東南亞主要國家對外資銀行監管政策介評

　　東南亞主要國家與我國經貿投資往來密切，華人華僑眾多，文化背景相似，是我國金融機構海外布局的重點地區，分析比較其對外資銀行的監管政策，具有很強的必要性和重要現實意義。由于東南亞各國經濟金融發展極不平衡，各國立法發展程度也不盡相同，相比較來看，印尼、馬來西亞、新加坡、泰國、菲律賓、越南等立法較為完善，與我國經貿關系緊密。本文以印尼、馬來西亞、新加坡、泰國、菲律賓和越南作為分析對象，考察、分析其對外資銀行的監管政策，為我國銀行在此地區的投資和布局提供參考。
　　監管發展：由嚴格到逐步寬松
　　1997年亞洲金融危機前，東南亞主要國家實施了長期的“金融壓抑”政策，即增量上嚴格限制外資銀行準入，存量上對已進入的外資銀行經營范圍嚴格限制。這一政策比較有效地保護了本土弱小的金融企業，為本土銀行的獨立發展奠定了一定基礎。
　　亞洲金融危機后，各國被迫加速國內金融自由化進程。部分國家，如菲律賓和泰國實施了一些短期應急措施，以鼓勵外資銀行參與本國銀行業的重組；另外一些國家對外資銀行的態度也發生了轉變，由禁止進入或限制進入轉為允許或鼓勵進入，但各國開放程度和走過的路徑存在差異。
　　印尼經歷了“管制-主動漸進開放-加速開放”的過程。1998年，印尼政府通過《銀行法》修正案，允許外資并購國內銀行100%的股份，取消對合資銀行的歧視性規定，實現與本土商業銀行的同等待遇。1999年，進一步允許外資銀行在印尼任何地方設立分行。
　　泰國經歷了“管制-被動有條件開放-加速開放”的過程。亞洲金融危機中，根據國際貨幣基金組織（IMF）救助貸款附帶規定的要求，泰國政府放寬了有關防止外國在泰國注冊公司中占有多數股權的規定，1997年修改的《商業銀行2505號法案》，將外資入股本土銀行的比例上限從25%提高到49%。
　　新加坡采取的是“管制-審慎逐步開放”模式。1999年，新加坡實施審慎開放的銀行業“五年計劃”。審慎開放主要體現在：第一，審慎審核外資銀行準入資格，限制外資銀行機構擴張。第二，雖然取消了剛性的股權限制，但對本土銀行股權開放依個案而定，實踐中仍持極為審慎的態度，并將其提升到是否與國家利益沖突的高度。第三，新加坡銀行業的開放并非以引入外資、提升銀行業整體活力為目的，而是以提升本土銀行業體系的競爭力為目標。因此在對外開放的同時，新加坡政府督促本土銀行吸納優秀人才、提高領導素質、增強競爭力。第四，很重要的一方面是，新加坡對銀行業開放實行循序漸進的政策，每三年評估一次銀行業改革的績效，依據評測結果制訂下一步的開放戰略，同時，規定本國銀行的市場占有率不得低于50%，否則將及時做出相應調整。
　　馬來西亞采取的也是“管制-審慎逐步開放”模式，但與其他國家不同，馬來西亞在亞洲金融危機后并沒有立刻放松外資限制，而是在強化自身實力后才逐步向外資開放。1997年下半年，馬來西亞陸續推出一攬子國民經濟復興計劃。1999年，著手合并國內銀行以求壯大。2001年，將22家銀行合并為10家大銀行，市場份額達70%，并推出進一步重組和發展本國金融體系的“金融系統大藍圖”（FSMP），分三階段，在十年內完成。第一階段（2001～2003年）：提升國內金融機構的能力并加強金融基礎設施建設。第二階段（2004～2007年）：國內銀行展開新一輪合并，逐步擴大外資銀行的參與度，允許14家在本地注冊的外資銀行設立分行和ATM網絡。第三階段（2007年以后）：實現金融市場的全面開放，允許新的外資銀行進入。
　　準入：存在較大差異
　　市場準入監管即東道國從維護本國銀行體系的安全和穩定出發，對允許哪些外資銀行進入、如何進入本國市場做出篩選，從機構、業務范圍、人員等方面設立門檻和程序，以保證只有合適的外資銀行和從業人員進入市場，這是各國對外資銀行監管的第一道屏障。市場準入監管的作用還包括維護良好的市場秩序、減少壟斷和惡性競爭、保護存款人利益、提高本國銀行體系運行效率等，通過引入管理能力較強的外資銀行及從業人員，可以促進國內市場的有效競爭，提升本國銀行業整體發展水平。一般來說，市場準入條件包括指標類資質、管理人員資質和進入方式（機構組織形式）等，這些也是中資銀行進入該地區應主要關注的方面。
　　第一，指標類資質要求。東南亞主要國家對外資銀行進入設置了“最低資本金/總資產”等指標要求，主要目的是阻止資金薄弱、競爭力差的小銀行進入，同時，強制跨國銀行將一定數額的資產留在東道國境內。東南亞主要國家對外資銀行進入本國市場的資本金要求并不高，大都在10億美元以下。菲律賓規定外資設立全能型銀行的資本金不得低于1.1億美元、設立商業銀行不得低于0.6億美元；馬來西亞要求在本土注冊的外資銀行資本金不得低于3億林吉特，約合1億美元；新加坡要求外資銀行資本金不得低于15億新元，約合12.5億美元；越南要求外資銀行設立分行的法定資本金為1500萬美元。
　　第二，管理人員資質要求。東南亞主要國家對外資銀行董事會或管理層成員、投資者經營能力和道德觀念等有嚴格要求。例如，印尼和越南均要求銀行管理人員在金融行業至少從業三年以上。新加坡對雇用外籍人員要依照該國移民法辦理，且明文規定如董事會和管理層全部或大多數人員是由新加坡以外國家的政府或政府代表機構任命的，則將不授予其營業執照。
　　第三，進入方式（機構組織形式）要求。東南亞主要國家大都允許外資銀行在本國設立分行和子行，也可以通過股權并購的方式進入，但具體條件有所不同。
　　監管：風險指標為本，限制擴張
　　東南亞主要國家對外資銀行的運營管理，一方面，采取與對內資銀行一樣的以風險為本的指標監管，包括但不限于資本充足、流動性、集中度、準備金等指標監管；另一方面，對外資銀行的業務擴張則采取一定的限制措施。
　　風險管理為本的指標監管
　　在日常運作監管中，監管機構均非常重視風險管理，體現了當代商業銀行監管以風險為本的精神。這一類監管無論是對內資還是外資銀行都一視同仁，實現了國民待遇。主要內容包括如下六個方面。
　　第一，資本管理。資本充足框架包括三大類，即一般資本充足比率、符合資格的監管資本、風險加權資產(RWA)。東南亞主要國家大多要求外資銀行資本充足率要達到或高于“巴塞爾協議Ⅱ”的要求，同時，還對最低資本金數額做出了具體要求。如菲律賓要求商業銀行必須擁有10%的資本充足率，新加坡要求商業銀行一級資本充足率達到6%、總資本充足率達到l0%，泰國規定外國銀行分行在每日營業結束時，必須保持最低資本不低于總風險加權資產的7.5%，印尼、越南要求資本充足率不能低于8%。
　　第二，流動性管理。流動性是指銀行可以在任何時候以適當的價格獲取足夠的資金，從而滿足其客戶隨時提現需要的能力。各國對外資銀行流動性的監管有所不同，但均將其作為重要的監管指標之一。例如，泰國要求外資商業銀行應保有不小于存款和借款總額6%的流動資產。新加坡對銀行流動性的要求是世界上最嚴格的，新加坡金融管理局規定的最低流動性資產比率要求是18%，但也規定商業銀行可以逐步采用根據自身風險狀況制定的最低流動性資產比率。
　　第三，貸款集中度管理。貸款集中度管理的實質在于限制銀行風險過度集中，合理分散貸款風險，包括狹義（僅僅針對單個客戶）和廣義（單個客戶、客戶集團、部門或者行業、地域）之分。東南亞主要國家均對此做出了詳細規定，要求銀行建立內部檢測、報告制度和追責制度，以監控和管理貸款風險。例如，馬來西亞禁止銀行向單一客戶提供銀行資本金25%以上的貸款，泰國規定商業銀行單一貸款限額在任意一天營業結束時不得超過資本金25%，零售類銀行不得超過11%，越南規定金融機構對單一客戶的擔保和貸款的總額度不能超過自有資金的25%。
　　
　　第四，投資監管。多個國家對銀行對外投資實行監管。菲律賓規定銀行對非關聯企業的股權投資不得超過該企業具有投票權總股本的35%，對單一企業的投資不得超過銀行凈資產的25%。印尼規定商業銀行參股企業總額不得超過銀行資本金的25%，新加坡規定銀行購買任何企業的股票價值不得超過銀行資本金的2%或金管局規定的其他比例，銀行投資不動產價值總額不得超過銀行資本金的20%或金管局規定的比例。
　　第五，法定準備金。準備金也是常用的管制風險、保障存款安全性的重要制度。如印尼現行的法定存款準備金率為印尼盾存款總額的5%、外幣存款總額的3%。越南對越盾活期存款和12個月以下的定期存款的法定存款準備金比率要求為3%，存期l2個月以上的越盾定期存款的法定存款準備金比率為1%，外幣活期存款和12個月以下的定期存款法定存款的準備金率為7%，存期12個月以上的外幣定期存款法定存款的準備金率為3%。
　　第六，存款保險制度。2005年9月起，馬來西亞開始實施存款保險制度(DIS)，其保障范圍為：每位存款人在各家銀行的存款最多可獲得6萬林吉特的保險保障。據估算，該保險約涵蓋了95%的賬戶和35%的總存款。2008年10月，印尼將銀行客戶存款擔保金額從1億印尼盾調升到20億印尼盾，使97%的存款戶得到存款保障。泰國于2008年8月實施存款保護法，存款保險服務涵蓋超過儲戶總數99%的小額儲戶，大額儲戶和債權人不受保護。新加坡從2006年開始實行存款保險制度，并要求外資銀行應按規定計算方式在新加坡境內維持足以抵付該行所吸收受保存款的資產。
　　對業務擴張中的限制性監管
　　東南亞主要國家一般對外資銀行在本土的業務擴張采取歧視性監管原則，對外資銀行進行經營業務和地域范圍的限定，保護本土銀行享有一定的監管優勢。
　　新加坡是國際金融中心，但對外資銀行的監管卻相當嚴格。在機構擴張方面，規定持有全面銀行執照的外資銀行在當地僅能設置1～2個網點，而持有特許全面銀行執照的外資銀行則可最多擁有25個網點。此外，營業網點遷徙也受到限制。另外，新加坡還對外資銀行規定了合格資產比例的規定，即外資銀行應按其存款基數持有一定比例的合格資產，合格資產的貸款對象必須是新加坡注冊公司。這一規定對資產規模較小、業務量和客戶數本就有限的外資銀行影響更大，很多銀行只能通過增加收益率較低的新元資產（主要是新加坡政府公債）來彌補合格資產缺口，資金運用和整體收益受到較大影響。
　　在泰國，外資銀行分行只能有一家網點。此外，經央行批準，還可以再設兩家分行。持有零售銀行牌照的銀行只能針對個人和中小企業客戶提供服務。
　　即使在對外較為開放的印尼也是如此。一方面，外資銀行在全國范圍內開設網點必須局限在監管機構已經劃定的部分地區；另一方面，監管機構還通過談話等方式希望外資銀行支持其不同時期的經濟發展。例如，當前印尼央行希望外資銀行能夠對其本土的中小企業融資、涉及基礎設施建設的中長期融資等提供支持。
　　對中資銀行的啟示
　　中資銀行進入東南亞國家，實現在這一地區的投資和布局是大勢所趨。在這一進程中，中資銀行要在如下方面注重研究當地監管規則，降低進入成本和減少運營風險。
　　第一，針對各國不同規定，選擇合適的市場和對應進入方式。東南亞主要國家對外資銀行業準入的開放程度有較大差異，對外資設立分行、子行或通過并購進入的監管規定也大相徑庭。中資銀行在走出去時，要進行深入可行性調研和詳細比較，充分利用各國監管政策的差異，結合自身條件和發展計劃，選擇合適的國家和進入路徑。
　　第二，密切關注進入市場后面臨的整合或運營風險。許多東南亞國家對外資進入后（特別是通過并購方式進入后）的業務擴張有很多更為嚴格和詳細的要求，這對外資銀行的業務擴張具有一定影響。例如，印尼、泰國在董事會構成和高管人員選派方面有嚴格的本國國籍人員比例或獨立性規定。又如新加坡對外資銀行開展業務、網點擴張有嚴格的牌照種類限制。中資銀行在進入市場前，應做好周密的監管可行性分析，完善人力資源安排、業務整合和拓展方案。
　　第三，跟蹤研究各國監管法規的調整動態。各國對外資銀行的監管是一個動態調整、不斷推進的過程。現有監管寬松的國家可能會逐步轉向嚴格監管，如印尼正在考慮出臺法案限制外資持股比例。而現有監管較為嚴格的國家也有可能會逐步放松監管，如馬來西亞有進一步放松外資入股本土銀行的趨勢。中資銀行在進行可行性研究時，應根據當地政治環境和監管水平，做好風險防范預案，以免造成不必要的損失。
　　第四，注意自身風險管理和公司治理水平的提升。經過金融危機的洗禮和“巴塞爾協議Ⅲ”的逐步實施，東南亞主要國家對外資銀行的監管中，更加關注風險管理、市場約束和信息披露。為適應這一趨勢，中資銀行必須提前做好“功課”，包括完善市場準入、業務營運等方面的風險管理框架，采取較為先進和科學的風險評級系統，健全市場約束機制和信息披露機制，不斷提升自身的風險管理水平和公司治理水平。
　　(作者單位：中國銀行戰略發展部)