論邊疆民族地區基層政權建設的目標創新

摘要：我國是一個多民族國家，少數民族大多分布在祖國的邊疆地區，邊疆安全與國家安全密切相關，邊疆安，則國家安。邊疆地區對國家安全來說具有重要的軍事和國防價值。要維護祖國統一、維護國家領土和主權的完整，首當其沖的是要維護邊境地區的穩定和安全。邊疆民族地區基層政權建設是邊疆地區民族團結、政治穩定、國家安全的基石，在維護國家統一、領土和主權完整以及國家安全方面具有舉足輕重的作用。在新安全觀指導下，科學定位邊疆民族地區基層政權組織建設在邊疆經濟社會發展、民族團結、繁榮、國家安全中的目標，探索加強邊疆民族地區基層政權組織的有效途徑具有重要意義。

關鍵詞：邊疆民族地區；非傳統安全；農村基層政權組織；目標定位

中圖分類號：D633.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2011)01－0098－05

一、邊疆安全是國家安全的重要組成部分。邊疆基層政權建設構成邊疆穩定的基石

邊疆安全與國家安全密切相關，邊疆安，則國家安。邊疆地區對國家安全來說具有重要的軍事和國防價值。要維護祖國統一、維護國家領土和主權的完整，首當其沖的是要維護邊境地區的穩定和安全。從歷史上看，來自外敵入侵的戰禍大多起于邊陲，往往是邊境出現問題，外敵才乘虛而入。而我國是多民族國家，共有56個民族。少數民族有人口一億多，占全國總人口的8％以上。我國與15個國家接壤。有22萬公里陸地邊界線，有19萬公里在少數民族地區，全國123個邊境縣幾乎都在少數民族地區。有34個民族與境外同一民族跨界而居。因此民族地區的穩定與發展直接關系到邊境的安全，進而影響國家整體的安全。新疆、西藏、內蒙、云南和廣西等邊境地區的穩定與發展對于我國安全戰略十分重要。在國家安全因素中，除軍事實力外，還應有經濟實力和民族凝聚力等構成因素，邊境民族地區基層政權組織的建設不僅直接關系到民族地區經濟的發展、社會的穩定。而且對于國家安全、綜合國力的增強等都有著廣泛而深刻的影響。因此可以說，只有有了堅強穩固的基層政權組織，才會有民族地區的發展，才會有綜合國力的強大；只有綜合國力強大了。才會有真正意義上的邊境安全，才會有整個國家的安全。我國現代化基本上是政府引導型現代化，而作為政府引導型現代化的邊境地區的經濟社會發展必須有一個堅強穩固的基層政權組織來保證和引導，從而為邊境地區的穩定和安全奠定堅實的政治與組織基礎。所以邊境地區的基層政權組織建設是邊境地區國家安全、經濟社會發展與穩定的關鍵。

二、新形勢下，邊疆民族地區基層政權組織建設面臨的非傳統安全的挑戰

傳統安全是指涉及主權國家外來政治干涉、軍事入侵、戰爭威脅以及民族獨立、領土完整等方面的政治、軍事安全。傳統安全的主體是國家，手段上強調國家政治、軍事等硬實力的對比。這種靠軍事、政治、外交維系的安全在冷戰及冷戰之前非常有效。冷戰結束后，隨著世界民族主義的興起，局部地區民族沖突、宗教糾紛逐漸增多；隨著全球化進程的加快，人類交往的日益加快和加深，文化差異、文明沖突日益凸顯；隨著人類工業化、信息化的推進。世界貧富差距不斷拉大，各種因素的交互作用導致全球范圍的生態環境惡化、傳染病蔓延、恐怖主義、能源危機、金融危機、跨國犯罪、局部沖突日益增多，人類面臨的非軍事威脅不斷上升。在國家安全領域，新的安全理論和模式逐漸成為人們關注的焦點。非傳統安全不僅強調客觀上不存在外來威脅，而且更加注重主觀上不存在恐懼，更加注重主體間對安全普遍認同。因此，非傳統安全強調和重視的是以人為核心，以國家認同為基礎的，以個人“安全認知”和社會“安全認同”為前提的，以非軍事對抗為特征的人類生存場域的一種安全和和諧狀態。非傳統安全的理想狀態強調的安全的多樣性和安全行為主體的非國家性，重視以人的文化傳統、心理特征、價值觀、國家認同，追求的目標是人類共同體的“狀態共有”，使“整個地球成為多樣性文化和而不同的村落，使人類家園處于和諧有序、富裕共享的安全狀態之中。”因此，黨的十六大提出的“徹底擯棄冷戰思維，建立適應時代要求的互信、互利、平等、合作的新安全觀。”是順應時代大勢，符合國情的安全新思維。

我國邊疆民族地區情況復雜多樣，加之非傳統安全因素本身的復雜與多樣，使邊疆民族地區基層政權建設面臨的非傳統安全因素的挑戰也十分復雜和多樣。按照非傳統安全問題的現狀及其影響程度，可以劃分為五類：政治安全問題、社會安全問題、經濟安全問題、環境安全問題、國家認同問題。

1 政治安全日趨復雜

國家政治安全是指國家主權、領土、政權、政治制度、意識形態等方面免受侵襲、干擾、威脅和危害的狀態。這種狀態表現兩種情況：對外保持國家的主權獨立、領土完整：對內保持人民民主專政政權與社會主義制度的穩固、馬克思主義主流意識形態占據主導地位以及社會穩定。主權獨立與領土完整是國家生存和發展的前提和保障。邊疆民族地區處于國家主權與領土完整的前沿地帶，特殊的地理位置決定了邊疆民族地區政權組織在國家安全體系中的特殊地位。政權穩固與政治制度牢固是國家安全的根本保證和決定性因素。邊疆民族地區基層政權組織是國家政權穩固的基石：在民族地區堅持黨的領導與社會主義制度是民族地區政治安全的核心與根本。意識形態是維系國家和民族的靈魂。邊疆民族地區意識形態的安全表現為馬克思主義始終居于意識形態領域的主導地位，用中國特色社會主義理論武裝各族人民，為邊疆地區人民民主專政政權和社會主義制度提供合法性和合理性的理論基礎和思想基礎。社會穩定是政治安全的社會基礎。邊疆民族地區社會的和諧、有序、穩定表現為黨和政府贏得各族人民群眾的廣泛認同、支持和擁護。政治安全是其它各種安全的前提，在此基礎上。才能有效地謀求和維護社會安全、經濟安全、生態安全及其它領域的安全。在邊疆民族地區。國家政治安全的核心是黨的領導的有效性、權威性和執政地位的穩固性。

2 社會安全問題不斷增多和擴大

目前，對我國邊疆民族政治建設構成重大挑戰的最緊迫非傳統安全問題，主要是社會安全問題。主要表現為非國家行為體對邊疆地區社會穩定的破壞和威脅(如“三股勢力”的滲透問題)，有組織的跨國犯罪(如跨國毒品犯罪、非法移民等)、恐怖主義、民族分裂主義和宗教極端主義不僅是影響邊疆安全也是對整個國家安全構成威脅的首要安全問題。“三股勢力”已構成我國邊疆民族地區最緊迫的傳統安全與非傳統安全交織作用的問題。就“三股勢力”而言，其關鍵和核心是民族分裂勢力。首先，民族分離主義是民族國家的大敵。所謂民族分裂。指的是“多民族國家內的非主體民族將現有的國家管轄權排除在己方民族成員所居住區域之外的社會政治活動。”據統計，目前世界上正在謀求分離或有分離傾向的民族達兩千多個，幾乎涉及現有國際社會的所有成員。所以民族分離主義是當今人類面臨的大敵。對作為多民族國家的我國而言，民族分離主義更是國家和民族的大敵。其次，民族分裂勢力往往通過制造各種各樣的暴力恐怖活動來震懾社會，藉此迫使中央政府來打擊與圍剿自己，強化自己與主流民族或中央政府的界限。達到加強自己組織內部的團結和凝聚力。另一方面通過暴力行為擴大自己影響，并以此來取得國外同族的支持，以此來要挾政府做出某些原則性的退讓或妥協。正如。卡爾·多伊奇給恐怖主義下的定義那樣：“恐怖主義是個人或集團使用暴力或威脅以改變某些政治進程的結局的策略”。所以。民族分裂勢力往往是恐怖主義的根源。其實，民族分離主義往往是宗教極端勢力產生的根源。宗教本身與民族就有密切關系，它是形成民族共同心理的一個重要因素，而民族分離主義往往利用民族宗教和信仰，一方面利用宗教組織使其分裂的組織化，另一方面利用宗教信仰來聚合成員。增強其感召力，在這一過程中，分裂主義者通常把宗教教義或宗教形式的某一方面達到極端化，從而來實現其分離的目的。所以，民族分離主義往往又是宗教極端勢力的策源地。由于三股勢力的危害具有政治組織性、暴力恐怖性、宗教性及危害性極大等特點，所以，我們認為三股勢力問題，是我國邊疆民族地區基層政權組織建設的頭號大敵。實踐證明，凡是三股勢力活動猖獗的地方，也恰恰是基層政權組織薄弱的地方。“凡是這些地方，民族分裂主義勢力就乘虛而入，長期落腳，成了民族分裂活動和非法宗教活動的‘土圍子’”。

跨境民族問題。跨境民族問題在當代不僅僅表現為跨境移民問題，在市場經濟條件下迅速表現為跨境資源(如水資源、地下礦產資源等)、跨境犯罪(如毒品走私、軍火走私)，還表現為意識形態問題、文化輸出問題、環境惡化問題等。康德在《永久和平論》中的那種超越民族國家范圍的社會契約達到世界永久和平的理想只能是理想。就跨境移民而言，斯蒂芬·長索斯和馬克·米勤在考察了最近的全球移民的趨勢后認為，跨越國界的移民數量將比以往任何時候都多，呈加速、多樣化、全球化和女性化發展的態勢。我國邊境地區民族跨國移民也出現了新的趨勢和新的問題。與過去人們向邊遠地區移民不同，現在已經轉向向各種中心地帶移居；與過去弱勢群體移民不同，如今是精英群體、財富群體和弱勢群體的共同移民；與過去為生計移民不同。現如今往往與“三股勢力”密切相關，與跨國犯罪密切相關。“移民活躍的地區，正是近年極端勢力活動比較活躍的地區。”

3 經濟安全保證相對脆弱

廣義的經濟安全包括邊疆地區的金融安全、貿易安全、市場安全、財政安全等。這些安全因素也不同程度地影響著邊疆民族地區基層政權的運行和運作，如：取消農業稅后，村級集體經濟窘迫，致使一些涉及修橋、修渠、救濟貧困農戶，提高貧困戶、五保戶待遇等方面的利民之事。就很難付諸實施。村級組織的經濟狀況不僅使基層干部工作舉步維艱，也使農民群眾對基層組織的滿意程度大大降低。信任度也日趨下降。但就邊疆民族地區基層政權組織建設所處的經濟環境的基本態勢來看：發展相對滯后與人民生活水平較低，使基層政權面臨引領經濟發展的巨大壓力。改革開放后，邊疆民族地區經濟快速發展，但由于自然的、歷史的和社會的各種原因，與東部發達地區的經濟發展相比仍然比較落后。以新疆為例，2006年，新疆地區的GDP為3045.26億元，人均GDP為14855元：而東部地區人均GDP為31805元，是新疆的2.44倍；經濟發展滯后，直接導致這些地區人民生活水平相對較低。以消費水平為例，2006年新疆居民消費水平為4208元，農村居民消費水平僅為2000元。全國居民消費水平為6111元，農村居民為2848元，新疆居民平均消費水平僅為全國的69.27％。從經濟活動方式看，民族地區市場發育程度較低，商品經濟不夠發達；產業結構和經濟結構單一；出售原料多，加工出售成品少，產品缺乏競爭力等。這些狀況使得邊疆民族地區在市場經濟競爭中處于不利地位。給基層政權組織引領經濟發展帶來巨大壓力和挑戰。

4 環境生態安全越來越緊迫

地理區位環境是行政賴以生存和發展的物質條件，也是行政的活動空間。我國邊疆民族地區的基本特點是地域面積廣大，土地貧瘠，自然條件惡劣。從民族地區人口的集中趨勢看，56.7％的民族鄉、村主要集中在青藏高原、云貴高原和黃土高原三大高原地區。山地高原的特點是：海拔高、氣溫低、生長期短、可耕土地少、交通困難、生態十分脆弱。近年來，由于過度開發和利用，邊疆地區生態環境逐漸惡化，已經直接影響到邊疆民眾生產生活安全。有的地方嚴重缺水、有的地方沙化和荒漠化嚴重。以新疆為例。北疆的草場退化，森林大面積減少。由于環境、人口的變化，使得資源開發與配置也成為邊疆民族地區非傳統安全問題的棘手問題。由于環境生態安全的問題。從兩個方面加大了行政治理的壓力：其一，豐富的自然資源難以轉化為經濟發展的優勢；其二，生態環境破壞嚴重，生態系統極度脆弱，加大了國家保護生態環境的壓力，也加大了國家對民族地區在公共產品投入方面的壓力。

5 不斷高漲的族群意識淡化了國家認同

新中國成立后社會主義制度的建立。極大地解放了邊疆民族地區的生產力，極大地增強了邊疆少數民族的國家認同感，這一時期少數民族的國家認同感遠遠高于民族認同感。冷戰結束后，世界范圍內的民族主義的興起。邊疆少數民族地區由于特殊的地理位置和歷史等原因。經濟、文化、社會發展相對滯后。隨著我國經濟體制改革的深化。市場體系的逐步建立，邊疆地區由于歷史、地理自然因素的制約使他們在市場競爭中處于劣勢地位。優越的環境資源、地礦資源不能轉化為市場優勢，邊疆地區與中東部的經濟差距不斷拉大。即使是同在邊疆地區，由于部分邊疆地區人口密度小、交通不便等因素，導致其市場規模小、消費能力低富裕起來的人數只能是極少數，身邊的貧富差距也在不斷拉大。這些因素深刻地影響著少數民族新生代的心理，再加上政治意識淡化、教育滯后、不良外來信息干擾等因素的共同作用，在新一代邊疆人中，有一部分人的民族意識、宗教意識逐漸增強，政治意識、國家認同意識逐漸淡化。國家認同意識的淡化極不利于邊疆民族地區未來的發展。社會的穩定和國家的安全。

三、國家安全視域下邊疆民族地區基層政權組織建設的目標選擇

政治發展的目標是包含政治價值在內的綜合體。我國是一個多民族國家，民族地區由于特殊的地緣原因，處于國家安全的前沿陣地的重要地位。所以在邊疆民族地區基層政權建設的目標選擇上，應特別強調國家價值以及政治價值、民族價值。新形勢下我國邊疆民族地區基層政權組織建設的總體定位應該是高成本、強治理。所謂高成本，是指邊疆地區地域廣大，自然條件惡劣，人口密度小，所以加強民族地區基層政權建設，自然會提高國家的成本。所謂強治理，是指突出政治價值、民族價值、突出政權組織在邊疆政治、經濟、社會發展中的主導作用和引領作用，提供強而有力的公共政策和公共產品，引領邊疆民族地區的經濟社會發展。據此，我們認為，國家安全、邊疆地區政治社會穩定是其首要目標；民族團結、經濟發展、社會進步、文化繁榮是其次級目標。

1 應以維護國家主權統一，國家領土完整、國家行政機關的有效權威、政治派別對國家權威的服從、民眾對國家的認同與忠誠、國家核心政治價值的確立與認同作為基層政權建設的基本目標

維護國家的主權統一。在邊疆民族地區基層政權建設實現的目標之一是處理好民族自決權與國家主權的關系。多民族國家在維護國家主權時，必然會遭到民族分裂主義者或分裂勢力的挑戰，對此，基層政權必須切實貫徹國家民族政策，消解民族矛盾，嚴厲打擊民族分裂勢力，宗教極端勢力和恐怖主義，解決主權和人權的沖突，實現國家主權的統一。

維護國家的領土完整。領土完整是國家獨立的重要標志，國家主權、國家安全的重要組成部分，維護國家領土完整是國家的地緣安全，邊疆基層政權應認真貫徹國家“強邊富民”政策，戍邊守土，保證國家的領土安全。

強化國家政權機關的權威。邊疆民族政權機關和組織是國家政權的基礎，增強各民族對國家政權機關權威的認同實質是構建良性互動的民族關系，合理配置權力和權利，使各民族始終處于相互協調、相互配合的狀態，在各民族共生共長的和諧狀態中實現國家權力的高度統一和完整。國家意志在邊疆民族地區是通過基層政權組織來貫徹和實現的，因此，基層政權的合法程序、權威的有效程度是關系這一地區政治穩定的帶有根本性，全局性的大事。基層政權通過充分尊重少數民族的各項權利，使少數民族積極參與到國家和社會的建設中，以此實現國家的統一和完整，維護政權機關和組織的權威。

保持各政治團體對國家權威的服從。如何把民族性的政治派別、宗教性的政治派別、民間組織的政治派別等整合到一個統一的政治體系當中，使其服從既定的政治秩序，從而維護國家政權權威是邊疆民族地區基層政權的重要目標和重大任務。認真貫徹國家的民族政策、宗教政策、甄別各種民間組織的性質，防止民族分離勢力、宗教極端勢力和恐怖主義對民族地區的滲透，堅決打擊三股勢力。維護國家權威和有效統治。

保持民眾對國家的認同與忠誠。國家的認同是指“一個人確認自己屬于哪一個國家以及這個國家空間是怎樣一個國家的心理活動。”它是國家歷史發展和個體社會化過程中形成的一種個體主觀態度，是個體在主觀上承認自己屬于國家這樣的政治共同體，自己具有該國成員身份資格的主觀態度。國家認同是現代國家主權合法性的來源，是國家政權的統一，現代民族國家建構的核心環節。民族地區基層政權組織的重要任務之一就是通過淡化民族屬性和民族意識，實現民族身份向公民身份轉化；調控民族意識，使民族成員對國家產生認知和情感依附。增強統一國家的民族凝聚力。

國家核心政治價值體系的確立與認同。政治體系的確立與認同是政治體系合法性形成的關鍵，是政治過程的最高目標。邊疆民族地區基層黨政組織作為黨和國家與人民群眾溝通的橋梁與紐帶。在執政和行政過程中，要特別注重調查和引導民眾個人價值選擇的多樣性與社會要求的統一性之間的矛盾和沖突；個人追求利益最大化的個體行為和保持秩序范圍內的社會共同體之間的矛盾和沖突：各民族追求本民族利益的行為與實現國家統一的社會共同體行為之間的矛盾與沖突。因此，基層黨政組織的行政過程也是確立國家核心政治價值的過程，以國家核心價值引領各民族的政治行為是基層政權組織的核心任務。

2強化基層政權組織的教育功能、擴大民主參與，形成部門聯動的政治穩定機制

政治穩定是邊疆民族地區一切政治、經濟、文化發展的前提條件。是邊疆民族地區維護國家主權和安全的需要，也是邊疆民族地區基層政權建設的前提條件和基本目標。

塞繆爾·亨廷頓認為：“現代性意味著穩定，而現代化意味著不穩定。”邊疆民族地區在現代化的過程中，利益格局必然會出現新的變化，人們為了爭取實現和維護自己的利益。會把目光集中在作為社會分工與治理的中樞——政府和政府的行政過程之上，通過各種渠道積極參與到政治過程之中。傳統體制下，制度化的參與渠道有限，政治體系吸納政治參與的能力有限，社會政治參與需求迅猛發展會形成制度外的無序政治參與。從而使民族問題、宗教問題及社會分配問題都會凸現出來，這樣各種矛盾和問題都會相伴而生，形成政治不穩定。而在這種情況下，再有外在因素的作用，如民族分裂勢力、宗教極端勢力、恐怖主義等作用的話就會出現政治動蕩。同時也會給政權組織重構增加難度，就此意義而言，建立強政府，擴大參與對邊疆民族地區基層政權建設而言是必要的。充分發揮我國基層政權組織的人民調解，人民信訪，綜合治理等部門的作用，研究改革開放的利益階層變化的新形勢、新問題，深入到各民族生產生活的一線，把矛盾和問題解決在基層，消滅在萌芽狀態，是中國共產黨基層政治工作的優良傳統。

3 調適民族關系，促進國家認同基礎上的民族團結

民族關系調適是民族地區基層建設的重要目標。邊疆民族地區民族分布情況比較復雜，有民族雜居地區、跨境民族多種情況，既有民族間關系的調適，也有內外調適等多種調適對象。這就需要民族地區基層政權把民族關系調適作為一項重要工作。一是要堅決反對兩種民族主義傾向。既要堅決反對“大漢族主義”思想，又要堅決反對“狹隘民族主義”傾向。要從民族和諧團結的立場出發去分析問題，解決問題；要以國家意識和中華民族的大局為重，高度警惕狹隘民族主義的滋長泛濫。二是要分清兩類不同性質的矛盾。對那些敵對勢力和“三股勢力”利用民族主義，干涉民族事務和宗教事務，挑起民族矛盾的，要堅決予以嚴厲打擊：在打擊敵人的過程中，也要注意做好宣傳工作和思想政治工作，教育群眾，取得群眾的支持。三是要把“三個離不開”和中華民族多元一體的教育常態化，融于基層各項日常工作中，讓“三個離不開”的思想和中華民族多元一體的思想扎根于人民心中，特別是年輕一代人的心中，強化中華民族的整體意識和認同，加強民族團結，保持民族地區的穩定。四是基層工作中要切實維護各民族的正當權利。要充分尊重并切實保護憲法和法律賦予的各民族應有的各方面的平等權利、民主權利。包括自治民族的自治權和非自治民族的權利、集體的民族權利和民族成員的公民個人權利等等，尊重和維護這些權利是維護民族地區政治穩定、經濟發展、社會進步的基礎工作。

4 強化政府引導，增強經濟發展的計劃性，在環境得到有效保護的基礎上發展邊疆經濟

經濟發展是民族地區民族團結、政治穩定、社會發展的基礎。通過大力發展民族地區的經濟、最大限度地滿足各族人民的合理利益，才是保證國家安全，實現政治穩定，民族團結和社會進步的根本。邊疆民族地區大多地處偏遠、自然條件惡劣、生態脆弱、交通不便。同時邊疆民族地區又擁有得天獨厚的環境資源，礦產資源。我國75％的草原、43.9％的森林，659％的水力資源都分布在邊疆民族地區，是發展牧業產業、生態旅游產業和水電的良好條件。礦產資源十分豐富，探明的數十種工業資源多分布于邊疆地區，而且儲量也很豐富，是發展工業、礦業的優厚條件。因此，國家在指導和幫助邊疆民族地區發展經濟的過程中，要充分運用計劃和市場兩種手段的共同作用，做到嚴格論證，統一規劃；正確認識和處理好保護與開發的關系；做到保護在先，開發在后，開發的同時。保護和恢復當地的生態環境；正確認識和處理好國家開發、市場開放與民族地區發展之間的關系，做到開發的同時，發展地方經濟，讓民族地區的人民切實享受到開發的成果，受到實惠、得到發展。堅決防止和杜絕市場行為帶來的短期行為，造成資源開發了，環境破壞了，收入差距拉大了這種局面，這種局面得益的是少數人，受害的是國家和廣大各族人民。同時，要充分調動各少數民族的主觀能動性，提高其自強、自立的能力，積極參與到開發中來，發展地區經濟，提高生活水平。在這個過程中間，基層政權組織對經濟發展的組織、引導、幫助是不可忽視的，完全靠市場來解決邊疆民族地區的經濟發展是值得認真探討和研究的。

5 強化先進文化的引導作用，促進民族區域文化的發展繁榮

民族文化與支撐其文化的自然環境息息相關。以地理因素為主的自然環境在民族文化形成的作用不可低估。要充分認識民族地域文化和傳統文化在現代化中的作用。我國邊疆民族地區文化按地域特征可以分為草原文化、山地文化、高寒文化和荒漠文化四類。要充分認識民族文化形態的多樣性，分布與自然環境的適應性、傳承的神秘性，認同的民族性的特征，在政府主導下，尊重、保護發展與創新并重，但同時也應注意地域文化和民族傳統文化中與現代文化的沖突，以及這些文化中的落后方面；尊重差異，化解矛盾，用先進的文化引導落后文化的改變。因此，要創新文化發展的激勵機制，推動民族文化的繼承和發展，加大投入，著力改善發展少數民族文化的基礎設施，為群眾性文化活動提供更好的平臺，發揮少數民族組織的作用，繁榮民族文化。

6 加大國家投入力度，建設服務型政府，加快民族地區社會事業發展

邊疆民族地區社會發展的基本目標定位應該是民族團結，公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序，人與自然和諧相處。圍繞這一目標，基層政權組織的社會發展目標就是以加快，以改善民生為重點的社會建設。在大力發展民族地區經濟的基礎上，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，促進社會公平正義，努力使各族人民學有所教，勞有所得，病有所醫，老有可養，住有所居。首先要大力發展民族地區教育事業，全面提高民族地區人口素質。由于地理、歷史等原因，邊疆民族地區教育相對落后。少數民族地區教育整體水平偏低。少數民族地區人口在文化構成上，整體特征為“兩多一少”，即文盲、半文盲多，高文化程度的少，地區間差異大；教育投入嚴重不足，辦學條件亟待改善，西部地區小學危房率為1，47％，寧夏、青海達到4％；職業教育發展滯后，主要表現為辦學條件差、招生難、學生就業難、教師隊伍不健全。因此，邊疆地區社會發展的目標選擇首要的優先發展教育，辦好人民滿意的教育。其二，建立基本醫療衛生制度，提高全民健康水平。堅持邊疆民族地區的公共醫療的公益性質，堅持預防為主，以農村為重點、充分發揮民族醫藥的作用，中西醫并重，實行政事分開、學辦分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開，強化基層政府責任和投入，建設覆蓋城鄉居民的公共衛生服務，醫療服務、醫療保障、藥品供應保障體系，為民族群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務體系。第三，建立健全民族地區養老保險、社會扶貧救助等社會保障制度。第四，要建立健全地方黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局——健全基層社會管理體制。重視基層民族社會組織的建設和管理，支持各類民族社會組織承擔社會事務，參與社會管理和服務，降低政府社會管理成本，增強民族地區公民的社會認同感。第五，加強民族地區基礎設施的投入，以民族地區新農村建設為重點，把民族地區的農村建設成為安定有序，生產發展、生活寬裕、鄉風文明、公共服務配套，管理民主、人與自然和諧相處的社會主義新型民族社區。

7 建設一支政治上可靠、黨性觀念強、思想政治素質高、組織紀律性強的領導干部隊伍

加強邊疆民族地區基層干部隊伍建設是基層政權組織建設的關鍵。以基層政權領導班子建設為核心，狠抓基層政權干部隊伍的政治建設、思想建設和組織建設。通過抓班子建設。建設一支政治上可靠、黨性觀念強、思想素質高、組織紀律性強的領導干部隊伍。抓好少數民族干部的選拔。培養和提高工作，建立一套行之有效的激勵機制和競爭機制。要把那些政治素質高，年紀輕，有文化、事業心責任感強，作風扎實，實績突出，得到大多數群眾擁護的優秀干部選拔到領導崗位。村級兩委班子，要由鄉、鎮黨委統一組織，通過民主推薦、公開選拔等方式，把農村致富能手、退伍軍人、企業骨干以及外出務工人員中的優秀分子納入后備干部隊伍，也可以從大中專畢業生、回鄉知識青年。選拔充實進后備干部隊伍。建立健全基層干部培訓機制，造就一支學習型、實干型、創新型、專家型的民族地區干部隊伍。強化保障，提高待遇，制定邊遠、貧困地區干部隊伍建設方面的必要的傾斜政策，使民族地區基層干部生活舒心、工作安心，從而達到培養人才、留住人才的目的。強化干部隊伍的監督機制建設，抓好基層干部的監督管理和廉政建設。

總之，新形勢下安全觀的變化為邊疆民族地區的基層政權組織建設提供了思考問題的新視閾，邊疆基層政權建設的目標選擇要依據國家和邊疆地區安全因素的變化做出調整。跳出傳統思維模式和市場思維模式，把國家安全、政治穩定、民族團結放在首位，從對年輕一代的國家認同意識的培養，到體制、機制的構建，全面考慮，統籌安排，逐步形成適合邊疆民族地區實際，符合國家安全需要的有效的邊疆民族地區的治理體系，開創邊疆民族地區國家安全、政治安定、民族團結、經濟繁榮、文化生活健康發展的新局面。