新生代農(nóng)民工融入城市的障礙與對策

　　摘要：新生代農(nóng)民工融入城市面臨制度、資金、法律、素質(zhì)、觀念等五大障礙和困難。使新生代農(nóng)民工融入城市、安居樂業(yè)，從根本上解決新生代農(nóng)民工問題，必須創(chuàng)新制度，改革戶籍、勞動就業(yè)、工資福利、社會保障、土地、住房、教育等城鄉(xiāng)有別的二元制度，多渠道籌集實現(xiàn)新生代農(nóng)民工市民化的資金，建立和健全相關(guān)法律規(guī)定，提高新生代農(nóng)民工素質(zhì)，轉(zhuǎn)變城市居民和新生代農(nóng)民工的觀念。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；新生代；融入城市
　　作者簡介：簡新華，男，武漢大學經(jīng)濟發(fā)展研究中心教授、博士生導師，從事中國經(jīng)濟改革和發(fā)展研究。
　　基金項目：國家社會科學基金重點項目“中國城鎮(zhèn)化與中國特色城鎮(zhèn)化道路研究”，項目編號：08AJY017
　　中圖分類號：F124 文獻標識碼：A文章編號：1000-7504（2011）01-0060-04收稿日期：2010-12-10
　　
　　2010年我國提出要著力解決新生代農(nóng)民工問題，解決新生代農(nóng)民工問題的關(guān)鍵是使新生代農(nóng)民工融入城市。富士康公司多起青年職工自殺事件表明，即使擁有比較穩(wěn)定的工作和住所，新生代農(nóng)民工也不一定能夠融入城市、安居樂業(yè)。為什么新生代農(nóng)民工難以融入城市呢？怎樣才能使新生代農(nóng)民工融入城市、安居樂業(yè)，從根本上解決新生代農(nóng)民工問題呢？
　　一、新生代農(nóng)民工融入城市的障礙
　　 所謂融入城市，是指新生代農(nóng)民工實現(xiàn)市民化，享受與市民同等的身份和權(quán)利，與城市居民各方面的差別基本清除，長期而穩(wěn)定地工作和生活在城市。實現(xiàn)市民化是新生代農(nóng)民工融入城市的根本途徑，但是新生代農(nóng)民工實現(xiàn)市民化、融入城市現(xiàn)在面臨以下障礙和困難。
　　1． 制度障礙
　　戶籍、勞動就業(yè)、工資福利、社會保障、土地、住房、教育等城鄉(xiāng)有別的二元制度的缺陷，既是農(nóng)民工問題產(chǎn)生的主要原因，也是制約新生代農(nóng)民工市民化、融入城市的主要因素。
　　正是城鎮(zhèn)居民的權(quán)利待遇與城鎮(zhèn)戶口掛鉤的城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其缺陷，使得農(nóng)民不能進城工作和居住、城鄉(xiāng)隔離且差距擴大、勞動力不能自由流動和優(yōu)化配置，后來又使得非農(nóng)化的農(nóng)民不能同時市民化，在就業(yè)、居住、社會保障、就醫(yī)看病、子女上學等許多方面受到種種歧視，享受不到城市文明和發(fā)展的成果，成為城鎮(zhèn)弱勢化、邊緣化群體，并且導致城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的局面長期不能改變。
　　正是包括工資支付和保障制度、勞動合同制度、就業(yè)服務和培訓制度、勞動保護制度等在內(nèi)的勞動就業(yè)制度的不完善和城鄉(xiāng)分割的二元勞動力市場的缺陷，使得農(nóng)民工在勞動就業(yè)方面受歧視，就業(yè)領(lǐng)域受限制，就業(yè)要求更苛刻，就業(yè)條件更惡劣，工資福利待遇更差，工資低且拖欠克扣現(xiàn)象嚴重，在工作中得不到應有的勞動保護和職業(yè)技術(shù)崗位培訓，不能享受與城鎮(zhèn)勞動力同等的勞動就業(yè)機會和待遇，在勞動就業(yè)方面也就不能市民化；而且會造成農(nóng)民工心理的不平衡，引起農(nóng)民工的不滿，難以融入城市。
　　正是城鄉(xiāng)不統(tǒng)一、不健全、不完善的社會保障制度，使得農(nóng)民工被排斥在城鎮(zhèn)社會保障之外，缺乏失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等方面的社會保障和福利待遇，不得不仍然依靠土地和農(nóng)村家庭保障，而農(nóng)民工市民化要求農(nóng)民工的社會保障也市民化，與城鎮(zhèn)居民享受一樣的社會保障和福利待遇，農(nóng)民工社會保障的市民化又需要大量投入，短期難以籌集，所以說社會保障制度的缺陷嚴重地限制著農(nóng)民工的市民化。社會保障制度的不完善，還使農(nóng)民工離不開土地，既不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和生產(chǎn)率的提高，也使農(nóng)民工不能無后顧之憂、義無反顧地市民化。同時，也導致戶籍制度難以改革，從而嚴重妨礙城鎮(zhèn)化的進程。
　　正是包括土地所有、經(jīng)營、使用、流轉(zhuǎn)、征用、補償?shù)戎贫仍趦?nèi)的土地制度的不完善，使得農(nóng)民工難以退出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，進城農(nóng)民工拋荒農(nóng)地，農(nóng)地無法實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和有效利用；失地農(nóng)民工得不到應有的補償，甚至可能淪為“三無農(nóng)民”（無地、無業(yè)、無保障）；導致工業(yè)化和城鎮(zhèn)化占用土地更多，農(nóng)民不能分享土地增值的收益，這些都不利于農(nóng)民工市民化。
　　正是歧視農(nóng)民工的城鎮(zhèn)教育制度的不合理，使得農(nóng)民工在城鎮(zhèn)缺乏技術(shù)培訓和繼續(xù)受基礎(chǔ)教育的機會，自身素質(zhì)和就業(yè)能力不易提高，難以融入城鎮(zhèn)，而且使得農(nóng)民工的子女在城鎮(zhèn)上學也困難，可能增加農(nóng)民工的負擔（如農(nóng)民工子女在城鎮(zhèn)上學要交額外的贊助費、借讀費等），或者使得農(nóng)民工子女不能正常接受必要的教育，給農(nóng)民工家庭和社會留下很大的隱患。
　　這些城鄉(xiāng)有別的二元制度雖然已經(jīng)進行改革，但是還沒有根本轉(zhuǎn)變，這是新生代農(nóng)民工實現(xiàn)市民化、融入城市的主要障礙。
　　政府的政策也屬于制度的范疇，相關(guān)政策的偏差也是農(nóng)民工市民化的障礙。
　　由于我國實行的是分級管理的體制，地方政府和中央政府在就業(yè)、社會保障等方面承擔不同的責任，城鎮(zhèn)地方政府在制定和出臺某種政策時，往往考慮更多的是本城鎮(zhèn)居民的利益（如本市居民的充分就業(yè)）。部分城鎮(zhèn)政府在農(nóng)民進城、農(nóng)民工市民化問題上，排斥和抑制多于鼓勵和支持；在政策安排上，不把農(nóng)民工與市民同等對待，而是采取重堵輕疏、重管理輕服務、重義務輕權(quán)益、重城市就業(yè)輕農(nóng)民工安排、重市民利益輕農(nóng)民工利益、不愿農(nóng)民工市民化的政策，也妨礙著新生代農(nóng)民工實現(xiàn)市民化、融入城市。
　　2． 資金困難
　　農(nóng)民工市民化意味著：農(nóng)民工居住的市民化，即要解決農(nóng)民工及其家庭能夠在城鎮(zhèn)穩(wěn)定居住的住房問題，讓農(nóng)民工享受與城鎮(zhèn)居民同樣的購房、租房的待遇，這需要投資修建更多的住房及其配套設(shè)施；農(nóng)民工社會保障的市民化，即要解決農(nóng)民工缺乏社會保障的問題，讓農(nóng)民工享受與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障和福利待遇，這需要積累農(nóng)民工社會保障基金；農(nóng)民工勞動就業(yè)的市民化，即要解決農(nóng)民工就業(yè)受歧視、權(quán)益被侵犯、缺乏勞動服務和保護的問題，讓農(nóng)民工享受與城鎮(zhèn)居民同樣的勞動就業(yè)權(quán)利和待遇，這需要合理增加和按時按量發(fā)放農(nóng)民工工資、改善農(nóng)民工的待遇、投資建設(shè)勞動保護設(shè)施和條件、加大農(nóng)民工技術(shù)和崗位培訓的投入、耗費人財物建立相應的為農(nóng)民工維權(quán)和服務的組織機構(gòu)；農(nóng)民工及其子女教育的市民化，即要解決農(nóng)民工缺乏職業(yè)技術(shù)崗位培訓及其子女在城鎮(zhèn)上學難的問題，讓農(nóng)民工及其子女享受與城鎮(zhèn)居民及其子女同樣的教育機會和條件，這需要更多投入、更快發(fā)展城鎮(zhèn)教育事業(yè)；城鎮(zhèn)人口將大量增加，需要投資建設(shè)更多水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施、花更多錢保護和改善環(huán)境。所有這需要中央和城鎮(zhèn)地方政府投入大筆資金，而且農(nóng)民工數(shù)以億計、數(shù)量龐大，政府財力有限，短期內(nèi)難以籌集數(shù)額巨大的農(nóng)民工市民化資金，這是農(nóng)民工市民化面臨的最大的困難。
　　3． 法律障礙
　　 農(nóng)民工應不應、能不能市民化，農(nóng)民工、實現(xiàn)市民化的農(nóng)民工應該享有那些合法權(quán)益，現(xiàn)在都沒有十分完整、統(tǒng)一、清楚、明確、合理的法律規(guī)定；如何維護農(nóng)民工的合法權(quán)益、怎樣對侵權(quán)行為進行必要的適度的懲罰、如何有效地促進農(nóng)民工市民化，也缺乏明確的法律規(guī)定。合法權(quán)益不明確，侵權(quán)收益高而成本低，維權(quán)成本高、得不償失，使得農(nóng)民工應有的權(quán)利沒有合法化，合法的權(quán)利得不到有效保護；農(nóng)民工市民化的必要性、需要完成的任務、應該采取的措施都缺乏必要的法律保障，極不利于農(nóng)民工市民化的實現(xiàn)。
　　4． 素質(zhì)障礙
　　農(nóng)民工能否由“鄉(xiāng)下人”轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲摹俺抢锶恕保酥贫取⒎伞①Y金等因素之外，還取決于農(nóng)民工自身的素質(zhì)和自我發(fā)展的能力。農(nóng)民工素質(zhì)的高低、能力的強弱，不僅是影響進城農(nóng)民能否在城市找到工作、在城市立足和發(fā)展的重要條件，同時更是制約農(nóng)民工能否融入城市、最終成為市民的重要因素。綜合素質(zhì)較高的農(nóng)民工，進城后一方面容易獲得較多的就業(yè)機會，容易獲得相對穩(wěn)定的職業(yè)和較高的收入；另一方面又容易縮小與市民的差距，培育市民觀念，承擔市民義務，得到市民社會及其管理者的認同，更好地融入市民社會。但從目前情況來看，農(nóng)民工總體上的文化程度、技術(shù)能力還比較低、法律意識比較淡薄、政治素質(zhì)不太高、生活習慣與思想觀念也不先進，致使其轉(zhuǎn)移能力弱、進城就業(yè)競爭力低，融入城市的難度大。農(nóng)民工自身素質(zhì)低下是農(nóng)民工市民化進程緩慢的基本內(nèi)因。新生代農(nóng)民工的素質(zhì)雖然普遍高于老一代農(nóng)民工，但仍需增強。
　　
　　5． 觀念障礙
　　由于歷史原因形成的農(nóng)民的特點及對農(nóng)民不客觀、不全面的看法，長期存在的城鄉(xiāng)差別，特別是計劃經(jīng)濟時代城鄉(xiāng)二元戶籍制度確定的農(nóng)民與市民的身份區(qū)別，再加上城鄉(xiāng)就業(yè)問題的嚴重性和農(nóng)民工自身素質(zhì)的局限性，造成了部分市民（包括一部分城市決策者和執(zhí)法者）存在對農(nóng)民工在觀念上根深蒂固的偏見和行為上狹隘偏激的歧視。一方面，市民們認為農(nóng)民工搶了他們的“飯碗”而強化了他們對農(nóng)民工的不滿情緒；另一方面，因農(nóng)民工素質(zhì)不高而看不起他們，甚至認為農(nóng)民工是各種城市問題如較高失業(yè)率、犯罪率、環(huán)境臟亂差的產(chǎn)生根源，把諸如骯臟、隨地吐痰、偷盜、不禮貌和不文明等行為當成農(nóng)民工的普遍特征，因而不歡迎農(nóng)民進城，甚至對農(nóng)民工反感、歧視、排斥。部分市民對農(nóng)民工的偏見，不可避免地會影響政府決策者作出不利于農(nóng)民工的歧視性決策，也嚴重妨礙著農(nóng)民工的市民化，極不利于農(nóng)民工融入城市。
　　二、新生代農(nóng)民工融入城市的對策
　　使新生代農(nóng)民工實現(xiàn)市民化、融入城市、安居樂業(yè)，從根本上解決新生代農(nóng)民工問題，必須針對上述障礙和困難，多管齊下。
　　第一，必須創(chuàng)新制度，改革戶籍、勞動就業(yè)、工資福利、社會保障、土地、住房、教育等城鄉(xiāng)有別的二元制度，逐步建立和健全城鄉(xiāng)基本統(tǒng)一的一元制度。其中，最重要的是加快社會保障制度的改革，盡快建立與城鎮(zhèn)接軌的農(nóng)民工的社會保障制度，特別是讓新生代農(nóng)民工與市民享受同等的社會保障待遇，因為只有這樣，與社會保障掛鉤的戶籍制度才能有效改革，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場才能真正形成，農(nóng)村土地制度也才能有效改革。戶籍制度之所以難改、邁不開大步、有的地方加快了又退回去，困難不在戶籍制度本身，而在于和戶籍制度緊密聯(lián)系在一起的城鄉(xiāng)有別的社會保障和福利制度難以分離，現(xiàn)在還不能讓進城的農(nóng)民也都享有城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障和福利待遇或者所有的市民和農(nóng)民都享有同等的社會保障和福利。假若能夠做到這一點，戶籍制度改革是非常容易的事。如果建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，土地也不再是農(nóng)民工的最后一條保障線，農(nóng)村土地制度改革的步伐就能加快，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營就能更快實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)民的收入就能大幅度提高。
　　第二，多渠道籌集實現(xiàn)新生代農(nóng)民工市民化的資金，加快新生代農(nóng)民工市民化。其中，各級政府必須增大城鎮(zhèn)化特別是讓新生代農(nóng)民工實現(xiàn)市民化的投入，主要資金來源應該是政府，而不能是農(nóng)民工和市民。
　　城鎮(zhèn)化需要大量的資金投入。城鎮(zhèn)化的成本或費用，不僅是更多更大城市及相應基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費用，還包括每年實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的農(nóng)民進入和融入城鎮(zhèn)的所有費用，特別是讓進城的農(nóng)民也都享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障和福利待遇的費用，因此需要巨大的投入。資金不足是當前推進城鎮(zhèn)化的突出困難。中國農(nóng)民數(shù)量特別龐大、農(nóng)民城鎮(zhèn)化的總成本特別高，如何有效籌措城鎮(zhèn)化所需的巨額資金，是中國城鎮(zhèn)化面臨的一個最大的困難問題。必須通過多種渠道籌措城鎮(zhèn)化資金，除了各級政府加大投資之外，還應該鼓勵農(nóng)民集資建城，也可以采取批租土地、有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、合資開發(fā)、發(fā)行債券、投資入股、貸款等多種形式和途徑，實行各種優(yōu)惠政策，吸1101acae4d25659c9754f223df163f5d引和籌集更多包括公有、民有、外資和農(nóng)民的資金，用于城鎮(zhèn)化。
　　由于農(nóng)民工市民化是當前城鎮(zhèn)化的重點，所以現(xiàn)在有效籌措城鎮(zhèn)化資金重點要解決的是，農(nóng)民工市民化的資金來源或者說農(nóng)民工市民化的成本應該由誰承擔的問題。應該由誰來支付這個成本呢？我認為，主要不能直接由農(nóng)民工支付，因為農(nóng)民工的收入已經(jīng)很低，既無力支付，也不合理。當然，也不能由城市居民承擔，因為這種成本開支不是由城市居民引起的。因此，農(nóng)民工市民化的成本，除了雇傭農(nóng)民工的企業(yè)要支付一部分之外，主要應該由各級政府支付，農(nóng)民工自身也要直接支付一部分。因為權(quán)責利對等，制度才公平、合理、有效。農(nóng)民工的低工資給企業(yè)帶來低成本、高收入，企業(yè)應該對農(nóng)民工一視同仁，給其與城市職工同等的工資福利待遇，而且農(nóng)民工市民化還能解除農(nóng)民工的后顧之憂，安心、穩(wěn)定地在企業(yè)工作，滿足企業(yè)對勞動力特別是熟練勞動力的需求，所以企業(yè)應該支付一部分農(nóng)民工市民化的成本。企業(yè)支付農(nóng)民工市民化成本，主要是一部分職工技能崗位培訓、社會保障和在城市居住的費用。
　　農(nóng)民工市民化的成本之所以主要應該由各級政府支付、政府也具有這個能力，則是因為：其一，農(nóng)民工的收入一直很低，無力直接支付農(nóng)民工市民化的全部或大部分費用。其二，中國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入由農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的階段，“三農(nóng)”問題十分突出，已經(jīng)到了刻不容緩的地步，使農(nóng)民工市民化是持久穩(wěn)定轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力、減少農(nóng)民、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、增加農(nóng)民收入、最終解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，政府必須大力支持。其三，農(nóng)民工創(chuàng)造的價值有相當大一部分作為稅收和利潤上繳給了政府，政府有責任和義務拿出一部分支付農(nóng)民工市民化的成本。而且，現(xiàn)在政府應該有這個財力。2009年的國內(nèi)生產(chǎn)總值達到340 507 億元人民幣，是1997年73 143億元人民幣的近5倍；2009年國家的財政收入６８ ４７７億元人民幣，是1997年8651億人民幣的近8倍，增長幅度大大超過經(jīng)濟增長的幅度，總量已經(jīng)相當可觀，完全有能力增加農(nóng)民工市民化的投入。政府應該支付的農(nóng)民工市民化成本，主要包括：由于農(nóng)民工市民化而增加的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)、環(huán)境保護的費用、建立農(nóng)民工享有與城市職工同等社會保障和福利制度的一大部分費用、保證農(nóng)民工在城鎮(zhèn)比較穩(wěn)定持久居住的住房建設(shè)的一部分費用、提高農(nóng)民工及其子女素質(zhì)的一部分教育培訓費用。
　　從表面上來看，農(nóng)民工市民化的成本主要不由農(nóng)民工支付，似乎也不合理，但從實質(zhì)上來看，農(nóng)民工市民化的成本只是名義上主要由各級政府和企業(yè)支付，實際上主要還是由農(nóng)民工支付的。因為政府和企業(yè)支付的農(nóng)民工市民化成本的資金來源主要是農(nóng)民工創(chuàng)造的價值。領(lǐng)著低工資的農(nóng)民工給企業(yè)創(chuàng)造了大量的利潤收入，支付一部分農(nóng)民工市民化成本，只不過是減少一點利潤而已。當然企業(yè)也不能支付太多，否則企業(yè)利益受損，不利于增加投資和經(jīng)濟發(fā)展。而且，政府支付只是名義上的，實際上是由農(nóng)民工間接支付的。因為，政府在這方面支付的資金，可以主要來源于由農(nóng)民工創(chuàng)造的價值轉(zhuǎn)化而來的利潤和稅收。農(nóng)民工市民化的成本實際上主要是由農(nóng)民工自己支付的。在政府支付的農(nóng)民工市民化成本中會有一部分來自工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的資金，也是對以往農(nóng)民對工業(yè)發(fā)展的巨大貢獻和犧牲的必要補償，或者說是對農(nóng)民過去創(chuàng)造的價值的返還。
　　總而言之，農(nóng)民工市民化所需資金的來源或籌集渠道，主要包括政府的財政支出、土地增值收益、雇傭農(nóng)民工的企業(yè)的支出、農(nóng)民工的直接支付和農(nóng)民工轉(zhuǎn)讓承包地所得的補償。政府的錢應用在刀刃上、關(guān)鍵點上，社會保障就是刀刃、城鎮(zhèn)化就是關(guān)鍵，政府現(xiàn)在特別需要加大這方面的投入。
　　第三，建立和健全相關(guān)法律規(guī)定，逐步取消在就業(yè)、居住、社會保障、教育等方面的各種歧視農(nóng)民工的政策規(guī)定，保障新生代農(nóng)民工的合法權(quán)益，使農(nóng)民工真正擺脫經(jīng)濟政治邊緣化、弱勢化的地位或狀態(tài)，讓各種侵犯農(nóng)民工合理權(quán)益的行為非法并被有效制止，為農(nóng)民工融入城市提供法律保證。
　　第四，加強對新生代農(nóng)民工的教育和各種培訓，提高新生代農(nóng)民工素質(zhì)，縮小新生代農(nóng)民工與市民各方面的差距；取消城鎮(zhèn)對農(nóng)民工子女在上學方面的歧視，讓新生代農(nóng)民工子女享受與城鎮(zhèn)居民子女同等的教育待遇，免除進城農(nóng)民工子女在城鎮(zhèn)上學的借讀費、贊助費等額外費用，甚至盡可能給予合理的幫助，保證農(nóng)民工子女受到正常的必要的教育。
　　
　　第五，通過堅持不懈的宣傳和教育，開展各種加強城市居民與農(nóng)民工聯(lián)系的活動，轉(zhuǎn)變城市居民和新生代農(nóng)民工的觀念，消除相互的誤解和對農(nóng)民工的歧視，改善相互關(guān)系，使新生代農(nóng)民工更好地融入城市。
　　［責任編輯國勝鐵］
　　The Obstacles and Countermeasures of the New Generation of Rural Migrant Workers’ Merging into the City
　　JIAN Xin-hua
　　（Center for Economic Development Resea