稅費改革后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀及問題研究綜述

　　摘 要:稅費改革對整個農(nóng)村產(chǎn)生了深遠的影響，農(nóng)民負擔減輕了，公共產(chǎn)品的供給方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。但農(nóng)村公共產(chǎn)品供給依然存在諸多問題。對此，學界主要從制度方面進行了深層次的分析，認為現(xiàn)行制度存在較多缺陷，并從不同角度提出相應的解決思路。
　　關鍵詞:稅費改革 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給 制度性缺陷 解決思路
　　中圖分類號：F323 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）01-064-03
　　
　　從2000年起，安徽省率先在全國進行了農(nóng)村稅費改革的試點，2002年這項改革進一步推廣到了全國20個省市。農(nóng)村稅費改革被認為是繼土改運動和聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后新中國農(nóng)村的第三次重大改革，改革的內(nèi)容被高度概括為“三個取消，一個逐步取消，兩個調(diào)整和一項改革”。即取消屠宰稅，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款，取消教育集資等專門面向農(nóng)民的行政事業(yè)性收費和政府基金，用三年時間逐步減少直至全部取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累和義務工，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅征收辦法，改革村提留和使用辦法。稅費改革的實施，在很大程度上減輕了農(nóng)民的負擔，受到了廣大農(nóng)民的普遍歡迎，對于進一步改善干群關系，規(guī)范基層政府行為，促進農(nóng)民全面奔小康起著巨大的推動作用，但也在一定程度上帶來負面影響，如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）凸現(xiàn)財政危機，農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供有所減少。問題的出現(xiàn)迅速引起了政府部門和有關學者的注意，稅費改革也因此成為各方關注的焦點，對稅費改革引發(fā)問題的討論文章，屢見報端，本文僅對稅費改革后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀及問題研究略作綜述。
　　一、稅費改革后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀
　　學者從不同角度對稅費改革后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀進行了闡述，總的來講，主要有以下三方面：
　　（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所需資金嚴重不足
　　1.稅費改革后基層財政資金缺口大。稅費改革前，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要依靠制度外供給，基層政府可以通過各種行政事業(yè)性收費、教育集資、鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的生產(chǎn)和公益事業(yè)集資以及各種攤派、罰款來籌集農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金。稅費改革后，這些費用逐步取消，主要依靠上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付填補基層財政缺口，輔以“一事一議”的村民集資，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給開始轉(zhuǎn)向制度內(nèi)供給為主。在這樣的供給模式下，由于轉(zhuǎn)移支付體系以及預算體制本身存在的制度缺陷，基層政府的財政仍存在較大缺口。
　　2.稅費改革使村級債務問題進一步凸顯。稅費改革減少了村集體的收入，弱化了村級債務的償還能力。稅費改革后，取消了固定收取公積金和共同生產(chǎn)費的做法，村內(nèi)集體生產(chǎn)公益事業(yè)按“一事一議”的方式籌資，農(nóng)民生產(chǎn)費用“誰受益誰負擔”，徹底堵住了變相向農(nóng)民攤派村級債務的口子。
　　3.稅費改革后經(jīng)費不足嚴重影響到基層政府的正常運轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入明顯減少，嚴重影響到基層政府的正常運轉(zhuǎn)，原有的一些合理開支也受到制約。實際上，越是農(nóng)民負擔重的地方，經(jīng)濟發(fā)展越是落后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關的正常運轉(zhuǎn)越是依靠面向農(nóng)民的鄉(xiāng)統(tǒng)籌。稅費改革截斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關面向農(nóng)民的籌資渠道后，并沒有為他們提供開辟財源的新渠道，結(jié)果使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雪上加霜。根據(jù)國家和省級稅費改革的要求，鄉(xiāng)村兩級基本運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費的不足，應由縣財政補貼。而實際上在資源短缺地區(qū)，縣財政財力一般都明顯不足，無法彌補鄉(xiāng)村兩級支出缺口。
　　（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金使用效率低下
　　1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與需求錯位。現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給采用的是一種自上而下的決策機制，它不能有效地反映農(nóng)民的真正需求。在這種決策機制下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要不是由農(nóng)村內(nèi)部的需求決定，而是由農(nóng)村外部的指令決定。在政績考核和經(jīng)濟利益驅(qū)動下，農(nóng)村基層政府、權力部門已成為既有壟斷權力又追求利益的行為主體，其行為目標和農(nóng)民追求目標的沖突，不可避免地造成公共資源籌集和使用的失衡。公共產(chǎn)品和服務的公共性發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，導致公共資源的浪費和農(nóng)民對政府提供公共產(chǎn)品的失望。由于行政體制改革的滯后，政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不是根據(jù)農(nóng)村和農(nóng)民的真實需求來決定，而是根據(jù)地方政府部門領導人的政績來決定。由此造成了現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不能反映農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求狀況，這種供給結(jié)構的失調(diào)導致農(nóng)村公共產(chǎn)品的利用低效。這對于本來就拮據(jù)的基層財政來說，顯然是一種巨大的浪費。
　　2.公共資金管理混亂。政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給主體，其涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)和公共產(chǎn)品提供的部門較多，資金渠道、部門支持政策也比較多。但是由于缺乏系統(tǒng)性和整體協(xié)調(diào)性，資金投入分散現(xiàn)象嚴重，政策之間相互制約現(xiàn)象也時有發(fā)生，在很大程度上影響了政府行為的有效性。具體表現(xiàn)為：一是財政支農(nóng)資金實行分塊管理，有限的資金不能形成合力。二是管理約束機制不健全，容易造成資金流失。
　　3.政府供給中缺乏降低成本的動力。由于政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品大多具有一定的壟斷性，政府各部門可以利用這種壟斷地位在供給公共產(chǎn)品時盡可能降低質(zhì)量，提高價格，并在此基礎上擴大生產(chǎn)規(guī)模，使之所提供的數(shù)量與范圍超過最優(yōu)的生產(chǎn)水平，使社會所支付的費用大大超過必需支付的成本。
　　（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，差距不斷拉大
　　稅費改革后，由于農(nóng)村基層財政困難，基層組織公共產(chǎn)品供給能力下降，往往通過減少公共產(chǎn)品供給來壓縮財政支出，甚至根本無力顧及公共產(chǎn)品供給。長期存在的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足問題得不到緩解，反而日益突出，大部分農(nóng)業(yè)水利設施年