“十二五”加快城鎮化與應對農村人力資本溢出問題研究

　　摘 要：“十二五”時期是我國城鄉關系發生重大變化的轉折時期。文章概述了這一時期我國城鎮化變動趨勢及農村勞動力轉移的規模和主要特點，進而分析研究當前農村人力資本外溢效應問題，并就積極應對這一問題，以加快農村發展提出政策建議。
　　關鍵詞：城鎮化 人力資本 研究
　　中圖分類號：F323.6 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）01-058-03
　　
　　 “十二五”時期，是我國城鄉關系發生重大變化的轉折時期。按照中央對“十二五”規劃的建議精神，我國將實施擴大內需戰略，積極穩妥推進城鎮化，加快轉變農業和農村發展方式。各地區將進一步提高統籌城鄉發展步伐，推動城鄉一體化發展，未來五年的城鎮化水平將有一個較快提升。城鎮化水平的提高意味著將有大量農村人口逐步轉為城鎮居民，而優先轉移到城鎮的主要是舉家遷移、在城鎮有固定職業的常住人口以及新生代農民工，繼續留在農村的勞動力素質和結構將進一步削弱，對轉變農業發展方式存在諸多隱憂，甚至進一步固化城鄉差距拉大的趨勢。因此，在加快轉移農村勞動力的同時，要加強提升農村人力資本的公共投入，在改善農村就業環境的同時，預見性地縮小由于人力資本外溢造成的城鄉差距。
　　一、“十二五”時期城鎮化與農村勞動力轉移的發展趨勢
　　1.“十二五”時期我國城鎮化率變動趨勢。我國自20世紀90年代后期開始至今，城市化率處于高速發展期。根據塞穆爾·H·霍雷斯頓（Samuel H.Preston）對1950年～1970年世界絕大多數國家（不包括中國）工業化和城市化關系的考察，發現其比例關系大約是1：2，即工業勞動力占全體勞動力的比例每增長1%，城市人口占總人口的比例會增長2%。以此為參照，在2000年，我國的城市人口比重就應該上升到56.4%，但到現在我國城市人口依然沒有達到這個比重，我國改革開放前20年城市化發展嚴重滯后。
　　20世紀90年代后期，我國戶籍制度受到了明顯的沖擊，形成了很強的張力，促進城市化率快速提高。1995年我國城鎮化率為29.04%，2000年城鎮化率為36.2%，年均增長率為4.5%。2009年城鎮化率為46.6%。從城市的集中程度來看，我國人口在50萬以上的城市數目1949年為12個，1980年為45個，1989年為58個，1994年為74個，而到了2002年則驟增至450個。我國人口在100萬以上的城市數目，1978年為13個，1993年為32個，2002年為171個，2005年為181個。
　　世界銀行在1995年對城市化率的比較分析中指出：一個國家的城鎮化率隨著國民收入的增加而增加，高收入國家城市化率一般為75%，中等收入國家的城市化率為60%，低收入國家的城市化率為28%。2003年、2006年和2008年，我國人均GDP先后跨過1000美元、2000美元和3000美元，2009年我國人均GDP超過3500美元。到今年“十一五”規劃期結束，我國人均GDP將會接近或超過4000美元，在“十二五”時期還將超過5000美元，成為中高收入國家。隨著城鄉一體化的推進、戶籍制度的改革、城鄉社會保障制度的整合，城市化率的進一步提高是必然趨勢。按時間序列預測，2015年，我國城鎮化率將達到53%左右。國家信息中心預計，未來幾年我國城市化仍將處于快速發展階段，總體上將呈現出逐步小幅加速增長的態勢，到2015年城市化率將達到53.5%左右，“十二五”時期，年均提高1.1個百分點左右。
　　2.“十二五”時期農村勞動力轉移的規模及主要特點。根據國務院發展研究中心預測表明：“十二五”時期，我國農村勞動力平均年轉移900萬人，其中以農民工形式的年轉移600萬～650萬人。《我國農民工工作“十二五”發展規劃綱要研究》課題組同樣預測，“十二五”期間，通過農民工形式每年新增轉移也大約在600萬～650萬人。以上兩種方案對我國農村勞動力轉移的分析主要基于增量轉移，還有一個重要的事實不容忽視，即已經轉移城鎮就業的農民工的市民化問題。因為，我國現有城市化率的統計口徑包括了1.45億左右在城市生活6個月以上但沒有享受到和城市居民等同的公共福利和政治權利待遇的農民工，也包括約1.4億在鎮區生活但從事務農的農業戶籍人口，這些并沒有真正轉變身份的人口約占城鎮總人口的一半。若將這部份人也都轉為城鎮居民，則需要轉移的農村勞動力數量還將增加。國家發改委宏觀經濟研究院預測，我國農村還有1億6千萬剩余人口需要轉移，而其中約1億2千多萬在城鎮流動就業。若“十二五”時期將在城鎮有固定職業的人全部納入城鎮社會管理和服務體系，則年均約2500萬人。
　　“十二五”時期，農村勞動力轉移，與農民的受教育程度、年齡、性別、城鎮工資率等因素緊密相關，在轉移形式、地域分布等方面呈現許多與以往不同的新特征：一是新增農村勞動力轉移不斷減少，現有農村富余勞動力主要以中西部地區40歲以上、初中文化程度以下勞動力為主，轉移難度進一步加大。二是農民工就業吸納能力總體加強的同時，結構性矛盾日益突出。“十二五”期間，受我國內需市場的加速擴展、產業轉型升級的加快、城鎮化發展形成的新動力以及比較優勢的區域轉移等因素的支撐，我國經濟增長速度有望保持8%~9%以上，產業結構、需求結構將會進一步優化，服務業比重有望進一步提高，將進一步擴大農民工就業機會。同時，對農民工素質、勞動力培訓和職業教育體系提出了更高要求，農民工供求的結構性矛盾將更加突出。三是農民工就地就近向中小城市轉移面臨新機會。區域協調發展和促進城市群發展戰略的實施，沿海地區的產業轉移，都將強化中小城市的產業功能和基礎設施建設，為農村勞動力就近轉移創造條件。四是舉家遷移人口不斷增加，新生代農民工加快轉移。農民工對子女教育、醫療衛生、文化娛樂等方面的服務更加關注，尤其是新生代農民工更加追求城市生活，農民工家庭在流入地居住長期化趨勢明顯。國家統計局公布的《2009年農民工監測調查報告》顯示，在2009年外出農民工中，舉家外出農民工2966萬人，占全部外出就業農民工的20.4%。“十二五”期間，隨著我國把符合條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務，舉家遷移人口還會進一步增加。
　　二、當前農村人力資本外溢效應分析
　　人力資本溢出效應是指附著于人力資源上的知識、文化、技能等人力資本積累量，在趨利動機驅使下，隨著人的流動產生的對流出地在人力資本投資回報過程中產生的一系列不利影響。人力資源從一個地區向另一個地區的流動，造成流出地人力資本的外溢。從實際情況來看，當前農村投資所形成的人力資本表現為顯著的外溢效應。農村人力資本外溢對農村產生的影響具體表現在：
　　1.國家長期對農村公共投資形成的人力資本沒有留在農村，削弱農村內生發展能力的積累。從中國的實際情況來看，農村人力資本的外溢效應主要表現為，在長期城鄉二元經濟制度下，農民要想徹底改變自己的命運，改變貧困落后的生活面貌，跳出農門，提高自身的社會地位，只有通過求學接受高等教育一條路。因此，農村孩子一旦有機會上大學，離開農村，即便在城市找不到一份穩定的工作，考慮到農村落后的基礎設施和投資環境，他們也很少愿意返回農村建設自己的家鄉，農村投資形成的人力資本沒有形成對農村應有的回報。
　　2.制約現代農業發展和農業發展方式轉變，對縮小城鄉差距產生極為不利影響。優先轉移的農村勞動力以青壯年為主，文化程度較高，留在農村的主要是老人、婦女兒童和無技能的人。2008年底，我國農村勞動力中，高中文化程度的占11.4%，中專文化程度以上的僅占4.3%，初中及初中以下文化水平的勞動力比重高達84.2%。相關調查表明：在受過高等教育的農村籍大學畢業生中，93.8%的人把城市作為首選的工作地點，不足7%的人首選愿意回到縣城、城鎮或農村工作。農村勞動力素質低下阻礙了農業技術的進步和勞動生產率的提高，老齡化趨勢日益嚴重，吸納新技術的能力弱，不能適應現代農業發展的需要，農村內生發展能力相對衰退。
　　
　　3.大大加劇農村社會的凋蔽，產生了一系列社會問題。很多農村青壯年勞動力選擇棄田外出務工，在農村就形成了大量婦女、兒童、老人留守的獨特現象，以此引發的社會問題也日益顯現。留守老人無人照料，以往鄉村那種和睦、友鄰、尊老撫幼的社會倫理基礎已經遭到嚴重破壞，傳統宗法約束力日益下降，家庭養老功能日漸弱化。兒童的隔代教育問題，甚至家庭教育出現缺失，對留守兒童未來的發展產生不利影響，許多農村地區初中學生輟學現象已經比較嚴重。
　　4.農村公共事業缺乏人力去組織和實施，村民自治組織受到挑戰。農村集體建設缺失勞動力，一些地區的農田水利設施年久失修，渠道泥沙淤積嚴重。盡管農民深知水利灌溉對于農業生產的重要性，但苦于村里缺乏壯勞力而無法得到修繕。鄉村以小家庭為單位的分化越演越烈，鄉村也沒有作為共同體存在的社區基礎，鄉村農戶之間的協作也越來越困難。
　　5.農村社會管理和基層黨的建設受到嚴重影響。農民的政治參與度下降，農村基層黨組織領導班子后繼乏人，村級黨組織成員工資收入減少，待遇降低，缺乏工作積極性。村干部整體素質不高，適應建設社會主義新農村的新形勢、新任務能力不足，基層黨組織建設和政府治理機制仍有待進一步完善。
　　三、積極應對農村人力資本溢出、加快農村發展的政策建議
　　要堅持在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化的原則，積極解決農村人力資本外溢產生的不利影響，加快社會主義新農村建設。
　　1.優先發展農村義務教育，將推進城鄉義務教育均等化作為首要任務。大力普及和鞏固農村九年制義務教育，建立健全農村義務教育經費投入保障機制，新增教育經費主要用于農村，不斷提高農村中小學公用經費標準，不斷改善農村中小學辦學條件，使生均占地面積、建筑面積、儀器設備、圖書等指標達到國家標準，保障農村人人享有良好教育的機會，相應減少農村人力資本投資成本。合理調整城鄉教育布局，在城鄉教育適度規模集中的同時，辦好必要的教學點，實現教育分散到集中的合理過度，保障留守兒童得到高質量的教育。擴大對農村家庭經濟困難寄宿生生活補助覆蓋范圍和補助標準，逐步實現全覆蓋。
　　2.以實施農村免費中職教育為手段，建立健全農村勞動力技能培訓的長效機制。把職業教育作為提升農村人力的最現實途徑。大力發展面向農村就業的園藝、農技、農業、林業、生態等職業教育，建立農村職業教育培訓基金，促進農民生產和生活方式適應新農村變化，培育新型農民。建立農村中職教育和現代農業示范區間的校企互助合作關系。辦好鄉鎮農民文化技術學校，把鄉鎮農民文化技術學校建設成農村勞動力轉移培訓和農村實用技術培訓的基地。
　　3.大幅度增加農村基礎設施和社會事業的政府投入，增強農村人力資本積累能力。適應城鎮化發展、農村居民集中居住的趨勢，增加對農村居民集中居住點的基礎設施建設投入，進一步提高標準，并將其納入財政預算，有條件的地區可以探索實施城鄉基礎設施建設一體化管理和建設。當前，隨著城鄉居民對優質教育、醫療衛生、文化、體育（下轉第62頁）（上接第59頁）等社會資源的追求，要重視社會事業在促進城鄉統籌發展方面的作用。加大農村社會事業投入，絕不能讓社會事業成為進一步拉大城鄉差距的阻礙。
　　4.建立引導農民進行人力資本投資的激勵機制，健全幫扶制度。一方面減少農民個人進行人力資本投資的費用支出；另一方面通過政策的引導建立起農民個人人力資本投資的激勵機制，逐步減輕農村人力資本的外溢效應，使農村發展建立在人力資本積累的基礎之上。同時，做好提升農村人力資本的幫扶工作。建立以城帶鄉、對口協作的人力資本交流機制，繼續完善大學生村官配套制度，建立常態化的城鎮教師、醫生、科技工作者的對口支援、幫扶、交流和輪崗等機制。破除城鄉人力資本自由流動的體制機制障礙。
　　5.增強農村內生發展能力，防止農村人力資本過度外溢。農村人力資本外溢是社會發展的普遍規律，但目前一些地區農村人力資本過度外溢，已嚴重影響到農業技術進步和現代化進程。當前，要緊緊抓住統籌城鄉發展的契機，通過農村土地流轉，發展適度規模經營；通過公司化經營發展現代農業；通過專業化合作提高農民組織化程度，以此提高農村產業本身對農村人力資本的需求，促進部分農村勞動力在當地轉產轉業。在統籌城鄉發展中，可以大力發展適應現代市場需求的農村新經濟組織。主要途徑是推進“三大合作”——土地股份合作制、社區股份合作制、農民專業合作社等農村新經濟組織建設，增強農村內生發展能力及對人力資本的需求。
　　[注：本文是中國勞動關系學院“城鄉收入差距擴大化：一個人力資本的視角”基金項目（項目編號：10YYB024）的階段性研究成果]
　　
　　參考文獻：
　　1.朱勇等.新增長理論的產生和發展.外國理論動態，1998（12）
　　2.霍麗.城鄉二元經濟差異的人力資本研究.北京:中國經濟