武漢市困難群體就業(yè)問題探析

摘要：改革開放以來，“就業(yè)”始終是黨和政府關(guān)注的重點(diǎn)問題。實(shí)施擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)政策。有就業(yè)能力的“下崗”人員的就業(yè)問題已基本得到解決，沉淀下來的未就業(yè)人員成為就業(yè)中的困難群體。本文以武漢市為例，將下崗失業(yè)狀況分為三階段，認(rèn)為就業(yè)政策投入邊際效用遞減、職業(yè)生涯延續(xù)與社會(huì)發(fā)展斷層以及政策依賴是當(dāng)前城鎮(zhèn)就業(yè)治理的癥結(jié)所在，并提出破解困難群體就業(yè)難題的建議。

關(guān)鍵詞：困難群體；城鎮(zhèn)就業(yè)；路徑

中圖分類號(hào)：C913.2(263) 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544(2011)01-0152-03

十七大報(bào)告中第八點(diǎn)第二條明確指出：“就業(yè)是民生之本”；“實(shí)施擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)”，充分體現(xiàn)政府對(duì)就業(yè)問題的高度重視。武漢作為中國(guó)老工業(yè)基地，隨著國(guó)有企業(yè)改革不斷深化，“下崗”職工大批涌現(xiàn)。十多年來，經(jīng)過政府和社會(huì)各界的努力，有就業(yè)能力的下崗失業(yè)人員的就業(yè)問題已基本得到解決。但是，“剩下”的未就業(yè)人員就成為了城鎮(zhèn)就業(yè)中的“硬骨頭”，并淪為城市中的困難群體。因此。有必要分析探討當(dāng)前就業(yè)促進(jìn)政策對(duì)該群體的作用，以及如何妥善解決困難群體的就業(yè)問題。

一、城鎮(zhèn)就業(yè)中困難群體的形成

1985年10月。中國(guó)共產(chǎn)黨第十二屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議做出《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，明確提出“加快以城市為重點(diǎn)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐”。自此，國(guó)有企業(yè)改革拉開帷幕，隨著經(jīng)濟(jì)和企業(yè)改革的深入，我國(guó)開始出現(xiàn)待業(yè)、下崗和失業(yè)等現(xiàn)象。在企業(yè)深化改革的同時(shí)，各項(xiàng)保險(xiǎn)制度開始建立。在對(duì)改革開放后城鎮(zhèn)失業(yè)人員失業(yè)內(nèi)涵與形式研究時(shí)發(fā)現(xiàn)。失業(yè)保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)重要的反失業(yè)治理措施始終貫穿其中。

按失業(yè)保障制度的完善程度，武漢市下崗失業(yè)人員的就業(yè)狀況大致分為三大階段：待業(yè)保險(xiǎn)制度初創(chuàng)階段(1986-1997年)、待業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展與國(guó)有企業(yè)下崗再就業(yè)中心運(yùn)行階段(1997-2005年)和失業(yè)保險(xiǎn)建立并完善階段(2006-今)。

第一階段(1986年－1997年)，1986年，根據(jù)國(guó)務(wù)院《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，武漢市制定了《武漢市國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施辦法》，將國(guó)營(yíng)企業(yè)全體職工納入?yún)⒈７秶雌髽I(yè)標(biāo)準(zhǔn)工資總額的1％繳納失業(yè)保險(xiǎn)管理費(fèi)。1993年，根據(jù)國(guó)務(wù)院制訂的《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，享受待遇的范圍由1986年規(guī)定的四類國(guó)營(yíng)企業(yè)職工擴(kuò)大為九類國(guó)有企業(yè)職工。該時(shí)期沒有“下崗”或失業(yè)的概念，待業(yè)人員較少，未形成普遍的社會(huì)問題。針對(duì)待業(yè)人員的就業(yè)扶持政策較少，失去工作或無業(yè)的城鎮(zhèn)居民基本靠自己的能力及社會(huì)關(guān)系實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

第二階段(1997年-2005年)，隨著國(guó)有企業(yè)改革深化，國(guó)企和集體企業(yè)職工大幅精簡(jiǎn)，待業(yè)人員激增，產(chǎn)生了具有時(shí)代特征的“下崗”概念，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。在此背景下，1997年6月，武漢市第一個(gè)再就業(yè)服務(wù)中心——武漢紡織再就業(yè)服務(wù)中心成立。其后，武漢市先后建立再就業(yè)服務(wù)中心1426個(gè)。在這里，下崗職工可以領(lǐng)取1年至3年生活補(bǔ)貼，報(bào)銷看病的門診費(fèi)。中心還為下崗者代繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，提供免費(fèi)培訓(xùn)和就業(yè)中介服務(wù)。1998年起，武漢市就業(yè)體系不斷完善，陸續(xù)構(gòu)筑起醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、低保等社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)，下崗人員的就業(yè)觀念也不斷變化，許多下崗人員毅然走上自主擇業(yè)和創(chuàng)業(yè)的道路。2005年底。全市的下崗職工基本生活保障制度將向失業(yè)保險(xiǎn)并軌，其再就業(yè)將完全走向市場(chǎng)化軌道。再就業(yè)服務(wù)中心的功能逐步弱化并最終退出了歷史舞臺(tái)。

第三階段，(2006-今)各項(xiàng)社會(huì)保障制度陸續(xù)完善，武漢市城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，失業(yè)保險(xiǎn)基金總量也伴之?dāng)U容。截至2009年底，失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)1 18.07萬人，比2006年的91.2萬人參保增加了29.46％。與此同時(shí)，隨著國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)一步深化。大部分國(guó)企經(jīng)過關(guān)停并轉(zhuǎn)后，下崗失業(yè)人員數(shù)量的增幅減緩，存量呈現(xiàn)穩(wěn)定狀況，但絕對(duì)數(shù)量仍舊比較大。

資料顯示，武漢市的就業(yè)工作存在一個(gè)先上升后下降的過程。如表1所示，登記失業(yè)人數(shù)2004年至2007年間基本維持在11.1萬人之間，僅2005年突破了11.2萬。與此同時(shí)，下崗失業(yè)再就業(yè)人數(shù)由2004年的7.6萬人，到2006年達(dá)到8.3萬，但到了2007年下降到6.4萬人。職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)數(shù)2004年共有110個(gè)，到2006年上升為164個(gè)，但到了2007年出現(xiàn)明顯下降。僅為119個(gè)。勞動(dòng)力市場(chǎng)供崗也相應(yīng)出現(xiàn)了一個(gè)先升后降的過程。然而，帶給下崗失業(yè)人員直接實(shí)惠的再就業(yè)優(yōu)惠證的數(shù)量確是逐年攀升的。由2004年104507本，上升至2007年的280032本，增長(zhǎng)了250％。從以上幾組數(shù)據(jù)中，我們可以分析到，其一，就業(yè)工作開展難度增大，容易就業(yè)或不需要就業(yè)援助的下崗失業(yè)人員已經(jīng)得到解決，剩下來的都是較為困難的人員，工作開展不容易。其二，下崗失業(yè)人員中沉淀下來的就業(yè)困難群體對(duì)于政策的需求旺盛。

二、困難群體就業(yè)難的成因

困難群體實(shí)質(zhì)是“就業(yè)困難群體”，可以界定為在改革中喪失就業(yè)權(quán)并由于缺乏新的就業(yè)機(jī)會(huì)，長(zhǎng)期處于失業(yè)和不充分就業(yè)狀態(tài)，憑借自身力量難以實(shí)現(xiàn)就業(yè)，需要國(guó)家和社會(huì)給予支持和幫助的社會(huì)群體。該群體就業(yè)困境的形成源于以下三方面。

(一)困難群體人力資本積累不足

20世紀(jì)50年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨和貝克爾率先提出：人們花費(fèi)在教育、健康、職業(yè)訓(xùn)練、移民等方面的投入都是一種有意識(shí)的投資行為，這些投資最終形成人力資本，人力資本作為一種人格化的知識(shí)和技能，能使擁有者在勞動(dòng)力市場(chǎng)得到更多的回報(bào)。美國(guó)社會(huì)學(xué)家布勞和鄧肯在1967年出版的《美國(guó)職業(yè)結(jié)構(gòu)》一書中分析了先賦力量(父親教育與職業(yè))和自致力量(自身教育程度、職業(yè)生涯起點(diǎn))對(duì)個(gè)人職業(yè)地位獲得的不同影響，指出在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)中，個(gè)人教育水平等自致力量是影響個(gè)人職業(yè)地位獲得的主要因素。此后，教育水平等人力資本因素對(duì)個(gè)人職業(yè)地位獲得的重要作用進(jìn)一步為大量的理論和實(shí)證研究證明。

困難群體是歷年就業(yè)行為中沉淀下來的就業(yè)困難群體，與其他勞動(dòng)者相比較，年齡偏大、文化程度偏低，身體素質(zhì)較差，人力資本存量不足。弱勢(shì)群體人力資本積累不足不僅表現(xiàn)為存量不足，還表現(xiàn)為隨著失業(yè)時(shí)間的延長(zhǎng)。人力資本的不斷折舊，以及由于市場(chǎng)需求的變化，舊的人力資本因不適應(yīng)新興市場(chǎng)需要而逐漸“貶值”。其直接后果是困難群體就業(yè)機(jī)會(huì)的減少直至喪失。

(二)困難群體社會(huì)資本匱乏

1980年，法國(guó)社會(huì)學(xué)家布爾迪厄(P-Bourdieu)iE式提出社會(huì)資本的概念，并將其界定為一種通過對(duì)“體制化關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”的占有而獲取的實(shí)際的或潛在的資源的集合體。社會(huì)學(xué)家科爾曼(James S.Colman)則認(rèn)為：所謂社會(huì)資本就是個(gè)人擁有的，表現(xiàn)為社會(huì)結(jié)構(gòu)資源的資本財(cái)產(chǎn)，它們由構(gòu)成社會(huì)結(jié)構(gòu)的要素組成，主要存在于人際關(guān)系的結(jié)構(gòu)之中，并為結(jié)構(gòu)內(nèi)部的個(gè)人行動(dòng)提供便利，其主要表現(xiàn)形式有義務(wù)和期望、信息網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范和社會(huì)組織等。歐美學(xué)者們進(jìn)行的一系列實(shí)證研究表明，即使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為成熟的歐美國(guó)家，社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)也對(duì)個(gè)人職業(yè)地位的獲得起著極重要的作用，其影響甚至?xí)^教育等其他結(jié)構(gòu)性因素。(Granovetter，1973、1974；Lim，EnselVaughn，1981；MarsdenHurlbert，1988；Wegner，1991)。

社會(huì)資本對(duì)困難群體的就業(yè)起著非常重要的作用。但是困難群體社會(huì)資本的匱乏決定了他們社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量不高，也沒有能力重新營(yíng)造高質(zhì)量的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)成員多集中于親戚、朋友的狹小圈子中，這些人的社會(huì)地位和擁有的社會(huì)資源與弱勢(shì)群體基本相同，不利于他們獲得更多的信息和資源，也就無法幫助他們重新獲得就業(yè)崗位。甚至出現(xiàn)“窮幫窮，越幫越窮”現(xiàn)象。

(三)現(xiàn)行就業(yè)政策對(duì)促進(jìn)困難群體就業(yè)存在局限性

1 就業(yè)政策投入的邊際效用遞減。政府十分重視就業(yè)問題，出臺(tái)了若干鼓勵(lì)就業(yè)的政策，主要有職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、公益性崗位、社保補(bǔ)貼及小額擔(dān)保貸款等。這些政策在下崗失業(yè)矛盾凸顯期中，發(fā)揮了重要的作用，大部分失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)了不同形式的就業(yè)。但是，以低素質(zhì)、低技能為特征的困難群體即便是在優(yōu)惠政策下暫時(shí)獲得崗位，這些崗位多屬于最低層勞動(dòng)力市場(chǎng)，就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，穩(wěn)定性差，許多人長(zhǎng)期處于失業(yè)和就業(yè)不充分狀態(tài)，就業(yè)政策對(duì)困難群體就業(yè)促進(jìn)的邊際效用呈遞減趨勢(shì)。

2 配套政策不完善。城鎮(zhèn)失業(yè)以體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為背景，涉及到企業(yè)用工制度、社會(huì)保障制度等多項(xiàng)制度的改革，就業(yè)的實(shí)現(xiàn)需要財(cái)政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等相關(guān)政策的共同支持。現(xiàn)行政策以就業(yè)論就業(yè)多，相關(guān)的配套政策和制度或是缺位，或是實(shí)施不足，不利于就業(yè)政策的推進(jìn)。

3 困難群體對(duì)政策依賴性強(qiáng)。困難群體依靠自己的力量無法改變目前的失業(yè)狀況，政府的幫助和支持是改善、改變他們的狀況的主要力量，這也在一定程度上造成他們對(duì)于就業(yè)政策的依賴性強(qiáng)，缺乏自身實(shí)現(xiàn)就業(yè)的能力。

三、破解困難群體就業(yè)難題的路徑分析

(一)建立公益性崗位激勵(lì)約束機(jī)制

根據(jù)《關(guān)于開展下崗失業(yè)人員再就業(yè)統(tǒng)計(jì)的通知》(勞社廳發(fā)[2003]4號(hào))對(duì)公益性崗位的界定：“主要由政府出資扶持或社會(huì)籌集資金開發(fā)的，符合公共利益的管理和服務(wù)類崗位”。從就業(yè)援助的歷史看，公益性崗位在下崗“洪峰”的階段發(fā)揮了立竿見影的作用，是最有效最直接的實(shí)現(xiàn)就業(yè)的方式。然而，新時(shí)期下這類促進(jìn)就業(yè)的方法的吸引力大打折扣。因?yàn)楣嫘詬徫坏墓ぷ鲀?nèi)容多半為簡(jiǎn)單重復(fù)勞動(dòng)，待遇不高，缺乏工作動(dòng)力，難以提起失業(yè)者興趣。這使得公益性崗位成為“雞肋”。

就業(yè)困難者也是“理性人”。他們會(huì)將勞動(dòng)付出與勞動(dòng)報(bào)酬相權(quán)衡，同時(shí)還會(huì)參雜很多個(gè)人或家庭因素(如離家的距離，工作的穩(wěn)定性，勞動(dòng)強(qiáng)度、是否時(shí)間自由、體面，能否回家照顧孩子或老人等)，使得在是否接受公益性崗位方面表現(xiàn)的格外苛刻。現(xiàn)實(shí)生活中。很多無穩(wěn)定收入來源的就業(yè)困難者寧肯在家節(jié)衣縮食，靠親友接濟(jì)，或擠低保名額，也不愿走出家門從事工作。公益性崗位在未來的就業(yè)治理中仍是一條行之有效的策略。提高公益性崗位的吸引力，有必要建立公益性崗位激勵(lì)機(jī)制。即公益性崗位的待遇有必要一定程度的提高，并隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平調(diào)整其待遇。

此外，公益性崗位的特征也要求建立相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制。這些崗位的具體工作內(nèi)容不盡相同，但是都具有公益性質(zhì)，由政府出資購(gòu)崗。因此，公益性崗位從某種程度上來看具有典型的公共品特征。但凡某種商品或服務(wù)被界定為公共品或準(zhǔn)公共品后，其管理和使用效率都將是一個(gè)管理學(xué)上的挑戰(zhàn)。公共品的使用難免會(huì)出現(xiàn)搭便車和濫用現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此。公益性崗位不僅要對(duì)其進(jìn)行激勵(lì)，還應(yīng)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則對(duì)其進(jìn)行考核和約束。

(二)加大就業(yè)優(yōu)惠政策的創(chuàng)新力度

在不同的歷史時(shí)期，針對(duì)不同的群體，需要有相適應(yīng)的政策。有些促進(jìn)就業(yè)的政策有待于創(chuàng)新或調(diào)整，如“困難群體可享受職業(yè)介紹補(bǔ)貼150元從，參加職業(yè)技能培訓(xùn)達(dá)到初級(jí)職業(yè)技能水平，半年內(nèi)實(shí)現(xiàn)就業(yè)的按每人400-800元的標(biāo)準(zhǔn)給予職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼。對(duì)培訓(xùn)結(jié)業(yè)后，半年內(nèi)推薦就業(yè)未成功的，只按補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的60％給予補(bǔ)貼”。這些政策對(duì)于具有一定就業(yè)能力的求職者或許會(huì)有幫助。但對(duì)于久久不能就業(yè)或就業(yè)困難者的作用并不明顯。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)一步深化，對(duì)于城市中“剩下”的就業(yè)困難群體。政策創(chuàng)新是一項(xiàng)必不可少的。武漢作為兩型社會(huì)的試點(diǎn)城市，具有先行先試的政策優(yōu)勢(shì)。因此，應(yīng)充分利用這種優(yōu)勢(shì)來為就業(yè)困難群體謀求最大的就業(yè)機(jī)會(huì)創(chuàng)造條件。政策創(chuàng)新除了在內(nèi)容上有所作為外，還應(yīng)將各有關(guān)職能部門更緊密的聯(lián)合起來形成合力，為就業(yè)困難群體提供就業(yè)機(jī)會(huì)，培育其就業(yè)和積極尋找工作的熱情。

(三)以創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)，提高創(chuàng)業(yè)的支持力度

創(chuàng)業(yè)是整合創(chuàng)業(yè)者直接或間接擁有資源，激發(fā)創(chuàng)業(yè)者全部潛能的一種就業(yè)選擇。目前，我市主要采用小額擔(dān)保貸款、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼，以及組織創(chuàng)業(yè)趕集會(huì)等活動(dòng)來扶持創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，在很大程度上新增了就業(yè)崗位。因此，在改善就業(yè)整體環(huán)境上，有必要加大資金和政策扶持上的力度，重點(diǎn)向自雇型就業(yè)和創(chuàng)業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)上傾斜。這是符合全民創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)建創(chuàng)業(yè)城市要求的。同時(shí)，以鮮明的態(tài)度給予創(chuàng)業(yè)的支持，一定程度上可以營(yíng)造良好的社會(huì)風(fēng)氣，鼓勵(lì)失業(yè)者、待業(yè)者積極尋找出路，實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

(四)強(qiáng)化社區(qū)就業(yè)陣地建設(shè)

社區(qū)以居住在一定范圍內(nèi)的人群為依托的，具有鮮活的生命力和自我調(diào)節(jié)能力，是當(dāng)今社會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)不可或缺的組織形式。社區(qū)所能提供的服務(wù)內(nèi)容涵蓋廣泛，集社區(qū)居民的衣、食、住、行、樂等多方面。首先，從創(chuàng)造就業(yè)崗位的角度看，這些服務(wù)內(nèi)容具有一定市場(chǎng)需求，與社區(qū)居民生活緊密相關(guān)的內(nèi)容，是社區(qū)消化就業(yè)困難群體的突破口和重要載體。其次，社區(qū)組織信息傳遞不同于政府機(jī)構(gòu)或企業(yè)的線性傳播的方式，而是類似于網(wǎng)格化的傳遞方式。多半通過口口相傳，或者眼見為實(shí)的方式交流著社區(qū)內(nèi)的信息。比如：誰家有就業(yè)困難人員，誰家有人失業(yè)了等，這些員工極不易收集的信息成為社區(qū)里的公共信息。因此。政府有必要加強(qiáng)社區(qū)陣地建設(shè)，將就業(yè)信息的采集與就業(yè)需求的采集延伸到基層社區(qū)。對(duì)于就業(yè)困難群體的實(shí)際情況，想方設(shè)法做到第一時(shí)間了解、第一時(shí)間應(yīng)對(duì)及進(jìn)一步的跟蹤服務(wù)。