基層維穩中的誤區與矯正策略

　　〔摘要〕多年來，我國基層維穩所取得的成績有目共睹，但同時也存在一些誤區，主要表現為：反應淡漠與過于敏感并存，重政績考核輕公共利益，政府大包大攬缺乏社會參與，重應急性維穩輕制度性維穩，重事后被動“治療”輕事前主動預防。對應的矯正策略是：樹立科學的維穩觀，變壓力型維穩為激勵型維穩，實現以政府為主導的多元治理，堅持制度性維穩，變事后被動“治療”為事前主動預防。
　　〔關鍵詞〕基層政府，維穩，誤區
　　〔中圖分類號〕D631 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）02-0099-04
　　
　　一
　　基層的穩定是國家穩定的基礎。當前，各類社會矛盾和沖突大多發生在基層，日趨頻發的群體性事件大多也發生在基層，維穩也隨之成為基層政府的中心工作。多年來，我國基層維穩所取得的成績有目共睹，但同時也存在著一些誤區。其誤區主要表現在以下五方面：
　　在維穩態度上，反應淡漠與過于敏感并存。目前基層政府及其領導干部在對待維穩的態度上存在著兩種極端：一種觀點認為當前出現的穩定問題不難對付，只要把經濟發展好了，即使爆發群體性事件，只要動用警力，對相關責任人進行問責，一切問題便迎刃而解；另一種觀點認為現代社會布滿了矛盾的干柴，到處都是充滿積怨的火藥桶，各類群體性事件一觸即發。我們認為，前一種態度過于樂觀不可取，后一種態度過于悲觀亦不可取，二者都源于對我國現階段的社會矛盾和發展態勢缺乏客觀的分析和判斷。持前一種維穩觀容易產生如下問題：一是對當前出現的穩定問題置若罔聞，聽之任之，不顧群眾的切身利益，欺上瞞下，敷衍了事；二是對已經出現影響社會穩定的問題采取“鴕鳥政策”，導致小事拖大、大事拖難，直至發生群體性事件；三是對一些突發事件準備不足，事發后缺乏維穩預案，不知所措，無法有效應對。而持后一種維穩觀雖會促使政府高度重視維穩，但對維穩的刻意強調和過分重視，會造成基層政府“寧緊勿松”的思維定式，導致實踐中許多基層政府為強化維穩職能，將本來就捉襟見肘的財政支出大量用于成立“維穩辦”、“綜合治理辦”、“應急辦公室”等專門機構，設立專項“維穩基金”，在組織結構和資源安排上大做文章，大大提高了維穩成本，弱化了基層政府提供公共服務的能力。同時，還容易把目前的穩定問題擴大化甚至泛化，把人民內部矛盾當成敵我矛盾來處理，將公眾的利益表達與社會穩定對立起來，將公眾正常的利益訴求視為不穩定因素，使社會矛盾更加激化。
　　在維穩目標上，重政績考核輕公共利益。維穩的根本目的，是消除社會的不穩定因素，創造穩定和諧的社會環境，從而更好地維護公共利益和實現民生幸福。然而《人民論壇》雜志社所作的一項關于地方政府維穩現狀的調查顯示，高達70%的受調查者認為“維穩目的異化，只保自己官帽，不管群眾疾苦”。 〔1 〕有學者將基層政府維穩目標異化的現象稱之為“利益性遲鈍”，即由于各級政府及其職能部門，特別是一些黨政官員，在熱衷于保護自身利益的同時，又過于漠視民眾的利益，不把民眾的利益當作根本利益?！? 〕當前基層維穩中目標之所以出現異化，主要有兩個原因：一是在我國現實的政治實踐中，雖然法律上各級干部要對所在地區的人民群眾負責，而實際上上級對下級的政績考核才是決定官員任免和升遷的重要指標。在上級政府把社會穩定狀況作為一項重要的政績考核指標時，許多基層官員在維穩中便出現了“唯上不唯下”的悖論現象，只對有權任命他們的上級負責。二是在維穩考評機制上，目前基層維穩實行壓力型的考評機制，即單靠行政性壓力來“倒逼”基層政府增強維穩責任，上級政府對基層政府進行嚴格的維穩考核，推行干部考核中的“零指標”。在穩定壓倒一切的現實考量和“一票否決”的考評壓力下，基層政府維穩的目標就變為如何盡量避免社會沖突在本屆領導任期內爆發，而要避免社會沖突在短期內爆發的慣性手段就只能是捂或壓。于是一些基層政府和官員往往會不惜一切代價和采取一切手段，諸如鎮壓、驅散、限制、跟蹤、截訪、控訪等簡單化的壓制方式，力求使信訪數量、群體性事件的數量降至最低，以求數據統計上的社會穩定滿足政績考核的需要，而不是去想辦法解決沒有具體衡量指標的民生問題以真正實現公共利益。
　　在維穩主體上，政府大包大攬而缺乏社會參與。政府是公共管理的主體，當然也是維穩的主體。做好維穩，政府責無旁貸。在具體的維穩中，各級政府和職能部門合理分工，明確職責，實行分級、分層管理，這是確保維穩順利推進的重要保證，但這并不意味著政府就是維穩的唯一主體。實際上，現代維穩的有效開展，不僅要依靠政府，還需要社會組織、公民和企業的有序參與。目前我國基層維穩主要是基層政府作為單一的維穩主體出面治理，在當前基層政府公信力和基層財政不容樂觀的狀況下，這種做法有很多弊端：一是嚴重損害了政府形象，降低了政府權威。許多涉穩事件本來不是針對政府的，政府處于調解者或中立方的位置，但地方政府卻“主動”介入其中，甚至濫用權力，動用警力，將自己推向了前臺，成為社會沖突的一方，反而激化了社會矛盾，使政府處在了社會矛盾的風口浪尖，成為了群眾發泄不滿的對象。二是增加了政府維穩的成本。由于政府是單一的維穩主體，擠壓了社會主體參與維穩的空間，使得可以在維穩中發揮重要作用的社會力量無法有效發揮作用，那么基層政府就必須投入大量資源，導致政府維穩機構的擴張和人員的膨脹，維穩支出持續增加。
　　在維穩方法上，重應急性維穩輕制度性維穩。社會穩定與否不在于社會中有沒有矛盾，而在于制度是否能夠容納矛盾和沖突，能否用制度化的方式化解沖突。所以，解決維穩難題的最優策略是制度層面的維穩，次優是應急層面的維穩，下策是暴力層面的維穩。然而基層維穩在維穩方法上更多的是選擇應急性維穩甚至還停留在暴力維穩的層次，重問題解決輕源頭治理，頭疼醫頭，腳疼醫腳，重堵輕疏。應急性維穩即只要進入“敏感時期”或者遇到“敏感事件”，一些地方政府就開展大規模政治動員，一切都要給維穩讓路，實行“領導包案”、“首長掛帥”、“屬地管理”，由地方重要領導親自擔任維穩負責人，各個部門齊上陣，不計成本，以保轄區一時平安。在此情況下，“基層政權運轉陷入了治理能力弱化與承擔無限維穩壓力的夾縫之中，從而滋生出種種喪失原則底線的權宜性治理策略。地方政府不講原則地和稀泥，使每一次偶然機會都成為瓦解公眾預期與信心的利器，都構成對社會基本準則和底線的挑戰，都是對社會基本秩序的公然破壞”?！? 〕總之，應急性維穩的結果雖然在一定程度上能夠實現短期內的社會穩定，但這種做法治標不治本，在應急性維穩中無法解決的矛盾表面上被掩蓋了，但事實上有可能引發更大的沖突，甚至可能會產生更為嚴重的群體性事件。
　　在維穩重心上，重事后被動“治療”輕事前主動預防。奧斯本和蓋布勒對政府寧可花大量精力和金錢進行“治療”而非花少量精力和金錢進行“預防”的現象進行過批判：“官僚政治的模式使政府全身貫注于提供服務及與問題作斗爭，它們發展的是狹隘的想象力，因為它們的思維定式以為政府就是靠專業人員和官僚提供服務，它們要一直等到問題變成危機，然后才對那些受到影響的人提供新的服務。在這種思維模式下，政府總是從‘危機’走向‘危機’?！?〔4 〕 （P162 ）當前我國一些基層政府維穩的重心就是事后處理而不是源頭預防，面對隨時可能引發沖突的各種社會問題，基層政府制訂各種預案，這種預案實際上是預先準備好的“處置方案”，當出現社會穩定問題或者爆發群體性事件后，便用這一套方案來應對。這種被動的維穩模式實際上是事后處置，它是一種治理成本非常高，而且風險大、效益低的治理模式，處理不好還會進一步激化矛盾，給政府和相關利益群體造成更大損失。
　　
　　二
　　堅持社會穩定優先原則是我國改革進程中的一個重要特點，在穩定愈來愈成為各級政府壓倒一切的政治任務的時代背景下，各級政府對維穩都給予了高度重視。為解維穩之難，一些地方政府還在維穩的實踐中結合本地實際，積極進行創新探索，創造了許多維穩新舉，如四川省遂寧市的重大事項社會穩定風險評估制度、江蘇省淮安市的“陽光信訪”制度、浙江省溫嶺市的“民主懇談”制度、湖南省邵陽市的社情民意調查機制等，都為我們走出維穩誤區提供了借鑒。針對上述誤區，筆者認為，應對癥下藥地從以下五個方面加以矯正：
　　在維穩態度上，樹立科學的維穩觀。基層政府作為公共利益的基本協調者和維護者，作為工作在維穩第一線的責任者，其如何理性而全面地看待維穩，直接關乎到維穩的成敗。這就要求基層維穩者要樹立科學的維穩觀，對當前維穩的形勢進行正確的研判，對穩定問題反應淡漠或過于敏感都是不科學的。科學的維穩觀要求我們必須做到：首先，要認識到當前維穩形勢的嚴峻性。我國正處于社會矛盾的凸顯期，社會矛盾呈現復雜化和擴大的趨勢，影響和諧穩定的因素很多，特別是因土地征用、房屋拆遷、企業轉制、勞資關系等引發的矛盾突出。對此我們必須保持高度警惕，樹立維穩的責任意識，積極應對轉型期的各種矛盾，采取有效措施化解各類社會不穩定因素。其次，要理性看待和正確定位當前出現的穩定問題。我們需要清醒地認識到，我國社會總體上是穩定的，當前存在的影響社會穩定的問題，主要是因社會利益分配引發的矛盾和沖突，這是轉型社會出現的正?，F象，甚至還是社會前進的動力。同時，發生在基層的許多被視為危害社會穩定的事件，往往只是民眾表達利益訴求或情緒的一種方式，屬于人民內部矛盾，不是針對政權的政治性活動，不是反對黨的領導和推翻社會主義制度的敵我矛盾、階級矛盾。雖然其會對社會治理結構帶來一定的影響，但不會帶來政治結構的重大變化，不會影響到政府治理的有效性?？傊鶎泳S穩者在高度重視和積極應對嚴峻的維穩形勢的同時，要保持充分的政治自信，避免出現將公眾正常的利益表達與社會穩定對立起來的錯誤做法，對以“維穩”名義濫用權力、胡亂作為、非法行政的行為要保持高度的警惕。
　　在維穩目標上，變壓力型維穩為激勵型維穩。維穩考評機制的初衷是調動基層政府的積極性，從“激勵機制”上提高干部的“維穩動力”，督促基層政府做好維穩，把問題化解在基層。但由于當前維穩考評機制的價值取向出現了偏差，考評方法不科學，導致維穩目標出現了異化現象，即重政績考核而淡漠公共利益。要糾正維穩目標異化的現象，就必須變當前的壓力型維穩為激勵型維穩。為此，首先要改變維穩考評標準。社會穩定的標準不是不存在社會矛盾和沖突，不是零上訪、零群體性事件，而是基層政府是否已經建立起有效化解社會矛盾和沖突的維穩運行機制。其次，要強化維穩的問責機制。一方面我們要嚴格規范維穩問責制度的行為范圍，不能簡單地以群體性事件的發生為問責的依據，要客觀分析引起群體性事件的原因，只有對那些在基層維穩中嚴重失職、瀆職而造成惡劣影響的黨政領導，才應問責；二是維穩問責一定要依法進行，避免出現問責隨意化的現象。要以《中華人民共和國行政處罰法》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》以及地方性的問責辦法為依據，將維穩問責具體化和明晰化，形成一個健全規范的維穩問責體系，并在問責時嚴格執行。
　　在維穩主體上，實現以政府為主導的多元治理。隨著社會的深刻轉型，社會構成要素的多元化、社會結構的網絡化、公民意識的覺醒以及社會運行的復雜性和不確定性的增長，社會治理活動在宏觀層面上必然要求一種非支配性的合作去實現對社會的共同治理。 〔5 〕這在基層維穩中同樣適用。維穩的復雜性和多元化要求基層政府在維穩中既要發揮主導作用，也要調動和發揮社會力量的積極作用。為此，基層政府首先要在執政理念上擯棄“全能政府”的理念，認識到自身在維穩中的局限性，轉變政府職能，強化政府作為規則和程序制定者以及矛盾調節和仲裁者的角色，建立有限政府，避免政府在社會矛盾中處于首當其沖的位置。其次，政府要與社會組織在基層社會治理中建立平等合作的伙伴關系，形成化解矛盾沖突的社會性機制。政府要肯定社會組織作為疏導矛盾沖突的“減壓閥”作用，為社會組織有序參與基層維穩提供有效空間，同時社會組織也要積極尋求與政府合作的途徑。如政府可以充分利用社區居委會、業主委員會、農民工維權組織、穩定風險評估中心、安全評估中心等評估機構的力量開展維穩，社會組織也要不斷提高自身能力，發揮自身優勢以更好地協助政府進行維穩。再次，要建立和完善多元化的利益訴求表達機制，暢通社情民意的表達渠道，尤其要提高公民的參與意識和參與能力?？傊鶎诱淖兡壳罢惫?、統包的維穩模式，逐步實現基層維穩主體的多元化，建立起政府主導、社會參與、社會資源全面支持的合作治理維穩模式。
　　在維穩方法上，堅持制度性維穩。維穩是一項系統工程，目前的應急性維穩難以從根本上消除社會不穩定的因素。只有從根本上解決當前我國利益失衡和社會公正的機制問題，健全民主法制，堅持制度化、法治化維穩之路才是維穩的治本之道。為此，我們要貫徹科學發展觀，認真解決影響社會穩定的源頭性、根本性、基礎性的問題。這就要求我們在具體工作中認真落實“十二五”規劃，以促進和諧社會建設為目標，把社會發展擺在更加突出的位置，更加注重圍繞保障和改善民生來謀求發展，堅持民生為先，把涉及公共利益、關系人民生活和長遠發展的目標作為約束性指標，推進公共服務均等化，縮小收入差距，構建均衡利益格局的制度體系，保障社會公平正義。同時，要以法治為核心，強化各級司法機關接受公民告訴、申訴及處理案件的責任和能力，通過樹立司法機構的權威把對社會矛盾的解決引導到正規的司法渠道上來?？傊鐣€定的實現有賴于社會公正的彰顯，有賴于公民權利的保障。
　　在維穩重心上，變事后被動“治療”為事前主動預防。作為維穩中危害最大的群體性事件，雖然具有突發性的特點，但其實并非“突發”，它是事物的內在矛盾由量的積蓄發展到質的飛躍的過程，是主客觀矛盾相互作用的產物。多數群體性事件在發生前都有蛛絲馬跡，從醞釀到發生都有一個過程，有各種苗頭和征兆。在群體性事件的醞釀過程中，如果基層政府和有關部門的領導干部能夠保持高度的警覺性，是可以預測事態發展的，從而積極化解矛盾，避免群體性突發事件的發生或減小事件的規模與影響。所以，群體性事件雖然具有突發性和不確定性的特點，但也包含著一定的必然性和確定性。不管群體性事件的性質、類型和行動方式如何，在一定程度上是可以預先把握的。因此，政府處置涉穩事件的能力應包含兩個方面，即事前的預警機制和事發過程中的處置技術，而前者更是做好維穩的前提和基礎，它對于降低維穩成本、提高維穩成效具有重要意義。因此，基層政府今后必須改變維穩的重心，變事后被動“治療”為事前主動預防，建立預警機制，從源頭上預防和減少社會中可能出現的穩定風險，深入開展經常性的矛盾糾紛排查調處工作，做到工作重心前移，提前排查，提前消解矛盾，把矛盾化解在基層，把問題解決在當地，把風險消除在萌芽狀態，從而有利于更加主動地化解社會矛盾和沖突。目前，率先在四川、江蘇、浙江、山東、遼寧等地推行的重大事項社會穩定風險評估制度，對涉及較多群眾利益的重大事項出臺之前或實施過程中，采取科學的預測方法，對可能出現的社會穩定風險進行先期預測、先期評估、先期化解，并將評估結論作為各級黨委和政府做決策、出政策、搞改革、上項目的主要依據，就是實現維穩重心前移的重大制度創新，并在實踐中取得了很好的效果，值得各地在基層維穩中借鑒和推廣。
　　
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　　責任編輯周榮