“兩型社會”建設的法制創新研究

　　摘 要：法制創新是建設“兩型社會”的重要路徑。法制視野中的“兩型社會”強調以最少資源消耗取得最大經濟社會效益，通過法律來最大限度地控制環境污染，避免資源浪費和生態破壞，實現人與自然和諧發展。在武漢城市圈“兩型社會”建設中，法制創新具有積極的引導作用、評價作用、保障促進作用和社會整合作用。應進一步完善環境資源法制建設，加快立法步伐；創新執法體制，建立環境資源監管執法的長效機制；完善環保信息公開機制與公眾參與機制，提高全社會的環境資源法治觀念，堅持以法制創新為先導，推進武漢城市圈“兩型社會”建設。
　　關鍵詞：武漢城市圈 兩型社會 法制創新
　　中圖分類號:F207 文獻標識碼:A
　　文章編號:1004-4914(2011)01-088-03
　　
　　以武漢為中心，輻射黃石、鄂州、孝感等8個周邊城市的武漢城市圈獲批國家“兩型社會”改革試驗區，為武漢率先實現在中部崛起提供了前所未有的歷史性機遇。2008年7月，湖北省委副書記、武漢市委書記楊松在武漢市“兩型社會”建設專題研討班上指出：“兩型社會”建設最核心問題是制度創新。建設“兩型社會”的戰略決策必須高度重視和深入開展法制建設，充分發揮法制創新在引導、促進、保障“兩型社會”建設方面的重要作用。2009年10月1日，《武漢城市圈資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗促進條例》正式施行，標志著武漢城市圈“兩型社會”建設中的法制創新取得了顯著進展。
　　法制創新是實現可持續發展法制化的重要路徑，是指依據社會變遷和經濟文化發展的客觀情況，以規范調整新的社會關系為目標，對現行法律體系進行調整、補充和完善，促進法制的革新與發展。作為一個全新的發展理念，構建“兩型社會”價值體系中最核心的問題是實行制度創新。法制之所以需要創新，原因在于傳統的法律制度片面強調對當代人類社會利益關系的調整，卻忽略了當代人類與未來人類之間代際利益的平衡；既沒有將資源環境法制放在突出重要的位置加以重視，也沒有實現人類社會發展延續與自然環境承載力之間的有機契合。在武漢城市圈“兩型社會”建設中，法制創新能夠克服傳統法律制度的弊端，保障政府有關“兩型社會”建設的各項規劃、政策得以順利實施；能夠充分整合各類社會資源，實現環境治理的最優化；能夠滿足人類對于可持續發展的權利訴求，進而實現代際利益的平衡；能夠有效制裁環境資源違法行為，維護社會發展的正常秩序，最終實現人與自然的和諧發展。本文擬就武漢城市圈“兩型社會”建設中的法制創新展開初步探討。
　　一、法制視野中的“兩型社會”
　　作為可持續發展理念在國家生活中的重要體現，在《“十一五”規劃綱要》中，首次以國家最高規劃的形式將建設“資源節約型、環境友好型社會”確定為我國經濟社會發展規劃的戰略目標。從二者之間的關系來看，“資源節約型社會”和“環境友好型社會”是一個緊密結合的整體，二者相互關聯，不可分割。例如，在環境執法實踐中，環境污染多數是因資源的不合理使用造成的；資源節約是環境保護的基礎性工作，資源利用率提高、廢物減少的直接效果就是環境的改善。“環境友好型社會”的建成，也正意味著資源節約型社會的實現。“資源節約型社會”強調節能、節水、節地、節材等，側重以最少的資源消耗取得最大的經濟和社會效益；而“環境友好型社會”側重強調防治環境污染和生態破壞，實現人與自然的和諧發展。因此，當今世界各國普遍將環境保護法和資源保護法并列為可持續發展法制化的核心內容，將環境法與資源保護法置于一個獨立的法律體系內，統稱為環境資源法，并逐漸將其發展成為與民商法、行政法并列的重要部門法。
　　盡管世界上不存在一種普適性可持續發展模式，但將可持續發展納入法制軌道，通過法律來確認環境資源保護的重要地位，調整可持續發展的社會關系已被國際社會普遍認同。自從1972年世界環境發展大會明確提出“環境友好”的概念伊始，國際上把法制作為保護環境資源的主要路徑已經有十余年時間，法制建設經歷了從理論到實踐、由綱領到法律規則的實質性跨越。從國外來看，盡管沒有明確提出“兩型社會”的概念，但涉及到創新法律制度、促進社會可持續發展的學理研究與法治實踐卻呈現出積極的發展態勢。美國學者Peter P.Rogers認為“可持續發展”（Sustainable Development）本身就是一項重要的公民權利，其內容不僅包括公民對環境及自然資源永久享有的權利，還應包括公民的子孫后代對環境資源需求的滿足，以及獲得救濟的權利。美國《國家環境政策法》第101條(a)明確提出“環境友好”的法律理念，規定立法應“采取包括財政的、技術的支援在內的一切手段，增進公共的福利，協調人與自然的共存關系，創造和維持現在和將來世紀能滿足人們的社會的、經濟的需求的環境。”1992年里約地球問題首腦會議上通過的《21世紀議程》要求各國“必須發展和執行綜合的、有制裁力的和有效的法律和條例，而這些法律和條例必須根據周密的社會、生態、經濟和科學原則”。著名NGO組織“我們只有一個地球”在2001年發布的“21世紀憲章”中將“友好的環境與資源可持續利用的社會”界定為“建立在不斷發展、創新法制的基礎上，保障人類世世代代享有對自然資源充分、平等、合理利用的權利”的社會。《中國21世紀人口、環境與發展白皮書》也鄭重承諾：在今后的可持續發展戰略和重大行動中，有關立法和法律法規的實施占重要地位。
　　二、法制創新在建設“兩型社會”中的作用
　　在建設“兩型社會”的進程中，法制創新充分考慮了被傳統法律邊緣化的弱勢群體的訴求，它既不能游離于現行法律體系之外，也不是通過改良立法技術創制出的某一種新的單行法律規范，而是遵循可持續發展的客觀規律，對傳統法律制度進行理念革新，按照理性的思維對一國法律進行整體思考、模式創新與制度變遷的結果。
　　《“十一五”規劃綱要》指出：“本規劃提出的主體功能區劃、保護生態環境、加強資源管理等要求，主要通過健全法律法規、加大執法力度等法律手段，并輔之以經濟手段加以落實……應注重及時把行之有效的改革措施用法律、規章和制度的形式確立下來。”法制創新通過規范人的社會活動來影響人與自然的關系，其調整對象是以人的行為為中介的社會關系，追求人與人、人與自然的和諧統一。作為湖北省“兩圈一帶”總體戰略的重要組成部分，武漢城市圈各級政府高度重視法制創新，取得了顯著成績，有效推動了經濟社會可持續發展。例如，武漢市近年來先后出臺了《湖泊保護條例》、《水土保持條例》、《城市節約用水條例》、《城市綠化條例》等十余部立法，制定了《環境保護行政執法責任制實施方案》、《環境保護系統行政執法過錯責任追究辦法》、《機動車排氣污染防治辦法》、《武漢市城市集中式地表水水源保護區劃分規定》等一系列配套政策；黃石、孝感、仙桃等市分別制定了《建筑節能管理實施辦法》、《流通環節食品管理辦法》；2008年8月，武漢城市圈所屬九城市環保部門共同起草了《武漢城市圈環境保護合作框架協議》，明確規定九城市統一制定流域水環境綜合整治方案，實現流域共保，上下游共治。目前，湖北省政府正在起草《湖北省武漢城市圈“兩型社會”促進條例》，該條例將充分體現中央賦予武漢城市圈的先行先試權，從宏觀上為“兩型社會”建設提供法律指引，為其他單行法的制定在立法原則、立法程序、立法技術等方面提供指導。在執法監督方面，武漢城市圈所屬九城市也開始積極探索聯合環境執法試點和排污權交易工作，并在梁子湖跨區域排污治理中初見成效。這些舉措切實維護了公民權益，保障了環境資源安全，使得環境質量大幅提高。以空氣質量為例，據2010年5月湖北省環保廳發布的《2009年湖北省環境質量狀況》顯示，2009年武漢城市圈中的鄂州、黃岡、咸寧、仙桃、潛江、天門等城市的空氣質量符合國家二級標準；武漢、黃石、孝感等城市的空氣質量符合國家三級標準，其中鄂州、孝感、天門的空氣質量優良率達到97%以上。據2010年4月武漢市環保局發布的《武漢市環境狀況公報》顯示，該市空氣質量優良率上升至82.5%，達到10年來的最好水平。在節能減排領域，2009年武漢市萬元GDP能耗值下降率為4%以上，65戶重點企業萬元產值能耗下降率為7%，超額完成年度目標；單位GDP用水量較上年明顯下降，提前一年完成“十一五”污染減排目標。
　　
　　然而，由于長期受到“GDP才是根本，環保要為發展讓路”等錯誤觀念影響，加上政府、企業、公民的環境法律意識淡漠，導致“兩型社會”法制建設仍然存在著立法缺位、立法技術落后和執法不嚴、違法難究、監督乏力等弊端。據統計，2009年武漢市中心城區生活在國家規定噪聲標準值55分貝以內的人口數量僅占49.3%，水質符合功能區類別的湖泊僅占27.1%，水質為劣V類的湖泊占38.57%，全市產生工業固體廢物達1213萬噸。據國家環保部對全國重點城市環境綜合整治定量考核結果顯示，2008年，武漢市群眾對城市環境的滿意率僅為66%。從節能減排的三項主要指標：化學需氧量（COD）消減率、二氧化硫消減率、萬元GDP能耗值來看，2009年武漢市COD削減率為2.3%，二氧化硫削減率為2.5%，萬元GDP能耗值為1.12；而同為“兩型社會”綜合配套改革示范區核心城市的長沙市2009年COD削減率為22.16%，二氧化硫削減率為11.1%，萬元GDP能耗值僅為0.88。從武漢城市圈內其他城市來看，黃石市、孝感市近年來頻現非法開采礦山案件；鄂州電廠因污染物排放總量嚴重超標，被國家環保部責令限期整改。據《2009年湖北省環境質量狀況》顯示，孝感市平均等效A聲級在60.6分貝，聲環境質量屬中度污染；黃石市、鄂州市平均等效A聲級范圍在55.1至56.9分貝之間，聲環境質量為輕度污染。在環境執法領域，由于制裁不力，導致大量環境違法行為得不到及時有效的遏制和糾正。據2008年《武漢市地理信息藍皮書》披露，該市中心城區現有湖泊54個，比20年前少了17個；湖泊總水面減少1083公頃，其中非法填湖占46.7％；中心城區內5座自然山體被人工“鏟平”。據2005年由國家環保總局和美國環保協會共同完成的《中國環境監察執法效能研究項目總報告》顯示，中國企業在環境污染方面違法與守法成本竟然相差46倍。這種企業守法成本高、違法成本低的現象，導致許多環境違法行為得不到及時有效的遏制。相比之下，在1999年美國聯邦環保署訴美國電力公司一案中，對該公司火電廠造成環境污染的處罰高達46億美元。由于存在立法缺位、執法不嚴、制裁乏力等弊端，造成企業守法成本高、違法成本低，導致許多環境違法行為得不到及時有效的遏制。這些現象都昭示著我們：法制創新在構建“兩型社會”的法治實踐中具有不可替代的重要作用。只有實現創新，才能克服現行法律體制的弊端，為“兩型社會”建設營造良好的法制環境。具體而言，法制創新在建設“兩型社會”中的作用體現在如下方面。
　　首先，法制創新具有積極的引導作用，能夠正確指引“兩型社會”建設的方向。法的引導作用是建立社會秩序必不可少的條件和手段，是指以法律規范提供行為模式和價值預設，指引人們作出一定行為或不作出一定行為，引導各類主體朝著有利于立法目標的方向努力，并為他們的行為提供預期。《“十一五”規劃綱要》將建設“兩型社會”確定為我國國民經濟和社會發展規劃的重要內容和戰略目標，因此，在立法工作中，立法機關既要深刻領會中央精神，又要認真研究如何貫徹好這一重大決策。例如，餐飲企業的高能耗和廢氣擾民問題是長期以來困擾武MbuMq+/lIUw0qfsU3n3uhg==漢城市圈各級政府的一大難題。我國《可再生能源法》第四條規定：“國家將可再生能源的開發利用列為能源發展的優先領域，通過制定可再生能源開發利用總量目標和采取相應措施，推動可再生能源市場的建立和發展。”按照《可再生能源法》的指導思想，武漢市出臺了《武漢市飲食娛樂服務行業環境保護管理辦法》，明確規定對使用可再生能源的飲食娛樂企業予以稅費減免，這就明確表明政府將大力支持可再生能源的發展，這個領域將有光明的發展前景，從而給企業家們吃了一顆“定心丸”，引導他們在可再生能源產業放心投資。
　　其次，法制創新具有科學的評價作用，能夠有效地規范和約束公民、社會組織和國家機關的行為，為建設“兩型社會”營造和諧穩定的社會秩序。法的評價作用是指法律作為人們對他人行為的評價標準所起的作用，分為即專門評價和一般評價。前者是指經法律專門授權的國家機關、組織及其成員對他人的行為所作的評價，如法院及其法官、行政機關及其行政人對人們行為所作的裁判或決定，其特點是具有國家強制力、產生法律約束力，因此又稱為效力性的評價；后者是指普通主體以輿論的形式對他人行為所作的評價，其特點是沒有國家強制力和約束力，是人們自發的行為，因此又稱為輿論性評價。將評價機制引入到法制創新中，不僅能夠提高“兩型社會”建設的公眾參與性，還能有效針對環境資源立法進行矯正和調試，以適應經濟社會發展的需求。例如，針對武漢市大量天然湖泊被填埋占用的現象，該市《湖泊保護條例》和《環境影響評價實施辦法》均明確規定了湖泊規劃利用的聽證制度，要求對大面積天然湖泊的規劃利用必須進行社會聽證，行政審批必須建立在廣泛聽取公眾意見的基礎上，充分體現出“以人為本”的立法宗旨。
　　再次，法制創新具有積極的保障和促進作用，能夠有力保障建設“兩型社會”決策的有效實施。所謂保障作用，是指法律對各類環境資源違法行為作出詳盡的懲罰和制裁規定，以排除與立法目標相悖的各種障礙，最大限度地保護資源環境。法律責任是法的保障功能的最直接體現。現行環境法大多專章設立法律責任，明確從事違法行為者必須承擔的后果。所謂促進作用，是指國家在法律中對重大政策和措施直接作出規定，并保障其連續性和一貫性。例如，《可再生能源法》第四章專門對可再生能源的推廣與應用提出支持措施，包括六項鼓勵和扶持的具體政策，這將對相關產業的發展產生巨大的鼓舞和推動作用。武漢城市圈內的黃石市擁有豐富的礦產資源，該市除了在立法和執法工作中加大對非法開采礦山資源的懲治力度外，還嚴格按照《可再生能源法》的規定，出臺地方立法，積極引導小采石場實施技術改造，由粗放型的礦山開采向礦業副產品深加工轉型，收到了較好的效果。
　　第四，法制創新具有社會整合作用，能夠積極促進各方社會資源的有效整合，形成建設“兩型社會”的合力。不斷的分化和整合是任何社會走向更高級階段的必要步驟。法律是實現基本社會秩序、實行社會控制的重要手段，是實現社會合作的結構性要素。環境資源法制通過為國家權力保障環境資源的可持續利用提供合法性根據而實現社會整合，通過法律賦予保護環境資源以合法性，旨在將國家權力納入一定的制度軌道，使之成為受多數社會成員擁護的合法管理和支配社會的力量而發揮社會整合功能，從而為“兩型社會”建設提供社會資源優化配置。武漢城市圈理念的提出本身就是建立在對湖北省域資源進行充分整合的基礎上，法制創新對于建構“兩型社會”的社會整合作用尤為明顯。例如，武漢城市圈內的梁子湖位于鄂州、武漢、咸寧和黃石等四個城市“三不管”地帶，湖泊污染問題長期難以解決。在武漢城市圈環保部門聯席會議制度實施以后，武漢城市圈所屬的九個城市聯合發布了環保合作宣言，逐步建立了聯合環境執法機制，使得這一難題迎刃而解。2008年8月，九城市環保部門負責人共同磋商，起草了《武漢城市圈環境保護合作框架協議》，明確提出制定流域水環境綜合整治方案，實現流域共保、上下游共治，從源頭上杜絕了“多頭管理”和政府缺位現象，充分實現了“1+8”城市圈立法資源的整合。
　　三、以法制創新為先導，推進武漢城市圈“兩型社會”建設體制機制創新
　　當前，我國已基本形成了以《憲法》關于環境資源保護的規定為核心、以《環境保護法》為基礎的“兩型社會”建設法律體系框架，武漢城市圈內各城市有關環境資源保護的地方立法也多達20余部。從總體上看，這些立法對節約資源，保護和改善環境質量，促進經濟、社會、環境協調發展起到了積極的作用。但是，由于長期以來受到重經濟指標、輕環境保護的立法觀念影響，加上政府、企業、公民的環境法律意識淡漠，法制建設仍然存在著立法缺位、立法技術落后和執法不嚴、監督乏力等缺陷。主要表現為：一是重實體規范、程序規范欠缺；二是重行政主導、公眾參與有限；三是重立法數量、執法與司法功能偏差；四是不同部門和層次的環境立法缺乏統一規劃協調；五是地方立法特色性不強，可操作性較差；六是存在亟需填補的立法真空，形成于體制轉換與社會轉型時期的不少法律規范內容已難以適應社會發展與環保新形勢的需要。就法制調整效果而言，雖然局部環境污染問題有所緩解，區域性大規模的生態退化有所遏制，但是跨域性的生態問題頻繁出現（如湖泊綠藻、江河斷流、洪澇災害、水土流失），污染城鄉地區轉移加劇、災后生態恢復與重建困難等令人擔憂，還有環保體制直面市場化、遭遇入世后的國際因素，均表明武漢城市圈“兩型社會”建設面臨著巨大壓力。這預示著對生態系統的法律保護將上升為環境政策的基本導向，推進武漢城市圈“兩型社會”建設，必須堅持以法制創新為先導。
　　
　　（一）明確為“兩型社會”建設服務的立法指導思想
　　將經濟社會發展納入法制軌道是世界上所有法治文明國家的共識。建設“兩型社會”的重大戰略舉措，要求我們增強環境資源保護的緊迫感和責任感，把思想統一到科學發展觀上。只有堅定為“兩型社會”服務的指導思想，才能保持社會主義法制自身的生命力。但從目前來看，并非所有的官員都樹立起了環境法制意識。在立法和調研工作中，我們經常會聽到這樣一些議論：GDP才是根本，環境保護是要為發展讓路的；不妨“先上（經濟發展）車、后補（環境保護）票”；“先污染后治理”是經濟發展的普遍規律等。這種認識應當盡快轉變，真正把思想統一到中央提出的科學發展觀上。目前，《武漢城市圈資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗促進條例》已由湖北省第十一屆人民代表大會常務委員會第十一次會議于2009年7月31日通過。該《條例》明確規定湖北省地方性法規、政府規章和其他規范性文件的制定機關根據改革試驗的需要，適時制定、修改或者廢止有關地方性法規、政府規章和其他規范性文件。武漢城市圈各級立法機關應嚴格按照《條例》的統一部署和要求，結合實際，建立健全、完善相應的立法組織機構和立法工作機制，積極履行為“兩型社會”改革試驗保駕護航的各項立法職責。
　　（二）加快環境資源配套立法，使建設“兩型社會”有法可依
　　立法是法制創新的先導。健全的環境資源法律體系是構建“兩型社會”的重要長效機制，這項工作應當實現“雙結合”，即環境資源立法與其他相關立法結合、法律與配套規范性文件結合。首先，建設“兩型社會”需要整個法律體系協調一致共同發揮作用，不僅要研究制定好專門的環境資源法律，而且要重視在其他法律中充分體現資源節約和環境保護的要求。根據全國人大常委會“十一五”立法規劃，當前武漢城市圈各級政府應重點研究、制定或修改的立法主要包括資源能源節約方面的立法，特別是循環經濟立法和節約能源立法；污染控制立法；生態環境保護立法等。此外，還應對涉及大氣污染、水污染、噪音污染、光污染和保護資源、節約能源的地方立法及時進行清理、修改和補充，加大對環境行政執法的監督處罰力度。其次，應進一步完善配套規范性文件的制定工作。在每一部涉及到“兩型社會”建設的立法中，都有一定數量的授權性規范條款，要求地方人大和政府制定與法律配套的行政法規、部門規章、規劃、技術規范及相關標準等規范性文件。配套文件也具有規范性和強制性，是完備的法律體系的組成部分，也是法律實施的一個環節。它們往往是適應環境保護實際工作的需要，針對較為突出的、急速變化的環境問題制定的，在彌補法律規定的局限性和解決急迫問題兩方面具有重要意義。例如，為解決群眾反映強烈的機動車排氣污染問題，武漢市環保局聯合相關部門，于2009年先后出臺了《關于建設項目環境保護審批監察監測三聯動管理機制的實施辦法》、《建設項目環保審批綠色通道制度》、《機動車排氣污染防治辦法》和《全市機動車排氣污染防治工作方案》等一系列配套政策，確保了環境資源立法的順利實施。當前，全國各地正在進行發展循環經濟地方立法的起草工作。武漢城市圈各級政府在起草法案的同時，就應充分考慮配套規范性文件的研究制定工作，包括制定有關廢舊家電、電池回收處理，石油、天然氣節約以及建筑節能，包裝物和廢舊輪胎回收等資源節約與綜合利用的立法等。
　　（三）改革創新，建立環境資源監管執法的長效機制
　　徒法不足以自行。環境資源監管執法是確保“兩型社會”法制建設有序開展的重要保障。首先，應積極開展環境監管執法體制創新。要按照國家環保部機構改革的總體部署，進一步完善武漢城市圈各級政府的環境監察管理體制，逐步整合優化環境執法資源，理順環境執法監督層級權限與權力架構。其次，應逐步實現環境執法稽查方式創新，對區環保部門日常環境監管、環保專項行動、典型案件查處、群眾舉報辦理等工作開展稽查，解決行政不作為和行政亂作為等問題。再次，應探索建立區域環境監管執法聯動機制，實行排污狀況、環境監測等動態信息互通共享，遏制發生跨區域、跨流域的污染事件，逐步轉移執法重心，突出事前和事中執法監督，變被動的末端執法為主動的全過程執法監督。第四，還應大力推進環境監管執法手段創新。應積極摸索環境監管執法規律，逐步實現從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題，提高環境保護工作水平。在加強行政執法的同時，積極開展排污權交易，探索排污權有償使用；加強企業環境行為審查，建立重點排污企業環境監督員制度，開展企業環境行為信用評價，加強新聞輿論監督和群眾監督，促使企業履行環境保護等社會責任。例如，武漢市環保局將“飛行監測”作為強化環境監管執法手段，通過采取突擊檢查的方式，實時掌握各排污企業排污狀況，嚴厲打擊違法排污行為，確保污染物治理設施正常運行、各項污染物穩定達標排放。2009年以來，重點對30余家企業實施“飛行