論公益征收當(dāng)事人

　　摘要：公益征收法律關(guān)系的主體為公益征收的當(dāng)事人。征收當(dāng)事人屬廣義征收主體的一個(gè)類型。公益征收的當(dāng)事人包括征收人、征收請(qǐng)求人、被征收人三類主體。征收人只能是國家，非國家的任何主體都不具有征收人的主體資格。能夠成為征收請(qǐng)求人的主體范圍相當(dāng)廣泛，包括個(gè)人、私法人、公法人及其他的非法人組織等，但國家和外國人不得成為我國法上的征收請(qǐng)求人。被征收人主要是指私有財(cái)產(chǎn)權(quán)人，但在我國法上，集體土地所有人作為公有財(cái)產(chǎn)權(quán)人也是一類主要的被征收人。
　　關(guān)鍵詞：公益征收；征收人；征收請(qǐng)求人；被征收人
　　作者簡介：房紹坤，男，法學(xué)博士，煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院教授，吉林大學(xué)兼職博士生導(dǎo)師，從事民商法學(xué)研究。
　　基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金資助項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：07BFX029
　　中圖分類號(hào)：D911 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2011）02-0087-06 收稿日期：2010-07-05
　　
　　目前，我國尚未制定統(tǒng)一的公益征收法，因而有關(guān)征收活動(dòng)所涉主體的范圍及名稱還沒有一個(gè)權(quán)威的界定。2010年1月29日國務(wù)院法制辦向社會(huì)公開征求意見的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》，在個(gè)別條款中提出了“被征收人以及與房屋征收決定有關(guān)的利害關(guān)系人”（第15條）的概念。但囿于該法律草案還只是我國未來統(tǒng)一征收立法中的一部單行法，尚不可能囊括所有的征收活動(dòng)及征收法律關(guān)系，更加之其提出的征收活動(dòng)主體的范圍和名稱界定尚存在不規(guī)范之處，因而即使該草案經(jīng)修改后最終獲得通過，有關(guān)公益征收的主體問題仍是一個(gè)值得探討的問題。
　　在理論上，公益征收之主體包括三類：公益征收當(dāng)事人、公益征收關(guān)系人、公益征收承繼人。有關(guān)公益征收的關(guān)系人、承繼人問題，筆者將另文論述，本文僅就公益征收當(dāng)事人問題作一系統(tǒng)的闡述。
　　征收是一種法律事實(shí)，因其發(fā)生而引發(fā)的一定法律關(guān)系，稱為征收法律關(guān)系。征收這一法律事實(shí)并非一種單一的事實(shí)，而是一種“事實(shí)構(gòu)成”，包括提起征收的請(qǐng)求和征收權(quán)的發(fā)動(dòng)兩個(gè)方面。由此決定，征收法律關(guān)系也并非一種單一的法律關(guān)系，而是一種“復(fù)合法律關(guān)系”，包括因征收請(qǐng)求權(quán)的提起而引發(fā)的法律關(guān)系和因征收權(quán)的實(shí)施而引發(fā)的法律關(guān)系。在這兩種法律關(guān)系中，其主體既具有“共性”，也具有“差異性”；前者是指兩種關(guān)系的一方主體都是“征收人”，后者是指兩種關(guān)系的另一方主體分別是“征收請(qǐng)求人”和“被征收人”。因此，籠統(tǒng)地講，征收當(dāng)事人包括征收人、征收請(qǐng)求人、被征收人三方主體，這三方主體分別處于兩個(gè)不同的法律關(guān)系之中。就征收請(qǐng)求人與被征收人而言，他們分處于相對(duì)方法律關(guān)系的第三人地位。
　　
　　一、征收人
　　
　　（一）“征收人”的確定
　　在征收關(guān)系中，關(guān)于何為征收人，歷來存在三種理論觀點(diǎn)：［1］（P461－462）［2］（P227－229）［3］（P294）其一，認(rèn)為征收請(qǐng)求人是征收人；其二，認(rèn)為國家為征收人，但征收請(qǐng)求人因國家征收權(quán)的授予，亦可成為征收人；其三，認(rèn)為征收人僅限于國家，征收請(qǐng)求人不得作為征收人。
　　持上述第一種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，在公益征收中，因征收的實(shí)施而滿足需求的事業(yè)須具有公益性質(zhì)這一點(diǎn)是決定實(shí)施征收的緣由，至于征收是由國家為之，或由地方團(tuán)體為之，抑或由私人為之，則并非問題，因此，只有興辦公益事業(yè)的人才是征收人。還有學(xué)者從不同的角度立論，得出征收請(qǐng)求人為征收人的觀點(diǎn)。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，國家得以征收權(quán)委托給他人，但國家本身又并非興辦公益事業(yè)之人，那么它將原本不屬于自己所有的征收權(quán)授予他人，則為不能之事。因此，國家不過于各種情形之下，承認(rèn)征收的請(qǐng)求而已，其本身并非征收人。持上述第二種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，處于第一位的征收權(quán)人雖為國家，但當(dāng)國家對(duì)于法人或其他私人授予征收權(quán)時(shí)，則被授予征收權(quán)的人也就成為了征收權(quán)人。換言之，得為征收權(quán)之宣示者常為國家，而運(yùn)用征收權(quán)者卻不限于國家，亦即，征收權(quán)源自國家，但其保有者不限于國家。持上述第三種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，征收人為國家，因?yàn)橹挥袊也艙碛凶罡叩闹鳈?quán)，從而可強(qiáng)制地侵害所有權(quán)或其他物權(quán)。
　　就上述第一種觀點(diǎn)，從成熟的征收法理的角度看，其存在著根本性的問題。問題即在于，它把征收請(qǐng)求人視為征收權(quán)的擁有主體，而征收請(qǐng)求人原則上為私人，私人所擁有的權(quán)利原則上為私權(quán)，因而其與征收權(quán)是一種內(nèi)在于國家主權(quán)的主權(quán)性權(quán)力的通說觀點(diǎn)完全相背。或許正是因?yàn)檫@一原因，支持該觀點(diǎn)的學(xué)說極其鮮見，以其為指導(dǎo)思想的立法例也更是沒有，該觀點(diǎn)實(shí)際上已成為被完全拋棄的陳舊觀點(diǎn)。
　　就上述第二種觀點(diǎn)而言，在比較法上是存在貫徹該觀點(diǎn)的立法例的，這要首推法國的征收立法。在法國，可以作為征收人的主體包括公法人和私人兩種。就公法人而言，一切公法人，包括國家、地方團(tuán)體和公務(wù)法人在內(nèi)，都被認(rèn)為享有征收權(quán)，因而都可成為征收人。就私人而言，私人享有征收權(quán)，只在他所從事的活動(dòng)具有公共利益的性質(zhì)，以及法律有規(guī)定時(shí)為限。目前，法國法律授予私人以征收權(quán)的情況越來越多，主要有兩種情況：其一，受特許之人。很多享有公務(wù)特許權(quán)或公共工程特許權(quán)的人，如高速公路建設(shè)受特許人，城市規(guī)劃執(zhí)行受特許人，地區(qū)經(jīng)濟(jì)、礦業(yè)、瀑布等開發(fā)受特許人，為了公共利益進(jìn)行工程建設(shè)，開發(fā)天然資源等活動(dòng)，為了進(jìn)行特許業(yè)務(wù)的需要，除可以請(qǐng)求授予特許權(quán)的行政主體進(jìn)行征收外，有時(shí)法律還規(guī)定受特許之人自己享有征收權(quán)。其二，其他私人。如溫泉所有者、合成碳?xì)淙剂瞎S、建筑公司、受委托執(zhí)行公務(wù)的團(tuán)體等，由于他們所進(jìn)行的活動(dòng)具有公共利益的性質(zhì)，有時(shí)法律也授權(quán)他們直接享有征收權(quán)，不必請(qǐng)求行政主體代為征收。［4］（P289－290）
　　英國的征收法也貫徹了上述第二種觀點(diǎn)。如在其于1981年頒布的統(tǒng)一土地征收法中，于第7條第1款中明確規(guī)定：“在強(qiáng)制取得的意義上，征收人是指部長、地方當(dāng)局或被授權(quán)征收土地的其他人。”
　　日本的征收立法雖未明確規(guī)定國家征收權(quán)的主體為何，但其學(xué)說同樣傾向于上述第二種觀點(diǎn)。在學(xué)說上，日本學(xué)者因就征收權(quán)的含義所持之觀點(diǎn)不同，從而導(dǎo)致征收人是國家還是起業(yè)人（即征收請(qǐng)求人）的爭論。認(rèn)為征收權(quán)是指“得引起征收效果之能力者”的，多半認(rèn)為征收人當(dāng)然是國家；認(rèn)為征收權(quán)是“得享受征收效果之能力者”的，則認(rèn)為起業(yè)人是征收人。但不論如何，認(rèn)為征收權(quán)屬于國家者，同時(shí)也主張國家得將權(quán)力授予他人，從而公共團(tuán)體或私人本于國家的授權(quán)，也可成為征收人。［5］（P240－241）
　　史尚寬先生指出，現(xiàn)今各國的立法，大都采用上述立法形式，即與上述第二種觀點(diǎn)相對(duì)應(yīng)的立法模式。［1］（P462）我國臺(tái)灣地區(qū)另有學(xué)者也認(rèn)為，究諸實(shí)際，在上述三種觀點(diǎn)中應(yīng)以第二種觀點(diǎn)為當(dāng)，因?yàn)檎魇照?qǐng)求人不僅可立于請(qǐng)求權(quán)人之地位，亦得因國家的授權(quán)行為或立法規(guī)定而取得對(duì)特定標(biāo)的的征收權(quán)。［6］（P24－35）
　　但筆者不贊同上述第二種觀點(diǎn)。所謂征收人，應(yīng)是指擁有征收權(quán)的主體。而征收權(quán)是一種國家公權(quán)，國家是征收權(quán)的唯一享有主體，也只有將征收權(quán)與國家二者合為一體才能證成征收權(quán)的正當(dāng)性，因此，征收權(quán)具有不可轉(zhuǎn)讓性，私人是不能基于所謂的“國家授權(quán)”而取得征收權(quán)的。在比較法上，持上述第二種觀點(diǎn)的立法例，其所謂的“國家授權(quán)”，實(shí)際上是指“國家核準(zhǔn)”，即當(dāng)征收請(qǐng)求人提起征收請(qǐng)求權(quán)時(shí)，國家依法對(duì)其請(qǐng)求權(quán)能否成立予以審核，但其并非因獲得核準(zhǔn)就取得了征收權(quán)，從而成為征收權(quán)的主體。因此，如果我們堅(jiān)持征收權(quán)是一種國家公權(quán)的觀點(diǎn)，那么我們也同樣必須堅(jiān)持征收人只能是國家的觀點(diǎn)，在立法設(shè)計(jì)上也不能偏離該觀點(diǎn)。實(shí)際上，揆諸大多數(shù)國家的征收立法，持上述二元觀點(diǎn)的立法例并非主流；相反的，大多數(shù)國家和地區(qū)，如德國、美國、我國臺(tái)灣地區(qū)等的立法，都明確將“國家”確立為征收人，而將私人排除在外。
　　
　　史尚寬先生認(rèn)為，何者為土地征收人，應(yīng)視立法的形式如何而定。如國家以立法行為規(guī)定得行使土地征收權(quán)之請(qǐng)求人的條件，合于此條件時(shí)，請(qǐng)求人即得依自己行為發(fā)生所有權(quán)關(guān)系變動(dòng)之效果者，則土地征收權(quán)人常為請(qǐng)求人本身，蓋此乃系國家以法律將自己權(quán)力一部之行使委于請(qǐng)求人也；如國家以法律規(guī)定于一定的場合、一定的條件，國家本身應(yīng)請(qǐng)求人的聲請(qǐng)得執(zhí)行征收，則請(qǐng)求人此時(shí)僅有請(qǐng)求征收的權(quán)利，而使所有權(quán)關(guān)系發(fā)生變動(dòng)的效果者，直接為國家的行為，故征收權(quán)人應(yīng)為國家。［1］（P462）史先生的上述觀點(diǎn)，類似于公司設(shè)立中的“準(zhǔn)則主義”與“特許主義”。若一國公司立法采用準(zhǔn)則主義，則意味著私人擁有公司設(shè)立權(quán)，只要其公司設(shè)立行為符合法律預(yù)設(shè)的規(guī)則條件，即可成立公司；而依特許主義，只有國家享有公司設(shè)立權(quán)，私人只是公司設(shè)立的請(qǐng)求權(quán)人，其能否設(shè)立公司完全取決于國家的“恩準(zhǔn)”與否。但是，在類比的意義上，作為公司設(shè)立模式之一的“準(zhǔn)則主義”，卻絕對(duì)不能適用于征收權(quán)。因?yàn)檎魇諜?quán)的享有與啟動(dòng)，事關(guān)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障與安全，對(duì)其應(yīng)持完全的規(guī)制與控制態(tài)度，而絕無任何的“放任”余地，因此其與奉行公司設(shè)立自由的市場機(jī)制完全不同。
　　綜上所述，筆者認(rèn)為，征收人應(yīng)為國家，并且恒為國家，征收請(qǐng)求人不包括在內(nèi)。我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”第13條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”由這兩條規(guī)定可以看出，我國法是明確將“國家”確立為唯一的征收人的，其他任何非國家的主體都不可能享有征收權(quán)。①《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”這一規(guī)定雖然沒有明確國家為征收人，但因《物權(quán)法》是根據(jù)憲法制定的，因此，可以確定，《物權(quán)法》所規(guī)定的征收人亦為國家。
　　（二）征收人與征收核準(zhǔn)人、征收實(shí)施人的區(qū)別
　　征收人不同于征收核準(zhǔn)人和征收實(shí)施人。征收核準(zhǔn)人是指征收的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，征收實(shí)施人是指征收的具體組織實(shí)施機(jī)關(guān)。我國《土地管理法》第45條第1、2款規(guī)定：“征收下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；（三）其他土地超過七十公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院備案。”同法第46條第1款規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。”這兩條規(guī)定了享有征地批準(zhǔn)權(quán)限和征地實(shí)施權(quán)限的國家機(jī)關(guān)，確立了我國的征收核準(zhǔn)人和征收實(shí)施人制度。基于上述規(guī)定，我國有學(xué)者認(rèn)為，土地管理法確立了縣級(jí)以上的人民政府為土地征收的主體。［7］（P91）筆者認(rèn)為這是一種誤解，因?yàn)樵撚^點(diǎn)混淆了征收人、征收核準(zhǔn)人和征收實(shí)施人三個(gè)概念。征收人是指征收權(quán)的擁有者，而擁有征收權(quán)者只能是一個(gè)主權(quán)性單位，即國家；征收核準(zhǔn)人、征收實(shí)施人只是代行國家征收權(quán)的具體機(jī)關(guān)，其本身并非征收權(quán)的主體。其實(shí)這一問題不難理解，這就好比我國國有土地的所有權(quán)歸國家所有，但有權(quán)的國家機(jī)關(guān)可以代表國家行使土地的所有權(quán)，如劃撥或出讓土地使用權(quán)，但這并不會(huì)改變土地所有權(quán)的主體，更不能認(rèn)為土地的劃撥或出讓機(jī)關(guān)就是國有土地的所有權(quán)人。
　　我國臺(tái)灣地區(qū)還有學(xué)者基于臺(tái)灣征收立法的實(shí)際，認(rèn)為雖然征收人應(yīng)為國家，但其他的各單行法中在用語上還涉及“各級(jí)政府”、“主管機(jī)關(guān)”以及“直轄市、縣市政府”等字眼，似乎承認(rèn)除國家以外，省、縣等地方自治團(tuán)體，亦得為征收權(quán)的主體，因此對(duì)所謂“國家”的語義，應(yīng)采廣義的解釋。［5］（P133）我國臺(tái)灣地區(qū)另有學(xué)者認(rèn)為，關(guān)于征收的主體，是否應(yīng)僅限于“國家”，容有斟酌的余地，特別是臺(tái)灣地區(qū)自1994年7月起地方自治法制化之后，地方自治團(tuán)體已取得公法人的法律地位，其應(yīng)可獨(dú)立作為征收的主體，以落實(shí)地方自治的精神。［8］（P1704）筆者認(rèn)為，上述兩種觀點(diǎn)同樣不能成立，原因之一如上文所述，立法中提及由某一國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或?qū)嵤┱魇詹⒉坏扔谠摍C(jī)關(guān)就成為了征收權(quán)的主體；原因之二在于，作為一個(gè)主權(quán)單位的國家，其構(gòu)成要素包括主權(quán)、人民與領(lǐng)土三者，國家機(jī)關(guān)雖為國家構(gòu)成不可或缺的組成部分，但若將國家機(jī)關(guān)擴(kuò)大解釋為“國家”，則明顯地是本末倒置，是錯(cuò)誤的，這就好比不能說人的“一只手”或“一只腳”就是整個(gè)的人一樣。因此，筆者同樣不贊成上述對(duì)“國家”的主體范圍采廣義解釋的觀點(diǎn)。
　　綜上所述，筆者認(rèn)為，必須牢固樹立起征收人、征收核準(zhǔn)人、征收實(shí)施人三個(gè)概念相區(qū)別的觀念，將征收人明確確定為國家而不包括任何的中央一級(jí)或地方一級(jí)的政府，這對(duì)于控制征收權(quán)的濫用及抑制地方政府“土地財(cái)政”的惡性循環(huán)現(xiàn)象，都具有重要的觀念性意義。
　　
　　二、征收請(qǐng)求人
　　
　　征收請(qǐng)求人相對(duì)于征收人而言，處于請(qǐng)求權(quán)人的地位，即其有權(quán)依法向征收人提起征收請(qǐng)求，但最終能否獲準(zhǔn)，取決于征收人的裁量與決定。能夠成為征收請(qǐng)求人的主體是非常廣泛的，包括個(gè)人、私法人、公法人及其他的非法人組織等。
　　嚴(yán)格以言，征收請(qǐng)求人應(yīng)限于“為興辦公益事業(yè)而需用土地等的人”。但根據(jù)我國《土地管理法》第43條的規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法申請(qǐng)使用國有土地，而這里的國有土地即包括法定的國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。這一規(guī)定意味著，任何單位和個(gè)人因建設(shè)需要使用原屬于集體所有的土地的，都可以提起征收的請(qǐng)求，而未將其限定為從事公益事業(yè)的需用土地人。很顯然，這一制度是不合理的，這也正是導(dǎo)致我國實(shí)踐中征收范圍過寬問題的主要原因之一，因而亟待從制度上予以改進(jìn)。
　　在中華民國時(shí)期，根據(jù)當(dāng)時(shí)的《土地法》第208條的規(guī)定，①其時(shí)的地政部曾于1947年6月12日的文件（“地政部京地權(quán)字第九三號(hào)代電”）中解釋認(rèn)為：“本條208條所稱國家，系本條各款公共事業(yè)之主體，即條例所列之事業(yè)，均必須屬于國家所興辦者，凡私人舉辦之教育學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)，均不得聲請(qǐng)征收土地。”［6］（P173）該解釋將上述規(guī)定作了極其狹義的理解，顯然是不恰當(dāng)?shù)摹５槍?duì)上述解釋，史尚寬先生一方面在認(rèn)為其解釋未免太狹外，另一方面