集體建設用地使用權流轉績效之探索

摘要：集體建設用地使用權流轉的嘗試性改革肇始于1988年，國土資源部自1999年以來。在安徽蕪湖、江蘇蘇州、浙江湖州等地進行了多處試點，結合理論調研與試點運行，許多地方人民政府相繼出臺了農村集體建設用地使用權流轉的市級政府規章。2005年10月1日，廣東省施行《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》。作為中國首部規范農村集體建設用地使用權市場流轉的省級政府規章，其實施5年來，取得了一定的成績，但也遭遇許多障礙，使得全省流轉整體進展緩慢，地區間發展不平衡，本文對此進行了深度的探析，通過對一省改革之探索，為將來全國集體建設用地使用權流轉的全面開展提取重要的經驗和教訓。

關鍵詞：集體建設用地使用權；流轉；困境

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)01-0173-04

集體建設用地使用權流轉的嘗試性改革肇始于1988年，國土資源部自1999年以來，在安徽蕪湖、江蘇蘇州、浙江湖州等地進行了多處試點，結合理論調研與試點運行，許多地方人民政府相繼出臺了農村集體建設用地使用權流轉的市級政府規章。2005年10月1日，廣東省施行《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，這是中國第一個規范省級行政區劃內農村集體建設用地使用權流轉的法律性文件，它在恪守土地所有權不得買賣的約束性前提下。放開農民集體建設用地向市場有償提供的途徑，即可予出讓、出租、轉讓、轉租和抵押，以實現農村土地使用權的資本價值。

《管理辦法》實施5年來，廣東省的農民享受到了土地產值之外的土地權益產生出的價值收益。集體建設用地閑置或低效利用的弊端也逐步被克服，已實施的流轉都產生了良好的效果，但令人遺憾的是，就全省范圍看。流轉的整體進展緩慢。地區間發展不平衡，實踐中的困難與問題亦較多，這種現實狀況給我們提出一個必須正視的課題：作為農地發展權具有里程碑意義的流轉規定，不僅需要文本的析解，更需要面對實踐績效進行思辨，客觀而清醒的總結審思，是推動農地制度改革之必要。本文之旨即在于此。

一、流轉實效展呈的改革意義

廣東省5年前啟動的全省性集體建設用地流轉改革，是一場在用地需求壓力條件下的改革，通過頒行《管理辦法》，給予集體建設用地市場流轉以規則支持，是試圖尋求從狹囿的限制困境中找到盤活農村集體建設用地的一劑良方。回視實施中已取得的成績，一方面，集體建設用地經濟價值的實現，使得農民的收入提高具有了合法拓展的渠道，同時經由合理的分配路徑，促進了農村社會保障制度的構建。另一方面，農民用集體建設用地使用權作為資本要素直接參與工業化進程，持續性地分享土地增值的成果，促進了農村“三化”發展的步伐，也穩定了社會秩序。

(一)改善農民生活水平

農民生活水平的提高需要經濟的增收，農業生產之外如何開源獲利一直是難解的問題，廣東省集體建設用地的入市是對這個瓶頸問題有益的探索。利用土地資源創收，改善農民生活質量，應對社會保障資金獲得渠道狹囿的窘境，成為支撐農民老有所養、病有所醫的重要物質基礎，化解由于社會保障無法有效開展而造成的深層次矛盾，維系農村社會安定的局面。如佛山市順德區龍江鎮仙塘村自開展流轉工作以來至2009年4月止，共辦理了22宗集體建設用地(工商業用地)的流轉，流轉面積182畝，占全村集體建設用地(工商業用地)的23％。這些土地流轉和物業出租的收益平均每年達900多萬元，利用增收的資金，該村修建了市場、學校、幼兒園、敬老院等公益場所，改善了村容村貌，提升了農民的福祉待遇。

(二)提高用地經濟價值

在土地的經濟價值和利用效率被愈發強調重視的情況下，集體建設用地使用約束的缺弊愈顯突出，對此，廣東省的規定挖掘出有效的流轉安排模式，讓集體建設用地歸于用益物權的本屬性定位，實現經濟目的下多層面的流轉利用。這樣的改革實踐取得了一定成效。至2009年10月止，佛山市和江門市抵押方式的流轉效績良好，僅就建設用地使用權的抵押，佛山市4年有311宗，抵押貸款6個多億，江門市180宗，帶來的資金增量為5個多億。而東莞市通過集體建設用地使用權與地上建筑物連同實行抵押貸款，截至2008年就融資了35億元。再如廣州市白云區江高鎮江村養雞場出現1，6億元的資金缺口，現行的規定解救了企業發展的困危，其使用的集體建設用地可向銀行抵押貸款4億元，資金到位運轉后能提供上千個就業機會，創造出25億到30億元的產值。

(三)推進農村“三化”發展

依據規定，集體建設用地可以興辦各類工商企業，包括國有、集體、私營企業，個體工商戶，外資投資企業(包括中外合資、中外合作、外商獨資企業、“三來一補”企業)，股份制企業，聯營企業等，用地流轉所助益的多種經濟發展模式，利于農村工業化與農業產業化的進程，同時，集體建設用地使用權流轉的收益及土地被有效利用的改造，能直接帶動農村城鎮化的發展。如廣州市天河區的石牌村(街道辦)作為城中村，長期存在環境建設遲緩和社會治安混亂問題，實施集體建設用地使用權流轉后，土地和資本的結合解決了資金問題。近3年石牌村每年投入400多萬元，增建市政設施、改造交通環境，不僅與城市整體面貌統一，而且還成為了與北京中關村齊名的IT和計算機產業集中地。與此同時，該村還利用部分物業收入來進行村民的教育培訓工程。使45歲以下的村民1000人達到了高中以上的文化水平，知識素養的培養，勞動技能的提升，使得農民獲取了更強的就業競爭力。

(四)維護社會秩序安定

由于集體建設用地使用權的流轉一直處于隱形的狀態，私下交易潛合著黑暗性與無序性的風險，所引發的糾紛亦成為擾亂社會秩序的因素之一。廣東省頒行規定后，將自發的隱藏式流轉變為公開的規范型交易，把流轉平臺顯性化，市場行為的規范推動了和諧社會的建設。另一方面，長期以來，征地補償安置實施中的非適當性、征地后農民生活保障的缺乏度。是被征地農民真實而痛切的處境，亦是造成社會摩擦的原因。農村集體建設用地使用權的流轉，增加了用地資源的豐度，緩解了征收土地的緊迫性，也相應緩和征地補償安置造成的各種矛盾，實施流轉規定以來。2006年廣東省征收土地的面積比2005年下降了45，3％；2007年上半年較之2006年同期，廣東省國土資源廳接待群眾來訪批次、人次分別減少18％、36％，集體上訪批次減少51％，信訪量呈明顯下降趨勢。農村集體建設用地流轉對用地需求量的滿足，使社會不和諧的潛壓力找到了一個可予疏通的安全出口。

二、發展滯緩顯現的現實困境

對于廣東省的規定，理論界有學者贊譽為“懂得市場需要的制度安排”，并被媒體稱為“新土地變革”，但實際上，市場的回應卻并非全面而積極的。根據廣東省國土資源廳截至2009年的數據統計，河遠、梅州、陽江等地沒有流轉案例，湛江市僅有1宗流轉，流轉實踐存在地區畸差的問題。同時，筆者在2009年與2010年的調研中還發現，全省其他地區的使用權流轉工作的推進也并不理想。《管理辦法》的規定提供了交易開放的文本前提，但為何市場流轉的活躍程度不高?下文將對此一探究竟。

(一)需地主體的態度懼疑

從全國各地的探索經驗來看，廣東省的規定并非一種異質性法律文件的存在，河北省、湖北省、南京市、成都市、臨沂市等省市都通過了集體建設用地使用權流轉的管理辦法，將流轉欲求的地下隱蔽性實現轉變成具有正當程序的常規制度踐行，但《土地管理法》對農村集體建設用地設定的是固定而封閉的價值體系，《物權法》對農村建設用地的流轉保持了沉默，低階規范超出高階規范的法意，事實上沖擊著法律層面規定的權威性，而社會民眾在這種不對接的規定中生發出矛盾與遲疑，使得確定的地方流轉規則由于民意的猶疑而變得并不確定。

制度改革的不安定性，緣于局部的成果并未獲得法律層次的認可，因此，盡管廣東省的《管理辦法》有條件地廢除了限制農民集體所有土地流轉的歧視性制度，但需地主體(廣義而言，包括開展抵押業務的金融機構)還是深懼會有法律政策風險，所以市場反應顯得較為遲緩。

(二)交易地塊的產權不清

集體建設用地使用權首次流轉的一方主體是土地所有權人(農民集體)，依循《土地管理法》第10條的規定：農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的。由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理。即農民集體所有的土地有三種狀況，村農民集體所有、村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有、鄉(鎮)農民集體所有。

但目前存在的問題是產權主體不清，造成了集體建設用地流轉的障礙。其原因為農民集體、集體經濟組織等概念的文本涵義模糊，土地的所有權和經營管理權現實界定不明，交易地塊的土地權屬存在著邊界糾紛，使得首次流轉的農民集體內部決策機制無法運轉，對外交易又缺乏土地權屬級別的厘清。

(三)配套制度的規定缺乏

集體建設用地使用權的流轉要形成成熟的制度，需要稅費征收制度、收益管理制度和基準地價制度等配套制度的合力，而廣東省在這些制度的構建上明顯乏力。國有土地市場和集體土地市場的對接與統一，必須在土地成本的構造上達成一致，國有土地出讓時需繳納契稅、印花稅，轉讓時需繳納營業稅、契稅、增值稅等，而集體土地流轉的稅費繳納問題尚未解決。就收益管理制度而言，《管理辦法》只原則性規定“集體土地所有者出讓、出租集體建設用地使用權所取得的土地收益應當納入農村集體財產統一管理。其中50％以上應當存入銀行(農村信用社)專戶，專款用于本集體經濟組織成員的社會保障安排”，廣東省有個別地方在探索具體實施辦法，但多數地區沒有相應的細化規定。

農村集體建設用地資產化的路徑上還需要建立基準地價制度，作為集體土地市場運作的價格依據。廣東省有個別地方在進行試點，但絕大多數地方認為細化土地分等定級的標準，按照同地同價原則和科學規程評估每宗土地的價值，工作量太大，而目前需要使用基準地價的流轉數量并不多，因此該制度并未建立。

(四)登記備案的設置不足

農村集體建設用地發生流轉后，交易當事人必須持有關證明到政府國土部門進行變更登記，領取相關權屬證明。登記備案工作的展開，利于政府統計流轉信息，掌握農地產權交易的現狀，又能及時穩定流轉關系中各方的利益，還能增加后續流轉的安全性，減少糾紛發生幾率。

在廣東省的實踐中，部分地區設置了登記備案機構，有的直接歸設在區、縣的土地登記部門，有的轄屬于縣國土部門的派出機構國土資源所，但總體而論，登記備案這種體現國家公信力的工具性制度并沒有得到充分的效能發揮。其原因為二：一是除珠三角地區由于流轉數量較多，登記備案的迫切性強，從而工作開展早，其他很多地方并沒有配備登記備案的機構，阻礙了集體建設用地的市場交易，嚴重影響了流轉積極性；二是盡管有登記備案機構，但流轉雙方當事人主動到相應政府機構進行登記、備案的不多，通常為口頭議成或達成條款簡單粗糙的書面協議，可見對登記備案的重要性缺乏意識。

(五)地方政府的思想障礙

長期以來，征地范圍的延展和征地規模的擴充，帶來的糾紛與上訪事件頻發，從計劃經濟時期傳延下來的征地制度本著農民支援國家建設的基調，長期服從政府計劃的意識，使得農民土地的商品性缺位，市場經濟階段的低價征地，高價市場流轉更是傷農，征地形成的土地收益主要歸向了政府，形成可觀的土地財政收入。近年來，在完善征地補償機制的同時，國家政策方針是嚴控征地的公共利益性，逐步縮小征地范圍，集體建設用地獲準以多種方式流轉后，國有化供地方式的唯一性被破除，但這使得地方政府擔心國有土地市場的收益會減少。

另一方面，農民利用流轉收益增加后，征地補償安置標準若高于土地流轉收益，被征地農民對現行的征地補償將產生抗拒心理，征地的矛盾會更深，難度也將增大。因此，地方政府對集體建設用地流轉的支持并不積極。

三、制度缺弊引發的完善探索

(一)加快修法步伐

2008年10月黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》肯認了農村集體建設用地的資本價值，就其流轉問題明確指出：“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享受平等權益。”《決定》用政黨中央層級的文件回應了各地集體建設用地流轉的改革，留出了政策空間，但是更為重要的是要通過修改《憲法》、《土地管理法》、《擔保法》等，建立一個不可動搖的法律認可體系。

因此，《憲法》“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”之條文應作二元主體的解釋，與《農業法》第4條的規定相契：“國有土地和集體所有土地的使用權可以依法轉讓。”《物權法》第151條籠統地規定：“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理，”轉致規定指向《土地管理法》，所以，目前亟需的修法步驟應是在《土地管理法》中修改有關集體土地使用權流轉的限制性條款。目前，國土資源部已啟動修改《土地管理法》的工作、建設部也已著手《城市房地產管理法》和《村莊和集鎮規劃建設管理條例》的完善，并開始廣泛征求意見。繼后工作是應于《物權法》中添設“集體建設用地使用權”。明確其用益物權的特性，通過修訂條款實現《憲法》、《土地管理法》、《物權法》、《農業法》等各法內容的協調一致。

(二)制定科學規劃

廣東省的《管理辦法》第3條規定：“取得農民集體土地進行非農業建設，應當符合國家有關產業政策及當地土地利用總體規劃、城市規劃或村莊、集鎮規劃。涉及農用地轉為建設用地的，應當落實土地利用年度計劃的農用地轉用指標。”可見，關系農村集體建設用地流轉的兩個關鍵性規劃問題是可用土地資源的規劃與土地利用的規劃。

基于糧食安全與生態安全的目的，我國嚴格限制集體土地的農轉非，農用地變為非農建設用地的計劃指標緊缺，各地基本都用于報征，政府在利益動機下。也傾向于支持征地，所以能享用計劃指標通過審批轉為集體建設用地的情形不多，而存量的集體建設用地規劃欠缺科學性，農民住宅、鄉鎮企業等功能分區未能集中合理計劃，分散占地，浪費土地面積，土地資源的集約利用度很低。所以能夠流轉又便于流轉的數量有限。加之現實中的操作順序通常為建設項目和建設單位確定之后再修改規劃。土地利用的規劃存在混亂的局面。

由此，國家必須科學解決集體建設用地的存量與增量規劃問題，市、縣土地管理部門制定集體建設用地年度供應計劃報同級人民政府審批，集體建設用地的流轉不能與土地利用總體規劃特別是土地利用計劃管理發生沖突。同時關注一個顯明的事實：即土地利用規劃會造成土地權利人之問的利益差異，規劃為建設用地與規劃為基本農田保護區，直接影響能否流轉獲益。由此，規劃中的利益均衡和收益調節是必需考量的問題，對規劃為建設用地的所有權人要征收土地增值稅，對規劃為基本農田保護區的土地權利人要予以補貼政策。另外，必須對集體土地進行集約化利用，發揮科學規劃的效應，爭取農村基礎設施和社會經濟建設的規模效益。

(三)建立交易平臺

在廣東省的變革實踐中，一個目標點清晰地顯示出來：“同地、同價、同權”，即將集體建設用地塑造成與國有建設用地同等的權利。而集體建設用地要獲得流轉的市場價格，必須有規范的交易平臺，它是一個完整的體系性構建。包括：土地一級市場公開競價的流轉平臺、土地使用權抵押融資的金融平臺、土地權利登記和交易備案的確認平臺。

廣東省集體建設用地流轉規模相對較大、流轉形式多樣的地區是依托國有土地的交易平臺開展公開競價。流轉主動性低、規模很小的地區沒有考慮設置交易平臺的問題。集體建設用地進行招拍掛的商用流轉競價。是選用另設專門市場的獨立構塑模式還是利用國有土地交易市場統一整合模式，全國各地的試點做法有所不同。如成都市分別建立了城市國有土地交易市場和農村土地交易市場，集體建設用地使用權同林權、土地承包經營權及農村房產權等農村資產都在農村產權交易所進行流轉。而長沙市建立的是城鄉統一的土地交易市場。由長沙市國土資源交易中心舉行農村土地交易會。進行集體建設用地、農村土地承包經營權、林權的綜合交易。這些都是有益的嘗試，可值予以借鑒。

在構建集體土地資本制度的改革中。土地使用權的抵押功能是農民公平融資權的核心。但廣東省的很多金融部門不愿為集體土地提供抵押貸款，如廣州市的商業銀行信貸部門幾乎沒有開展集體土地使用權抵押貸款業務，這給集體建設用地使用權流轉形成障礙。要使流轉獲得真正的有效性。必須解決用地使用者的金融滿足度問題。抵押融資的金融平臺要全面搭建。

廣東的《管理辦法》規定集體建設用地使用權流轉后，交易人應持集體土地使用權屬證明和相關合同，向市、縣人民政府土地行政主管部門申請辦理土地登記和領取相關權屬證明。但是目前的登記備案機構尚未全面建立。交易的安全與合法合理性不能得到最后的保障與確認，新的土地利益分配格局也得不到穩定，因此，還必須迅速推進登記備案平臺的建立和運行。

(四)完善配套制度

要實現兩種不同所有制性質的建設用地真正意義上的平等，需要系統的配套制度作為支持條件，政府的稅費征收制度及流轉監管制度、農民集體的收益管理制度等配套制度亟需完善。

農民集體成為建設用地一級市場的供給者，打破了國家對城鎮建設用地供給的長期壟斷，土地一級市場供給主體呈現多元化。但由于稅費征收制度的空白導致交易成本的不同，適度的競爭實質上無法展開，合理的競爭價格也無從體現。在對廣東省各地的考察中，地方政府普遍反映由于國家未對稅法進行修正，所以地方也沒有出臺規定，這種毫不積極的態度嚴重影響了平等土地權利的塑造，因此，要盡快制定稅費征收制度。

同時，需要構建流轉收益管理制度，規范收益分配方案的產生程序，明晰集體成員權的界定內容，落實各成員參與收益分配的份額依據。采取政府監管、金融機構代管、村民代表大會民主決策的辦法，保證農民集體成員都能公平地享受到流轉收益。

不僅如此，政府的監管制度也必須重視。政府要設置日常管理機構和登記備案機構，進行土地分等確級，基準地價評定，地籍調查、土地信息及合同管理等管控工作，為農村集體建設用地使用權流轉提供政策咨詢、信息發布、地價評估、交易代理、糾紛仲裁等相關服務。

市場經濟條件下。農村集體建設用地資源配置的優化尚在繼續被尋求的過程中，廣東省的《管理辦法》之施行是首次以省為局部試點的改革。以上對該省改革績效的考察，意在借由一地之不足研究與完善探索，為將來全國集體建設用地使用權流轉的全面開展提取重要的經驗和教訓。土地這個生產要素的價值之體現，流轉中的保值與增值是關鍵，僵守的死地是違反經濟規律的惡果，革新之舉，千里之行，始于足下，思于當下。

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責任編輯 劉婷