準制定組織，以直接制定國際化標準為己任，雖然沒有獲得國際標準化組織的官方認可，但美國材料測試協會(American Society for Testing and Materials，ASTM)、美國機械工程師學會(American Society ofMechanical Engineers，ASME)等多個組織制定的標準，在100多個國家獲得廣泛應用，國際影響力可與ISO相比。眾多SDO依行業而存，不僅覆蓋了旅游業可能涉及的寬泛行業，而且已為旅游所涉及的設施、設備、產品、場地、服務和管理等制定了眾多標準，保證了旅游涉及產品的質量和安全性。美國的法律體系和社會誠信體系較為完備，也使通過標準化規范旅游業管理的需求并不強烈。此外，美國民眾對個性化旅游體驗的追求，也弱化了建立行業標準的動力，使旅游標準的制定層次降至企業層次，并進而使旅游企業的服務標準成為其競爭力的核心，如全世界迪士尼樂園在游客互動、卡通人物造型等關鍵要素上的統一就是標準化的最好例證。

1.4歐洲其他國家旅游標準化現狀

除了德國和西班牙外，奧地利標準研究所(ASI)也是CEN/TC 329比較活躍的成員，除了擔任CEN/TC 329三個工作組的秘書工作外，還負責組織研究制定了歐盟的潛水服務類標準并上升為國際標準，以及歐盟的語言修學旅游標準和導游培訓供應商標準(表3)，此外，它自行制定了5項旅游服務類標準(表4)。英國雖然也是CEN/TC 329工作組成員之一，但在制定旅游國家標準方面，并不太積極，除了引進歐盟標準外，只自行制定了《大型飯店區域的可進入性指南》和《英國以外的游覽、野外考察和探險活動規范》兩項標準。瑞士除了引進歐盟標準外，主要在飯店交通標識、旅游道路交通標識和停車場旅游車輛方面進行了標準規范。俄羅斯在CEN/TC 329沒成立之前，也自行制定了5項旅游服務類標準(表4)，包括旅游服務總體要求、游覽服務規劃、旅游者人身安全要求、旅游者服務設計以及旅游服務旅游標準化基本規定，后期則以引進歐盟標準為主。此外，歐盟國家的一些其他非營利組織(NPO)或非政府組織(NGO)出于對旅游可持續發展的關注，也制定了與旅游業相關的可持續發展標準，其中，影響較大的是法國發起成立的，早期由法國、西班牙、德國和丹麥組成的歐洲公益性民間團體——環境教育基金會(Foundation for EnvironmentalEducation，FEE)為旅游業制定的生態標簽標準和認證，即“藍旗”和“綠鑰匙”標準，前者主要是針對海灘/水環境的水質、環境教育和環境信息、環境管理、安全和其他服務等內容的評價標準；后者是面向旅館和戶外露營地的生態標準，目標在于通過表彰和推動環境友好行動，促進可持續的旅游。

此外，在亞洲，泰國是一個以旅游為支柱產業的國家，主要由政府主導來制定旅游標準，以標準作為旅游區開發投資的控制工具，并通過建立旅游質量標準來確保自然資源和地方社區的保護。日本則有非常系統的旅游法規體系，較少制定旅游標準。我國香港特別行政區的服務業非常發達，旅游標準也沿襲了香港的習慣做法，基本是以拿來為主，不單獨制定本地標準，大多采用國際已有的通用標準。

2、我國旅游標準化建設的現狀

我國的旅游標準化工作起步要早于歐洲國家。1987年，我國首次制定并于1993年頒布實施了《旅游涉外飯店的星級劃分和評定》，后經1997年、2003年、2010年修訂為《旅游飯店星級的劃分與評定》。這一標準的出臺，不僅對我國旅游行業，而且對全國服務性行業標準化工作的推動起到了非常顯著的示范作用。目前，“星級”的概念已經成為消費檔次和服務質量的象征，其應用范圍已經遠超出了飯店行業。

1995年，經國務院標準化主管部門批復，國家旅游局成立了旅游標準化專業機構——全國旅游標準化技術委員會(SAC/TC 210)，負責旅游業的標準化技術歸口工作，分別負責旅游標準化各個方面的研究工作和標準編制的組織工作。旅游標委會由國務院標準化主管部門(即國家標準化管理委員會，簡稱“國家標準委”)委托國家旅游局負責領導和管理，委員由旅游行政管理人員和旅游專家及旅游企業的專業人員組成。2000年，國家旅游局發布實施《旅游業標準體系表》，首次建立了以旅游六要素(食、住、行、游、購、娛)為基礎的標準體系框架，2009年又對該框架進行了全面的修訂完善。這一體系框架是根據旅游業的基本特點和內在規律，按照標準技術內容的共性特征，分為旅游業基礎標準、旅游業要素系統標準、旅游業支持系統標準、旅游業工作標準4個業務領域，并擴展到部分標準項目。據國家旅游局制定的《全國旅游標準化發展規劃(2009-2015)》披露，截止到2010年6月，已發布實施的標準共有12項，待發布(已制定和修訂)的旅游標準有20項(表5)。

與歐洲國家相比，我國的旅游標準數量更多，涉及領域更廣，體系規劃更完整。歐洲國家一般是選擇重點最需要被標準化的領域，但就單個標準文件而言，歐洲國家的一些旅游標準則從內容到范圍都體現出較強的系統性，往往一個標準由多個部分組成，如休閑潛水服務標準、水療設施標準、交通和旅行信息標準等。

3、中西方旅游標準化差異與存在的問題

從已發布和制定的標準數量上看，與國際上其他行業標準比較，旅游和休閑服務的標準數量并不多，在歐洲國家中，旅游和休閑服務標準數量較多的是法國、西班牙，而德國、法國的旅游和休閑標準上升為歐盟標準(EN)和國際標準率最高。相比之下，美國的旅游和休閑標準化工作遠不如歐洲，這主要是由于如上所述的美國市場經濟較為發達，法律法規、行業自律以及行業協會治理結構較為完善。而歐洲各國國土面積較小，跨境旅游發達，各國法律制度、語言文字和專業術語不盡相同，標準成為協調歐洲各國間的旅游行業管理和質量控制的主要手段，這也是歐洲標準成為國際標準主流的原因，其中潛水、水療、戶外露營和探險、會議等成為旅游標準化的主要領域，主要是對服務供應商的設施質量和服務質量進行規范。特別值得一提的是，西班牙標準化和認證協會、法國標準化協會(AFNOR)和德國標準化協會等機構都是政府授權的民間非營利組織(NPO)，不是政府部門。無論是成熟的休閑潛水活動系列標準，還是飯店和旅游公寓等各類旅游機構的服務要求，或者是旅游信息中心的服務特征描述，除了涉及機構、人員的類別及其要求不同外，旅游標準化從服務要素上體現在四個方面：一是規范旅游從業人員的質量；二是規范各旅游服務涉及機構的質量；三是統一旅游信息服務；四是為上述各類標準提供統一的描述語言，如術語、數據元、多語種詞匯對照標準等。而上述四要素又分別以住宿、導游、旅行社、旅游景區、旅游經營者和服務供應商等為規范對象，并以保證游客的安全、食宿衛生為主要規范要素。從標準規范內容上來看，標準關注的熱點主要集中在潛水、水療、各類戶外運動及游客信息提供等游客體驗性和自主性越來越強的休閑領域，也說明了旅游業向休閑領域不斷擴展的趨勢。在標準制定工作方面，歐洲將繼續在國際旅游標準化領域中起領軍作用，并重點針對金融、旅游、交通等發展迅速的服務領域的標準化需求，在充分考慮服務用戶和服務提供商要求的前提下，制定服務標準化項目。可以說，西方國家的旅游標準化是自下而上、市場化機制作用下的產物。

與國外的旅游標準化的市場化運作機制不同，我國旅游標準化工作是自上而下，在政府主導下，由旅游企業和專家學者共同參與的方式展開的。在體制內作為政府實施行業宏觀管理的一種手段，成為法規條例的有效補充。在政府職能由行政命令向公共管理和公共服務轉型過程中，旅游標準化工作發揮了引領旅游行業提升服務品質，了解國際旅游服務規范的作用。因而，我國旅游標準化工作起步于以接待入境旅游的星級飯店評定標準，并逐步向旅行社、景區、旅游交通工具等其他旅游和休閑相關領域推廣，基本與我國旅游業發展走向亦步亦趨。總之，我國與歐洲國家在旅游標準化方面存在兩個主要差異：

從規范的內容上看，我國的旅游標準數量更多，涉及領域更廣，體系規劃更完整；歐洲國家則一般是選擇重點最需要被標準化的領域。但就單個標準文件而言，歐洲國家的一些旅游標準則從內容到范圍都體現出較強的系統性，往往一個標準由多個部分組成，如休閑潛水服務標準、水療設施標準等。

從規范的主體來看，我國的旅游標準是首先由政府建立旅游標準化體系，然后政府直接組織人員制定，與利益相關方企業、旅游者和地方社區似乎沒什么關系。歐洲國家則更多的是與政府無直接聯系的第三方組織根據市場和企業的需求來進行研究制定。簡言之，歐美的旅游標準化來自市場需求，而我國的旅游標準化源自政府意志。

目前，我國的旅游標準化工作雖然取得了很大的成績，但也存在著以下幾個亟待解決的問題：

1.對于標準化工作的意義認識存在偏差。長期以來，我國旅游行業管理是在政府主導下運作，一些主管部門將標準作為法規和管理條例來推行，模糊了標準與法規之間的區別，只是將“標準”作為一種行業管理的手段，忽視了“標準”為行業服務、規范術語、引導和提升服務質量以及在對外旅游服務貿易中增進國際相互交流與理解的多重作用。

2.在標準的編制、貫徹和認證中，只有政府與企業的雙方博弈，政府是“旅游標準”的供應方，企業是旅游服務的供應方，缺乏其他相關利益方的參與，尤其缺少民間組織和旅游服務的需求方消費者的參與。往往“標準”只體現了政府行業管理的意志，較少顧及其他相關利益方的利益。

3.旅游標準化的基礎不夠扎實，缺乏行業的通用術語標準。歐盟和聯合國世界旅游組織(UNWTO)的研究都發現，簡單的旅館分類標準無法保障游客利益，而建立世界統一的旅游業術語標準顯得尤為重要，統一的術語標準有利于統計口徑的一致。目前，國際旅游標準只有ISO/TC 228制定的《旅游服務——飯店和其他類型旅游住宿業——術語》(ISO 18513：2003)和歐盟區域標準CEN/TC329制定的《旅游業務：旅游代理商和旅游運行商——術語》(EN 13809：2003)，都沒有引入中國。

4.一些標準的編寫和制定缺乏深入的專項調研基礎，一些標準的起草人不熟悉編制標準的編寫規范，一些標準質量參次不齊，有些標準缺乏操作性，從發布之日起就被束之高閣。有些因發布和歸口單位不統一，或雖有標準卻沒有機構負責宣傳、推廣和認證；或出現同一或相似名稱多個標準并存的現象，沒有互相協調的工作機制。如有關綠色飯店的標準就曾有國家旅游局發布的行業標準《綠色旅游飯店》(LB/T007-2006)，又有由全國飲食服務業標準化技術委員會的《綠色飯店等級評定規定》(SB/T 10356-002)，還有商務部的國家標準《綠色飯店》(GB/T21084-2007)，讓飯店企業與消費者都無所適從。

5.一些旅游主管部門在貫標和認證工作中，只重視掛牌頒證，輕視過程監督和定期復核。一些旅游企業突擊應付驗收工作組和檢查組，暗訪抽查也往往流于形式，企業不在日常的基礎管理和服務質量上下工夫，以至于有些旅游企業雖然通過相應的標準認證，但在游客眼里名不副實，游客滿意度不高。

6.我國已發布和待發布的旅游標準數量雖多，但大多數標準在業內影響不大，更不用說在國際旅游業界的影響了。其中最為成熟的《旅游飯店星級的劃分與評定》曾經有關部門極力向國際標準化組織推薦上升為國際標準，但最終也未能如愿。可以說，我國的旅游業標準化工作仍處于相對封閉狀態，在國際旅游標準界中并無多少“話語權”。此外，我國的旅游業標準中較少吸收和采納國際標準，采標率低。幾乎所有的旅游標準封面上都無“與國際標準的一致性程度標識”這一項，旅游標準與國外相互交流很少，術語和服務質量標準也不與國際標準接軌，在一定程度上影響了我國旅游企業和旅游目的地的國際旅游形象以及旅游企業“走出去”戰略的實施。

4、結論與建議

中國旅游標準化建設工作要與國際接軌，首先要實行制度創新，將編制、貫標和認證工作專業化、市場化和社會化，政府只負責監督授權，不直接參與具體的標準化工作，只當裁判，不當教練和運動員，鼓勵企業、院校、科研單位、民間機構、志愿者和消費者參與旅游標準化工作。其次，旅游部門在政策上對于旅游標準化研究給予支持，將標準化研究列入向社會發布的科研課題指導目錄中，資助設立旅游標準化研究基地和培訓中心。再次，重視旅游標準化在旅游資源開發、旅游業經營管理中的作用。引導旅游投資商、旅游營運商、旅游從業者等以相關標準作為行業進入的基礎門檻和基本要求，政府應在政策導向上體現旅游標準化的作用。最后，旅游標準化工作要注重體系化建設，包括旅游業基礎標準、旅游業要素體系標準、旅游業支持系統標準和旅游業工作標準，在健全標準化體系的基礎上，加強術語標準的建設并逐漸與國際接軌。

此外，隨著我國國民旅游的普及，旅游休閑化成為一種趨勢。休閑與旅游是兩個既有聯系、又不完全相同的領域，休閑的概念要較旅游更為寬泛，在現行的《旅游業標準體系表》中，盡管也包含了一些與休閑相關的標準(如自駕車、溫泉、健身等)，但數量要少于歐洲國家，零星散布于旅游標準體系中，自身不成體系。2009年11月全國休閑標準化技術委員會(STC/TC 498)成立，標志著我國休閑標準化工作的新開端。休閑標準委員會提出了休閑標準基礎概念體系表(草案)，從術語定義、技術規程、服務規范、管理指南等幾個方面著手準備編制各級各類休閑標準。這一體系比西方國家更為系統和完整。如果能將旅游與休閑兩大領域的標準化體系整合好，達到各有側重、互為補充的話，將會極大地推進我國旅游和休閑標準化工作。由于SAC/TC 210與STC/TC 498組建方式不同，也有利于探索適合我國旅游和休閑業發展實際的標準化工作機制和運作模式，加快我國旅游和休閑標準化工作的發展。