行政訴訟功能和作用的再審視

　　摘要：目前，我國正處在各種社會問題、社會矛盾易發和多發的時期。如何解決這些不斷出現的社會矛盾和各種社會問題，有兩種思路：一是運用打壓和安撫相結合的人治思維和人治手段；一是運用依法行政、依法解紛、依法監督和依法救濟的法治思維和法治手段。要運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中的突出矛盾和問題，我們不可不再度審視行政訴訟的功能和作用。行政訴訟最重要的功能和作用即是解紛、監督和救濟。要有效發揮行政訴訟的此種功能和作用，并處理好行政訴訟與改革、發展、穩定的關系，必須樹立法治平衡理念，運用法治平衡原則指導行政訴訟中的解紛、監督和救濟。
　　關鍵詞：行政訴訟；法治思維；解紛；監督；救濟；平衡理念
　　作者簡介：姜明安，男，北京大學憲法與行政法研究中心和法學院教授，博士生導師，從事行政法、行政訴訟法和公法理論研究。
　　中圖分類號：D925.2文獻標識碼：A文章編號：1000-7504（2011）01-0081-08收稿日期：2010-11-20
　　
　　2010年11月8日，國務院發布了《關于加強法治政府建設的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》指出： “我國經濟社會發展進入新階段，國內外環境更為復雜，挑戰增多。轉變經濟發展方式和調整經濟結構的任務更加緊迫和艱巨，城鄉之間，地區之間發展不平衡，收入分配不公平和差距擴大，社會結構和利益格局深刻調整，部分地區和一些領域社會矛盾有所增加，群體性事件時有發生，一些領域腐敗現象仍然易發多發，執法不公、行政不作為等問題比較突出。”怎么解決這些不斷增加的社會矛盾和突出的社會問題？《意見》要求政府機關和各級領導干部要“切實提高運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中突出矛盾和問題的能力”①。這一要求正是針對實踐中一些政府機關和領導干部缺乏法治思維，不重視運用法律手段，習慣于運用人治思維和人治手段解決社會矛盾和問題的現象而提出的。例如，在公民、法人和其他組織對政府機關做出的具體行政行為（如行政征收、強制拆遷、企業改制、稅費征收等）不服，發生行政爭議的時候，政府機關和政府機關領導人不是鼓勵行政相對人依法通過行政復議、行政訴訟等法律途徑解決爭議，而是通過各種方式阻止相對人尋求法律救濟，如通過向復議機關、司法機關負責人打招呼，要求復議機關和法院盡量不受理當事人就所謂“敏感問題”、“敏感事件”申請的復議和提起的訴訟，甚至發布指示、指令， 通過正式或非正式規范性文件規定復議機關和法院不得受理相對人就某種行為、某類事項所申請的復議或提起的訴訟，縮減行政復議和行政訴訟的法定受案范圍。這樣，相對人法治途徑走不通，只得走申訴、上訪的途徑。對于申訴、上訪，一些政府機關和領導人又是能壓則壓，能堵則堵，實在壓不下，堵不住，就給“鬧事”力度最大的人以超法律標準的各種好處、利益，試圖以此化解矛盾，保其領域內的“平安”。事實上，這種人治思維和人治手段不可能從根本上化解社會矛盾，維持社會穩定和平安。即使可能把某一部分人、某一群體的一時一事的矛盾和沖突緩和下去，但接下來可能導致其他人、其他群體更多、更大、更激烈的矛盾和沖突。
　　《意見》提出“運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中突出矛盾和問題”應該說是對多年以來，特別是近年來我們進行社會治理的經驗教訓的深刻總結。
　　為此，我們有必要對行政復議和行政訴訟等解決社會矛盾和社會問題L7hudqdiD7j4BvdccI4liQ==的法治手段，特別是行政訴訟這一最具正當程序的法律手段，進行再審視。本文專門對行政訴訟的功能進行研究和探討，其旨意即在于使人們能充分認識行政訴訟在解決社會矛盾、調整社會關系，構建和諧社會方面的不可為其他法律手段所替代的，更不可能為任何人治手段所替代的特殊作用，從而在今后的社會治理中能充分和有效地運用這一法律手段。
　　行政訴訟作為傳統的三大基本訴訟制度（民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟）之一①，其功能和作用是多方面的。由于行政訴訟首先屬于訴訟的范疇，自然首先具有訴訟的解紛功能。但是行政訴訟又不僅僅屬于訴訟范疇，它同時是行政法律救濟和行政法制監督機制的環節，因此，它還具有法律救濟和法律監督的功能。
　　我國行政法學界對行政訴訟功能和作用的認識有一個發展的過程。我國第一本行政法教科書《行政法概要》（以下簡稱《概要》）未設專章、專節研究行政訴訟，僅在第八章“國家行政管理的法律監督”中的第四節“控告與申訴”中對外國行政訴訟作了一個簡單介紹。關于行政訴訟的功能和作用，《概要》認為西方國家行政訴訟的功能主要是“救濟”：“當事人由于國家行政機關的不法行政行為而使其權益受損害，向有關司法機關（如行政法院）提出申訴，請求撤銷或變更”，“要求行政上給予損害賠償和損失補償”；蘇聯和東歐國家行政訴訟的功能主要是“監督”：“由普通法院通過審判活動來對行政管理進行監督”［1］（P154-157）。
　　《概要》之后，我國行政法學界對行政訴訟功能和作用進行了較為深入的研究，有兩本20世紀90年代初的“行政法學綜述”對這一研究進行了概括。第一本“綜述”將行政訴訟的功能和作用概括為七項：保護行政相對人的合法權益；促進安定團結局面；保障國家長治久安；促進行政管理法治化；提高國家行政效能；保障行政主體合法、準確有效行使職權；為全體公民提供一個學習民主、法治，提高民主、法治水準的途徑［2］（P608-610）。第二本“綜述”將行政訴訟的功能和作用概括為五項：保障憲法原則規定的實施；保護行政相對人的合法權益；監督行政機關及其工作人員依法行政；增強和提高全體社會成員的民主、法治意識；保障全面改革的順利發展［3］（P390-393）。
　　目前，我國對行政訴訟功能和作用的認識，無論行政法學術界，還是實務界，較之20世紀八九十年代，都全面和深刻多了。但毋庸諱言，目前行政法學術界和實務界對之也還存在某些片面或不正確的認識，以至于在實踐中出現種種偏差，甚至誤入歧途，嚴重影響了行政訴訟對于法治政府、法治國家建設應有作用的發揮。
　　目前實務界和學術界對行政訴訟功能認識的誤區主要表現在下述三個方面 ：
　　其一，將行政訴訟與民事訴訟等同，只承認和重視其解紛功能，而否認或輕視其救濟和監督功能，特別是否認其監督功能。
　　其二，將行政訴訟與民事訴訟截然區分，過分強調和重視其監督功能，輕視或忽視其救濟和解紛功能，特別是輕視其解紛功能。
　　其三，對行政訴訟功能發揮的成本估計過高，效益估計過低。認為行政訴訟耗費過多人力、財力和時間，影響行政效率，影響官民關系。而解紛不如信訪成本低、效果好；救濟不如申訴、控告快捷、便利、廉價；監督不如紀檢、監察能對公職人員直接采取產生法律效果的措施（如記過、降職、撤職、開除等）有效。從而重信訪、申訴、紀檢、監察而輕行政訴訟。
　　為此，在現時的情況下，我們特別有必要對行政訴訟的功能和作用進行再審視。
　　從整體考察，行政訴訟具有多方面的功能和作用，但當下，我們最應該重視的是行政訴訟下述三方面的功能和作用：解紛、監督和救濟。
　　一、行政訴訟的解紛功能
　　行政訴訟制度首先是一種訴訟制度，是其內容為解決行政爭議的訴訟制度，所以，行政訴訟的首要功能和作用即是解紛：解決行政爭議。就解決行政爭議而言，除了行政訴訟制度以外，其他解紛制度還有調解制度、和解制度、協調制度、申訴制度、信訪制度②和行政復議制度等。行政訴訟只是整個解紛機制的一個環節。
　　
　　行政調解作為解決行政爭議和與行政管理有關的民事爭議的制度，是爭議雙方在當事人之外的第三方行政機關或行政機關委托的組織的主導下，相互擺事實、講道理，對照有關法律、法規和政策，分清各自的是非曲直，在此基礎上雙方互諒互讓，通過簽訂協議解決相互的爭議。行政調解沒有嚴格的法律程序，調解達不成協議或達成協議后一方或雙方反悔，均可再訴諸其他途徑重新解決爭議①。
　　和解制度是爭議雙方在沒有第三方主導的情況下，相互協商，互諒互讓，通過簽訂和解協議解決相互爭議的制度。和解通常是爭議發生后，爭議雙方為及時解決爭議，節約解決爭議的成本，維護雙方的關系而主動采取的解紛措施。有時，和解也在行政復議、行政訴訟過程中進行。爭議雙方如在行政復議、行政訴訟過程中達成和解協議，則由行政復議申請人撤回申請，由行政訴訟原告撤訴而終結爭議。
　　協調制度類似于調解制度，是爭議雙方之外的第三方行政機關或人民法院對爭議當事人擺事實、講道理，宣講有關法律、法規和政策，說明爭議涉及的是非曲直，使雙方相互諒解，最終達成解決爭議的協議。協調制度是近年來一些行政機關和人民法院在現行法律規定行政復議和行政訴訟不適用調解的制度環境下，為解決某些疑難、復雜，且法律規定不甚明確的行政爭議案件而自行創制和逐步發展完善的一項制度。目前，協調制度在行政復議中的適用已通過《行政復議法實施條例》制度化，并歸并于和解制度。《行政復議法實施條例》第40條規定：“公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議，申請人與被申請人在行政復議決定做出前自愿達成和解的，應當向行政復議機構提交書面和解協議；和解內容不損害社會公共利益和他人合法權益的，行政復議機構應當準許。”在復議可通過和解協議實際結案的情況下，解決行政爭議的純協調制度則主要在行政訴訟過程中運作。近年來，人民法院根據建設和諧社會的要求，在行政審判中為了“案結事了”，在法律規定行政訴訟不能調解的現實法律環境下，大量通過協調促成當事人雙方和解，最終由原告撤訴或被告改變具體行政行為后原告認可后撤訴。
　　申訴、信訪制度作為解決行政爭議的制度，是行政相對人通過信訪或其他途徑，向有關國家機關反映情況，要求解決其與相應行政主體之間的爭議。申訴處理一般沒有嚴格的法律程序要求，受理申訴信訪的國家機關并非完全自己解決爭議，在很多情況下是將案件轉送有關主管機關解決，受理和處理申訴的機關解決爭議除了依據有關法律、法規外，政策考慮在此種解決爭議的程序中占有很重要的地位②。
　　行政復議作為解決行政爭議的制度，是行政相對人不服行政主體做出的具體行政行為，在法定時限內向本級人民政府或上一級主管部門或者其他法定行政機關提出申請，請求加以審查和作出裁決的活動。行政復議適用《行政復議法》和有關法律、法規規定的法定程序，其嚴格性不及行政訴訟程序，但嚴于一般行政行為的程序，行政復議的裁決通常是非終局的，相對人不服，尚可提起行政訴訟③。
　　行政訴訟與所有其他解決行政爭議的制度比較，有以下特征：其一，是整個解決行政爭議機制中的最終環節。這里的“最終環節”，并非指行政訴訟是每一個行政爭議解決的必經環節。因為我國行政訴訟不實行“窮盡行政救濟原則”（Exhaustion of administrative remedies），行政爭議發生后，行政相對人可選擇任一行政爭議解決途徑解決，其選擇了行政復議或其他途徑，如爭議得以解決，即無須再提起行政訴訟；如爭議得不到解決，只要未超過訴訟時效，且爭議屬于行政訴訟受案范圍，其尚可提起行政訴訟，通過訴訟途徑解決。但是，如果其先選擇了行政訴訟，即使其對訴訟結果不服，也不能再尋求行政復議或其他途徑處理了。“最終環節”是在這個意義上說的；其二，行政訴訟較其他行政爭議解決途徑，程序最為嚴格，地位最為超脫，從而其裁決最為公正、權威；其三，行政訴訟較其他行政爭議解決途徑，可能耗時較長，花費較大，成本較高。因此，行政相對人在行政爭議發生后，是選擇行政訴訟還是選擇其他行政爭議解決途徑，應視案件的具體情況而定。我們強調行政訴訟在整個解紛機制中的重要作用，不是主張不加分析地將行政訴訟作為唯一的解紛途徑或無條件的最優解紛途徑選擇。
　　二、行政訴訟的監督功能
　　行政訴訟的第一功能和作用是解紛，但行政訴訟解紛是通過對具體行政行為的司法審查進行的。司法審查是人民法院對行政機關依法行政實施監督，從而行政訴訟具有了第二種功能和作用，即行政法制監督。我國行政法制監督的整體機制包括權力機關監督、檢察機關監督、人民法院監督、行政監察監督和審計監督，以及社會輿論監督，行政訴訟只是整個行政法制監督機制的環節之一。
　　我們要明了行政訴訟作為行政法制監督機制環節之一的功能和特征，必須同時分析行政法制監督機制其他環節的功能和特征。只有在我們明了行政法制監督機制其他環節的功能和特征以后，才能對行政訴訟作為行政法制監督機制環節之一的功能和特征有較深入的了解。
　　在整個行政法制監督機制中，權力機關監督（即人大監督）的主要功能和特征是：其一，人大監督主要針對行政立法行為、政策行為和其他抽象行政行為，而行政訴訟監督目前則僅限于具體行政行為；其二，人大監督主要采取主動形式，如審議政府工作報告、審議和批準預算、決算及國民經濟和社會發展計劃、執法檢查、提出質詢和詢問、審查行政法規、規章和其他規范性文件、代表視察、組織專門問題的調查等①，而行政訴訟則是應相對人的起訴而進行的，不告不理；其三，人大監督結果可以直接導致對公職人員的撤職、罷免，而行政訴訟只能對具體行政行為是否合法和是否撤銷作出判決，而不能直接追究違法公職人員的法律責任②。
　　相較于行政訴訟，檢察機關監督的主要功能和特征是：其一，檢察監督主要是針對行政機關工作人員的違法犯罪行為，而行政訴訟監督針對的是行政機關而不是行政工作人員，是行政機關的違法行為而不是行政工作人員的犯罪行為；其二，檢察監督主要采取主動形式，行政訴訟則采取被動形式；其三，檢察監督結果是追究違法犯罪公職人員的刑事責任，而行政訴訟的監督結果是撤銷違法的行政行為，對合法權益被侵犯的行政相對人予以救濟。
　　相較于行政訴訟，行政監察監督和審計監督的主要功能和特征是：其一，監察監督和審計監督主要針對行政機關工作人員的違反政紀行為和違反財政法律、法規和規章制度的行為，而行政訴訟監督針對的是行政機關違法的具體行政行為；其二，行政監察監督和審計監督主要采取主動監督方式，而行政訴訟則采取被動方式；其三，監察監督和審計監督是在行政機關內部進行，監察機關和審計機關都是行政機關，而行政訴訟監督屬于外部監督，內部監督不及外部監督超脫和獨立性強。
　　相較于行政訴訟，社會輿論監督的主要功能和特征是：其一，社會輿論監督針對整個行政機關和行政機關工作人員的所有違法、違紀行為，而行政訴訟僅針對行政機關的特定具體行政行為；其二，社會輿論監督不直接產生法律效力，不能對監督對象直接采取具有強制執行力的法律措施，其監督結果僅可以成為采取其他監督手段的依據和信息資料來源，而行政訴訟可以作出有直接法律效力的判決、裁定；其三，社會輿論監督可以產生廣泛社會輿論效應，對被監督者的行為發生影響，這種效應和影響有時是行政訴訟不及的。
　　
　　可見，行政訴訟監督是整個行政法制監督機制中的重要環節，但它不是行政法制監督機制的唯一環節，它不能取代其他監督環節。當然，其他監督環節也不能取代行政訴訟監督，行政訴訟監督在整個法律監督機制中具有重要地位，發揮著極為重要的作用。
　　三、行政訴訟的救濟功能
　　行政訴訟兼具三種基本功能和作用：解紛、監督和救濟。在此三種功能和作用中，救濟無疑是行政訴訟最基本的功能和作用③。行政相對人提起行政訴訟，其最根本、最直接的動因是對行政主體實施的違法侵犯自己權益的行政行為不服，其最根本、最直接的目的是請求法院撤銷或改變行政主體對自己做出的違法侵犯其權益的行政行為，或確認該行為違法，責令行政主體賠償自己因其違法侵權行為所遭受的損失，即為自己提供法律救濟。毫無疑問，行政訴訟首先是為向相對人提供救濟設計的。行政訴訟首先是一種行政法律救濟制度。當然，我們說行政訴訟是一種行政法律救濟制度，并不意味著行政法律救濟僅限于行政訴訟一種途徑，行政訴訟制度只是整個行政法律救濟機制中的一個環節，整個行政法律救濟機制除行政訴訟外，還包括聲明異議、申訴、控告、檢舉、行政復議、請愿等多種途徑。
　　申訴、復議已如前述，聲明異議是指行政相對人不服行政機關作出的行政決定或其他行政行為，認為此種決定或行為侵犯其合法權益，向該行為機關提出異議，要求其自行撤銷或改變相應行為，停止對相對人權益的侵犯和恢復相對人已被侵犯的權益。聲明異議在許多國家的行政法中，以及在我國臺灣地區的相關規定中，是一項法定的救濟手段［4］（P215-224）［5］（P210-211），但我國法律對之沒有明確統一的規定，只是憑行政慣例實行。
　　控告、檢舉與申訴一樣，大多是通過信訪途徑進行。對申訴、控告、檢舉目前我國尚無統一的法律調整，但許多單行法律、法規規定了相對人尋求這一救濟的條件、程序，特別是國務院2005年制定的《信訪條例》①對行政相對人通過信訪途徑進行申訴、控告、檢舉以及接受信訪的機構依法、及時、公正處理信訪中涉及的行政侵權行為和為信訪人提供救濟規定了具體、詳細的程序規則。
　　請愿是指行政相對人為了維護本身權益或國家、社會公益，個別或集體向行政機關表示某種意愿（如要求制定或修改某項法律、政策、采取或停止某項行政措施、提供損害救濟、罷免公職人員等）的行為②。請愿不同于行政申訴和行政復議：請愿可由某一個或幾個相對人個別為之，也可由多個相對人集體為之，而申訴、行政復議一般由特定相對人為之；請愿可針對一定具體行政行為，也可針對抽象的政策行為，而申訴、行政復議通常只能針對具體行政行為；請愿可提出與自身權益有關的要求，也可提出與社會公益有關的要求，申訴、行政復議通常只提出與自身權益有關的要求；請愿既可表示對行政機關過去某種事項的不滿，同時也可提出對行政機關未來行為的某種要求、某種意愿，而申訴、行政復議通常只表示對行政機關過去5RYlZz/4jBHe+JDK6nkJxR8XR4oRMDG1flpqZwcfbg8=作出的某一決定或行為的不滿，要求予以糾正和賠償損失。我國法律對請愿未加規定，盡管在實踐中不時也有人民群眾自發靜坐請愿的情形發生。但此種救濟今后是否在我國確定為一種正式法律救濟途徑，尚待以后立法加以明確。
　　總之，行政救濟途徑在民主、法治國家通常都是多種多樣的，行政訴訟只是其中的一種途徑，但這種途徑由于采用嚴格的司法程序，法律化、制度化程度最高，因此在整個行政法律救濟機制中具有最重要的地位。
　　這里需要特別說明的是，在所有行政救濟制度中，行政訴訟是法治化程度最高的一種救濟制度，行政復議次之。這兩種制度本應最受人們重視，得到最大程度的運用。但是，在實踐中，由于種種原因，許多行政相對人，以及一些地方和部門的領導人，特別重視甚至迷信信訪，而輕視行政訴訟和行政復議，所謂“信訪不信法”。政府機關及其負責人對待行政爭議，不是鼓勵相對人通過行政訴訟或行政復議依法治途徑解決，而是逼著相對人走人治途徑。很多時候，一些地方和部門的領導人為了維持表面的，暫時的“穩定”，要么打壓對其相應決策、行為持異議的群眾，要么在打壓不了時給予相應異議群眾以超法律標準待遇。在這種情況下，相應矛盾和爭議雖可能暫時得以解決或平息，但事后往往會引發更多的矛盾和爭議。
　　對于行政訴訟的三種功能和作用：解紛、救濟和監督，在《行政訴訟法》已制定20年后的今天，大多數人已有了比較深入的認識。但是，目前仍有一些公職人員，包括領導干部，對于行政訴訟的功能和作用仍有懷疑，甚至持否定態度。他們認為，社會上很多矛盾和沖突，例如征地、拆遷、罰款、收費導致的矛盾和沖突，本來完全可以利用他們的行政權力擺平、搞定，但是，有了行政訴訟制度之設，老百姓沒完沒了地告：起訴、一審、二審、再審，以致引起沒完沒了的矛盾和沖突。他們認為，官民不和諧，社會不穩定，很大程度上是行政訴訟惹的禍。因此，他們盡量壓制“民”告“官”，采取各種軟硬兼施的手段和措施阻止行政相對人告；實在阻止不了，就向法院施加壓力，讓法院不受理，受理了就讓駁回，駁不回就讓“協調”其撤訴，“協調”不了就判其敗訴。他們這樣做也許是為了保一方穩定、和諧、發展，怕老百姓告狀影響、妨礙了他們的建設和發展的進程。
　　那么，行政訴訟究竟是有利于構建和諧社會，促進改革、發展、穩定，還是相反，導致或制造不和諧，影響或阻礙改革、發展、穩定呢？我們認為顯然是前者而不是后者。
　　首先，和諧社會是行政相對人的人權和其他合法權益得到尊重和保障的社會。“官”“民”的矛盾和糾紛大多是作為“官”的行政機關及其工作人員侵犯作為“民”的行政相對人的合法權益引起的。對于這種矛盾和糾紛，絕大多數只能通過行政訴訟等法定救濟途徑使相對人被侵犯的權益得到恢復或補救，才能緩和、平息，乃至最終化解。如果試圖采用行政權力壓制，可能在一個時期能使相應矛盾和糾紛緩和、平息，但最終只能是壓而不服，可能引發更大、更嚴重的矛盾和糾紛，從而影響改革、發展和穩定。
　　其次，和諧社會是公權力受到有效監督和制約，不致濫用，不致對公民權利、自由構成威脅的社會。人類幾千年的發展史反復證明，不受監督和制約的權力必然膨脹、濫用、腐敗，而公權力膨脹、濫用、腐敗則必然導致社會矛盾激化，“官逼民反”。“官”雖然可以通過高壓手段在一個時期內迫使“民”不敢反，不能反，“自愿”做“順民”“載舟”，但水下涌動的暗流終究有一天會“覆舟”。因此真正和諧的官民關系必須通過行政訴訟等各種對公權力的監督、制約制度來培植和構建。而只有培植和構建起真正和諧的官民關系，改革、發展和穩定才有保障。
　　由此可見，行政訴訟的解紛、監督和救濟功能、作用，與改革、發展和穩定是統一的，越重視發揮行政訴訟的解紛、監督和救濟的功能、作用，越有利于促進改革、發展和穩定。當然，這是從總體、全局和長遠的角度上說的，如果從一時、一事的局部角度而言，行政訴訟有時確實也會與改革、發展和穩定產生一定矛盾，甚至在個別情況下還會發生沖突。那么，我們怎么協調二者的關系，盡量避免二者可能的矛盾和沖突呢？這就需要我們樹立一種理念和堅守一種原則，即行政訴訟法確立的中國行政訴訟的基本理念和基本原則——平衡理念和平衡原則。
　　《行政訴訟法》第一條規定，行政訴訟既要“保護公民、法人和其他組織的合法權益”，又要“維護和監督行政機關依法行使行政職權”。2009年，最高人民法院針對行政審判因各地為應對國際金融危機而采取各種措施所引發的新情況、新問題，發布了《做好行政審判工作的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。《若干意見》以現代行政法的公平、公正與效率、效益相協調的原理為指導，進一步豐富和發展了《行政訴訟法》確立的平衡理念和平衡原則。《若干意見》要求各級人民法院在應對國際金融危機的特殊形勢下，行政審判要特別注重貫徹平衡原則：“既要保證各項應對措施落實到位，又要保證人民群眾的合法權益不因權力違法濫用而受損”；“既要注意保護各類企業的信賴利益、公平競爭，促進政府誠實守信，也要考慮因金融危機而導致的情勢變更因素，充分考慮特殊時期行政權的運行特點，妥善處理好國家利益、公共利益和個人利益的關系”；“既要保障公民、法人和其他組織的知情權、參與權、表達權、監督權，促進政務公開和服務型政府建設，又要注意把握信息披露的時間、對象和范圍，保證政府信息公開不危及國家安全、經濟安全、公共安全和社會穩定”；審查具體行政行為“既要遵循法律的具體規定，又要善于運用法律的原則和精神解決個案的法律適用問題”；審查承包經營權案件“既要注意維持承包經營法律關系的穩定，也要依法保護返鄉農民合法的承包經營權益”①。
　　
　　現代行政法不同于傳統行政法，傳統行政法有兩種極端的傾向：一種傾向是早期的西方國家行政法過分強調控權，過分注重限制公權力濫用，防止公權力侵犯公民權益，而忽視公權力為社會、經濟發展，為公民福祉的服務作用；另一種傾向是原蘇聯、東歐國家的行政法過分強調公權力對相對人和對社會的管理，過分注重運用公權力構建社會經濟秩序，推進公共福利，而忽視對公民個人權益，特別是個人人格尊嚴的保護。現代行政法則追求平衡。英國行政法權威韋德說，行政法的重要作用之一是“保持國家和公民權利之間的平衡”［6］（P6）。美國行政法學者沃倫認為，現代行政法的最棘手的挑戰是：“行政機關在執行公共政策時，如何尋求社會權利和個體權利的平衡。”［7］（P543）北大公法研究中心名譽主任羅豪才教授更是把現代行政法表述為“平衡法”［8］（P16）。
　　法院在行政審判中如何貫徹平衡理念和平衡原則？特別是在國家為應對國際金融危機和其他經濟危機而實行“保增長、保民生、保穩定”方針政策的大背景下，行政審判如何平衡各種利益，實現“既要保證各項應對措施落實到位，又要保證人民群眾的合法權益不因權力違法濫用而受損”等前述五個“既要……也要……”的目標？為此，我們有必要對平衡理念和平衡原則及其相應理論加以認真和深入的研究，以真正把握其實質和內涵，使之在實踐中不偏離該理念、原則的正確方向。
　　首先，平衡理念、平衡原則的平衡是有價值導向的平衡。平衡不是折中主義，不是平均主義，不是和稀泥，更不是遷就違法、濫權，而是有價值導向的平衡。現代行政法的基本價值導向是公平、正義，保護人權，保護公民、法人和其他組織的合法權益。行政審判維護行政機關依法行政，或者強調前述“三保”（保增長、保民生、保穩定），其目的都是保障和增進人民的利益、福祉，保障和增進社會的公平、正義。如果我們的行政審判離開行政法的基本價值導向，為平衡而平衡，就可能會自覺或不自覺地背離法治而走向人治。沃倫指出：“法院通常運用一種平衡準則來判定個體是否濫用其合法權利，從而威脅到公眾的利益。當法院運用這種平衡準則時，他們也碰到了在個體權利和社會權利之間選擇的困難。法院必須在保護社會權利的同時，維護個人的合法權利”；“行政法的一項任務就是尋求解決社會性問題的方法，這些方法必須避免為抽象的高尚目標而擠壓個人自由。歷史已經告訴我們：領導者如果堅持個體必須為一個更為偉大的目標定要犧牲他們的自由，極權主義社會就可能會出現”［7］（P545-546）。正是基于行政法的基本價值導向，最高人民法院的《若干意見》明確要求：“不能以犧牲法律為代價遷就明顯違反法律強制性規定，侵犯當事人合法權益的行為。對于那些以應對危機為借口擅自突破法律規定，形成新的地方保護和行業壟斷，侵犯公民、法人和其他組織合法權益的違法行為，要依法予以糾正。”這種“依法糾正”，其外在形式是與“三保”平衡，而其內在實質則是維護法治的基本價值。
　　其次，平衡理念、平衡原則的平衡是整體的平衡。行政法在整體上是平衡法，但在其不同的運作階段，不同的調整領域，卻是有傾斜、有注重面的。行政法在調整行政管理、行政規制時，更多注重的是行政權的有效行使，注重授予行政主體管理職權和管理手段，向效率傾斜；行政法在調整行政法制監督、行政救濟時，更多注重的應是保護公民、法人和其他組織的合法權益，注重監督和控制行政權的濫用，向公正傾斜。行政審判在性質上主要屬于救濟和監督，因此，人民法院在審理行政案件時，在注重行政權與行政相對人權利的整體平衡時，應適當向保護行政相對人合法權益方向傾斜。因為，在行政管理過程中，行政主體享有各種行政管理權力和管理手段，相對人處于相對弱勢，如果在行政訴訟中不適當向保護相對人權益的方向傾斜，那平衡就不可能真正實現。當然，具體案件的案情各不相同，在某些案件中，也可能有些相對人恃其有錢有勢，無視代表公共利益的行政主體，蠻橫無理地抵制、抗拒行政主體依法執法。如果是這種情況，行政審判自然應該適當向行政主體傾斜。否則，公共利益就難以得到有效維護。
　　再次，平衡理念、平衡原則的平衡是動態的平衡。毛澤東同志認為，世界上的一切事物，平衡、靜止、均勢是相對的，而不平衡、變動、差別是絕對的①。行政法追求平衡，當然是在不平衡中追求平衡，是通過平衡各種不平衡的利益實現平衡。并且，一種平衡實現了，新的不平衡又會產生，行政法需要通過新的法律手段、方式、程序去消除不平衡而實現新的平衡。這就是平衡理念所要求的動態的平衡。在人類發展的歷史過程的任何階段，自然界和社會都在不斷變化，會不斷出現新情況、新問題。自然界的新情況、新問題如地震、海嘯、非典、水旱災害等，社會的新情況、新問題如金融危機、事故災難、暴亂、騷亂、動亂等。這些新情況、新問題的出現均會導致對過去已形成的平衡的不同程度的破壞或挑戰。在這種情況下，黨和國家自然會及時推出各種相應的政策來構建新的秩序，以實現新的平衡。行政審判作為社會關系、社會利益的一種重要調節器，當然不能超然于國家整體平衡機制之外，而應與國家平衡的整體任務相協調。當然，法院不同于政府，法院要更注重于保持和維護法律的穩定性。但是，法律的穩定性也是相對的，法官完全可以運用自己的法律理性和法律智慧，以法律的目的、原則和精神去適應解決新矛盾、新問題和實現新平衡的需要。所謂行政審判的“大局”意識，正是基于這種動態平衡的理念，并受這種理念制約。
　　最后，平衡理念、平衡原則的平衡是符合比例性的平衡。無論是行政管理，還是行政審判，都會涉及公共利益與個體利益、全局利益與局部利益、弱勢群體利益與強勢群體利益、長遠利益與當前利益的矛盾和沖突。雖然上述利益（前一利益與后一利益）并不總是矛盾和沖突的，但這些利益的矛盾和沖突畢竟難以避免。行政管理和行政審判要解決這些矛盾和沖突，就必須進行利益平衡。根據社會主義的法治的一般理念，在一般情況下，后一利益與前一利益發生矛盾沖突時，通常要求后一利益服從前一利益。但是，根據具體情境中要求具體情況具體對待的平衡理念，這種服從不應該是絕對的。行政機關進行行政管理，人民法院進行行政審判，在遇到不同利益沖突時，首先要進行利益衡量。通過利益衡量，如果認定后者的利益大于甚至遠大于前者的利益時，并不一味地要求后者服從前者，后者為前者讓路，而是應盡量發現、探尋和選擇兼顧兩者利益，甚至更多地向后者利益傾斜的解決問題的方案。例如，行政審判在處理農村土地征收、城市房屋拆遷案件時，有時會發現，行政機關所規劃設計的相應建設項目雖然與公共利益有一定關系，但更多的是“形象工程”，或者更多地與開發商的利益有關。其中所涉及的少量公共利益與該項目所損害的大量農村村民、城市居民的利益遠不成比例。對于這種情況，我們的行政審判難道還應要求相對人無條件地以其個人利益服從行政機關所主張的所謂“公共利益”嗎？顯然不應該。相反，我們的裁判應向相對人的利益傾斜，以維護法治的平衡。