國外社會救助經驗對我國的啟示

　　〔摘要〕國外尤其是西方國家在社會救助制度建設方面起步早，實踐經驗豐富。這些實踐經驗啟示我們：應始終樹立公平正義理念，確保救助對象應“保”盡“保”；不斷完善社會救助法律體系，使社會救助工作得到切實保障；建立科學的救助標準和綜合型救助制度，確保救助對象過上有尊嚴的生活；完善配套的扶助政策，提高救助者的自我救助能力和救助效率；建立多渠道的救助經費籌集機制和科學的管理分擔機制；強調綜合協作，健全社會救助工作的管理體制與運行機制。
　　〔關鍵詞〕社會救助，公平正義，綜合型救助制度，救助經費籌集機制
　　〔中圖分類號〕F841 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）02-0095-04
　　
　　社會救助是人類歷史上最早出現的保障制度安排，主要功能是為滿足貧困者及其家庭成員基本生活需要而提供社會認可的最低生活保障。其涉及面廣，政策性強，社會影響大，最能體現特定社會的思想觀念與價值取向，最能說明主導性社會資源分配機制和反映社會生活與社會發展狀況。在長期的歷史發展中，世界上許多國家都陸續建立了各自的社會救助制度，形成了比較典型的“綜合型”、“針對型”、“保護型”和“濟貧型”等社會救助模式。其中，以歐美傳統經濟發達國家完善的制度、群體的廣覆蓋性最能體現社會救助的價值和發展方向，以二戰后新興工業國家結合自身特點開展的救助探索對發展中國家最具借鑒意義。綜觀國外的社會救助實踐，盡管受政治制度以及經濟發展水平等諸多因素的影響，各國社會救助的內容、水平、方式和效果有較大差異，但它們在許多方面有相似的、帶有普遍性的經驗。因此，研究國外的社會救助經驗將有益于進一步明晰我國社會救助制度發展的未來取向，形成具有中國特色的社會救助模式。
　　一、社會救助應始終樹立公平正義理念，確保救助對象應“保”盡“保”
　　現代社會救助制度是工業化的產物，英國從中世紀開始的基督教的慈善施舍和同業行會的互助互濟，是最早建立的社會救助制度。社會救助在美國被稱作公共援助，是幫助貧困階層維持最低生活水平和享有某些權益的社會保障項目。〔1 〕 （P36-78 ）1935年，美國誕生了《社會保障法》，社會救助制度正式成為一種社會制度，并形成了以政府為主體，通過國民收入再分配，對公民在暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因生活發生困難時給予物質幫助，保障其基本生活的制度。韓國自上世紀60年代后隨著經濟的發展，在“生活保護項目”（LPP）和“臨時性生活保護項目”（TLP）的基礎上，改革了傳統的恩惠式公共救助制度，完善了以公民權利為基礎的救助體系。〔2 〕從發展歷程來看，社會救助從封建社會官辦、民辦以及宗教慈善事業發展到工業社會的正式制度安排，走過了一條從統治者的恩賜到國民享有的一項基本權利的道路。社會救助制度反映了人們對公平的追求，它的建立對于解除勞動者的后顧之憂、穩定社會、促進社會公平具有良好的作用。特別是在現代社會中，社會救助制度作為反貧困的一項重要舉措和制度安排，更加普遍地受到各國的重視。
　　目前，我國的社會救助對象主要包括三類：一是無依無靠無生活來源的社會成員，二是遭受災禍嚴重侵襲而使生活陷入貧困的社會成員，三是生活水平低于當地政府規定的最低生活標準的社會成員。前兩類對象隨著經濟的發展和城市化進程的加速逐漸趨于減少，而第三類對象則會長期存在。特別是隨著我國新的貧困線的劃定，貧困人口出現增多趨勢以及長期城鄉社會救助的巨大差距，都給救助工作提出了新的挑戰。因此，一方面社會救助體系建設必須堅持普遍性和公平性，在救助范圍上必須覆蓋城鄉全體公民、一視同仁。不論何時，不論何人，只要遭遇到生活困難，難以維持其基本生活，都有向政府申請幫助和扶持的權利。另一方面，政府必須履行義務和職責，切實保障社會公眾的基本生活，讓更多的“窮人”分享發展成果、盡快走出困境，這符合宏觀的國家正義，也貼近微觀的救助規律。
　　二、不斷完善社會救助法律體系，使社會救助工作得到切實保障
　　在社會救助工作開展成效較好的國家，普遍都十分重視社會救助的法制建設。英國早在1572年伊麗莎白女王就決定在全國征收“濟貧稅”，1601年頒布了在人類史上具有歷史意義的《濟貧法》，1948年成立國民救濟委員會，同年開始執行《國民保險法》和《國民救濟法》，此后又先后頒布《兒童法》（1908年）、《勞工介紹法》（1909年）、《國民保障法》（1911年）、《國民救助法》（1948年）和《補充救助法》（1976年）等一系列法律條文，形成了以低收入家庭救助、老齡救助、兒童救助、失業救助及疾病救助為內容的比較完善的社會救助制度，率先進入現代福利國家。美國從上世紀80年代以來開始建立以公共福利方案為核心的福利制度建設，加強了對擁有未成年人的貧困家庭的援助、額外保障收入、醫療救助方案和食品（券）補貼，對緩解貧困危機特別是城市貧困發揮了重要作用。韓國從2000年開始實行《國民基本生活保障法》，開創了社會救助新的時代并使韓國的社會福利水平提升了一個臺階。〔3 〕因此，要建立完善的社會救助體系，就應該首先使社會救助有足夠的法律保障，從維護人的基本生存權、發展權角度出發，綜合考慮困難群眾多方面的需要，形成較為完整的制度體系，并且通過國家立法的形式加以規范，從而保證程序的嚴格性與穩定性，實現社會救助制度的規范性和強制性。
　　目前，我國的社會保障制度尚在構建之中，制度定型的任務遠未完成，因此，我國采用專門立法模式，先于社會救助法而頒布了社會保險法。當前，首先要在社會保險法頒布的基礎上，盡快制定相應的配套法規，如社會養老保險條例、醫療保險條例、社會保險經辦機構條例等，以便使制度運行真正有“法”可依，為社會保險法的全面實施提供更具操作性的法律依據。其次，要加快制定出臺社會救助法，明確社會救助的原則、對象、內容、標準、資金來源、監管機構及法律責任等。通過提升社會救助法律的立法層次，由國家立法機關加以規范，使其能夠不斷地深入人心，成為保障我國城鄉公民基本權利的一項重要的根本性制度，并在此基礎上逐步健全配套法規和實施辦法，形成社會救助工作有法可依、有法必依、違法必究、執法必嚴的法制環境和長效機制。
　　三、建立科學的救助標準和綜合型救助制度，確保救助對象過上有尊嚴的生活
　　科學的救助標準就是救助工作要與經濟社會發展水平相適應。社會救助針對的是貧困問題，確定貧困線的關鍵在于計算出科學合理的最低生活保障標準。從世界范圍來看，確定貧困線主要有四種方式，即“恩格爾系數”法、市場菜籃法、生活形態法和收入比例法。目前運用最多的是以“維持生理效能的最低需要”為標準對貧困線進行限定，即購買起碼的必需品所需的收入，通過對相關居民家計生活情況進行詳細調查統計，綜合其結果來確定最低生活保障標準，同時按照經濟發展和物價漲幅情況進行相應調整。如美國的貧困線由各州根據經濟發展水平來確定和調整具體標準；德國聯邦政府在社會救助和社會福利支出方面，對人均收入相對低的州給予傾斜。而上世紀60年代以來，社會救助的新趨勢是傾向于以一個社會的整體發展水平來衡量個人的貧困狀況，從而賦予了社會救助更多的發展性和福利指標，將社會救助水平提到能夠保障維持醫療、教育的享受和社會參與等滿足人們尊嚴的高度，如健康與獲得保健的機會，就業與工作條件，知識與教育，家庭與社會關系，住房，閑暇，生命與財產安全等。〔4 〕 （P122-125 ）
　　
　　今后相當長一個時期，我國的基本特征是人口多，底子薄，區域之間、城鄉之間、行業之間發展不平衡。這就決定了我國的社會救助體系建設必須在強調救助標準的保障性的前提下，著眼于保障內容的發展性。目前，我國在解決被救助對象的基本問題方面已經做到了低標準起步并兼顧救助需求和救助可能兩者之間的平衡，制定了多層次、多類別、有差異、有彈性的動態救助標準，使不同貧困程度的社會成員都可以得到適當、合理的救助，保障了社會成員在吃飯、穿衣、住房等方面的基本生活需求。今后，國家應逐步擴大實施范圍，提高保障標準，重點要針對由于醫療、就學、司法訴訟等多種原因而導致經濟狀況下降、陷于困難狀態、難以維持基本生活的特殊困難家庭給予適度的救助，盡可能地幫助其解決看病就醫、子女上學、司法援助、冬季取暖等實際困難。同時，要隨著經濟的發展，使困難群眾在吃、穿、住、行、衣、教育等方面獲得更多的社會保障，形成以城鄉居民最低生活保障為基礎，以醫療、教育、住房、公用事業、就業、法律等為重要補充的綜合型救助體系。但需要注意的是，歐美不少國家在社會救助開展過程中，不斷擴展救助內容和范圍，以至于產生了 “救助懶人”的現象和“高福利病”問題，而且救助支出占國內生產總值的比重越來越高，國家的財政負擔不斷加大。〔5 〕可見，如何管理窮人，既滿足他們的基本需要，又不削弱他們的工作動機，如何實現貧困救濟政策的預期目標，如何確定科學的救助標準等，已成為擺在福利決策者與福利行政者面前的重大課題。
　　四、完善配套的扶助政策，提高救助者的自我救助能力和救助效率
　　一個完善的社會救助體系不僅需要及時全面地將救助對象納入救助網絡的進入機制，更要有促進困難群體生活自立，幫助他們走出救助行列的退出機制。國際上在設計社會救助的制度安排上，都注重實現社會救助與其他經濟社會政策特別是勞動力市場政策的契合。常見的包括對貧困人口集中的區域采取經濟開發和社會發展政策，實施旨在提高困難群體就業和收入水平的各種反貧困計劃。比如，英國一直堅持實行區域開發和移民政策，早在上世紀30年代就開發了4個高失業率地區，以幫助失業的貧困者重新就業；1945年~1975年相繼通過了一系列工業發展法案，鼓勵投資，促進就業；80年代以后，又實施了“選擇性地區援助”，對遷入落后地區的企業提供財政援助，對服務業實行特別補貼，鼓勵勞動密集型企業、中小企業和新企業的發展。這些措施為緩解失業和貧困，推動經濟和社會協調發展發揮了積極作用。〔6 〕 （P230-233 ）美國從上世紀60年代開始執行了一攬子的社會工程——“向貧困挑戰”計劃，對救助工作產生了深遠影響。該計劃由10項內容組成，分成兩大類，其一是授權計劃，包括健康、教育、福利機構執行的就業計劃，勞動部門執行的青年人集團計劃，各大學執行的勤工儉學計劃，農業部門執行的鄉村貸款計劃；其二是直接計劃，包括向貧困挑戰的中心計劃、共同行動計劃、農業季節工計劃、職業計劃和地區發展計劃。“向貧困挑戰”計劃執行10年后，美國的貧困率下降了8個百分點。其他典型的還有新西蘭通過頒布《獨立家庭稅收減免法令》，對找到工作的救助群體實行收入稅減免，以鼓勵再就業，幫助低收入家庭積極工作自救等。可見，必須進一步完善配套的輔助政策，通過積極推進“以工代賑”、減免稅收、健全就業扶持的社會動員機制，盡可能地由政府為困難群眾提供公共服務等，鼓勵用人單位吸收救助對象就業，不斷完善和落實扶持困難群眾就業的優惠政策，從根本上幫助其走出困境。
　　從我國社會救助的發展趨勢看，農村的救助對象將是社會救助的主體，但農村貧困問題僅僅依靠社會救助無法從根本上解決，這就要求將開發式扶貧與社會救助結合起來，建立解決農村貧困問題的長效機制。一方面，要通過社會救助建立面向貧困對象的基本生活保障；另一方面，要通過開發式扶貧幫助困難群眾盡快脫貧致富，并建立農村社會救助對象的退出機制，以減輕公共財政的壓力。此外，加強城鄉統一的人力資源市場建設以及實施積極的就業促進政策，對于失業、無業的貧困群體尋找工作、實現自我發展也會起到積極的促進作用。
　　五、建立多渠道的救助經費籌集機制和科學的管理分擔機制
　　由于各國實際情況不同，國際上存在著中央集權和地方分權不同的社會救助管理模式。在救助經費來源方面，主要是由政府承擔，并充分發揮社會力量，鼓勵民間組織發揮作用。如：瑞典的絕大多數社會救助資金來源于地方政府；德國的社會救助資金75%來自地方政府，25%來自中央政府，但政策制定的權責在于聯邦政府，地方政府只負責執行；美國則由聯邦政府、州政府和地方政府共同負擔，各自的比例由各州對該項目的實際支出和州人均收入來決定，人均收入較低的州，聯邦政府負擔的比例較高。〔7 〕 （P95-97 ）在生活救助的資金來源和使用方面，韓國更是明確了各級政府的分擔比例和業務范圍，規定國家承擔80%以上，道承擔10%以上，市、郡承擔10%以內，市、郡作為基層單位負責具體的救助業務。此外，重視發揮民間組織在社會救助中的作用，也是各國政府普遍的做法。德國在立法中規定，社會救助要堅持政府和民間合作的原則，聯邦社會救助法不得侵犯教會、宗教團體、民間福利團體的地位與活動，社會救助實施機構在與這些福利團體合作時，應考慮到其獨立性，互相取長補短，并支持民間團體。〔8 〕 （P62-69 ）
　　我國是社會主義國家，是中央集權的政體模式，社會救助工作應是政府責任。因此，要在中央政府領導下實現中央與地方的分責制，并切實履行各自的職責，根據救助需要做好經費保障。一是地方各級政府應當按照公共財政的要求進一步調整和優化財政支出結構，將社會救助經費按照相關救助項目列入當年財政預算，提高社會救助資金投入在財政支出中的比重。優先保證社會救助的需要，并重點向農村傾斜。在經費來源方面主要通過稅收解決，同時還可以效仿智利建立強制儲蓄制和完全基金制的養老金制度，并通過設立福利標準委員會等相關機構協調與其他社會組織和機構的關系。二是應合理確定中央財政對農村最低生活保障資金的投入比例，進一步提高中央財政在農村最低生活保障中的作用，尤其要加大對中西部地區社會救助的轉移支付力度。三是要認真研究建立社會救助經費正常增長機制，隨著經濟發展水平、物價指數和生活水平的提高，適時調整社會救助投入，提高救助標準。四是要建立社會化的多元籌資體制，除了開展各種形式的扶貧幫困捐贈活動，還要進一步落實社會捐贈的稅收優惠政策，充分調動個人、企事業單位、社會團體捐贈的積極性，特別是要通過大力發展慈善事業、福利彩票事業籌集社會救助資金，逐步拓寬社會救助資金渠道，為社會救助提供必要的補充。
　　六、強調綜合協作，健全社會救助工作的管理體制與運行機制
　　一個有效的社會救助體系，應體現出一定的管理結構的層次性和開放性。在國外的社會救助體系中，政府組織以及教會、民間組織、社會團體、私人機構等非政府組織都扮演著重要角色。一方面是各級正式和非正式組織都能夠積極參與政府的社會計劃，管理職責清晰，服務功能強大，服務網絡覆蓋面大；另一方面是各類負責社會救助工作的機構和部門既能夠制定和實施自己的社會計劃，又能夠密切協調合作，發揮整體救助功效。因此，這種管理模式值得我國借鑒。
　　當前，我國正在探索建立符合我國特點的“政府主導、民政主管、部門協作、社會參與、基層落實”的網絡管理體制和運行機制。其中，政府在社會救助體系建設中處于主導地位，主要承擔編制社會救助事業發展規劃，制定社會救助政策法規，建立健全社會救助管理服務網絡，保障社會救助資金投入，建設社會救助服務設施，實施對社會救助工作的檢查監督，動員和組織社會力量參與等責任。而民政部門作為業務主管部門，應從建設社會救助體系的全局出發，根據政府內部各部門的傳統分工，對各有關部門和有關工作進行統籌協調，并通過民政部門的縱向編制體系，利用民政系統的專業化救助技術來實施社會救助工作。政府相關部門要根據自身職能，以保障困難群眾的基本生活為目的，各司其職，各負其責，積極配合，緊密協作。社會力量的發揮，能夠補充國家因財力原因而導致的救助資金的不足，增強社會救助的整體經濟實力，擴大社會救助的覆蓋面，彌補因救助實施過程中的缺陷而產生的遺漏。社會救助對象分散在基層，社會救助法規政策的貫徹落實也在基層。因此，應當健全社會救助管理服務機構，特別是要對基層鄉鎮、街道、社區等各種社會救助力量進行整合，將各種困難對象納入統一的社會救助網絡，實行各種社會救助服務項目的聯合，實現基層社會救助工作的綜合性、多功能、一體化。通過制訂和落實社會救助的工作程序、管理程序和監督程序，實現社會救助經辦機構與工作人員專業化、社會救助的運行過程規范化，以及公眾對社會救助政策及其實踐的知情權、評議權與監督權。
　　
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　　責任編輯于曉媛