民間組織興起:轉(zhuǎn)型期法治進(jìn)程的新興動(dòng)力

　　摘要：改革開放30余年來，中國民間組織迅速崛起，并呈現(xiàn)出特殊的發(fā)展路徑，具有復(fù)雜深刻的社會(huì)背景。數(shù)量巨大的民間組織不僅成為克服傳統(tǒng)中國“兩極化”關(guān)系模式和思維定式的重要力量，也在中國民主法治進(jìn)程中承擔(dān)著重要使命，形成了“柔性”的縱向權(quán)力分割分解機(jī)制、組織化和群體化的權(quán)利保護(hù)機(jī)制、自主平衡的民間秩序生成機(jī)制、立足“草根”的公民性塑造機(jī)制等。盡管我國的民間組織發(fā)展還存在一定的困境和問題，但是，其重要作用和功能卻不可低估，其發(fā)展前景不可小覷。
　　關(guān)鍵詞：社會(huì)轉(zhuǎn)型；“兩極化”關(guān)系模式；民間組織；法治進(jìn)程
　　作者簡介：馬長山(1964—)，男，黑龍江肇東人，黑龍江大學(xué)法學(xué)理論與法治發(fā)展研究中心主任，法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，從事法學(xué)理論和法治發(fā)展研究。
　　基金項(xiàng)目：國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“建設(shè)法治國家的公民文化基礎(chǔ)研究”，項(xiàng)目編號(hào)：10AFX002：黑龍江省教育廳重大項(xiàng)目“公共輿論的法治價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)”
　　中圖分類號(hào)：D922.599　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1000-7504(2010)05-0070-06　收稿日期：2009-12-15
　　
　　眾所周知，中國正經(jīng)歷著重大的社會(huì)轉(zhuǎn)型。也即由農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向商業(yè)社會(huì)、由等級(jí)社會(huì)轉(zhuǎn)向大眾社會(huì)、由禮俗社會(huì)轉(zhuǎn)向法理社會(huì)、由集權(quán)社會(huì)轉(zhuǎn)向民主社會(huì)。在這一整體轉(zhuǎn)型中，民間組織悄然興起，并成為推進(jìn)民主法治進(jìn)程的新興動(dòng)力。
　　
　　一、傳統(tǒng)中國“兩極化”的關(guān)系模式和思維定式
　　
　　眾所周知，中國是一個(gè)具有幾千年封建社會(huì)傳統(tǒng)的國家，但是，中國的封建社會(huì)與西歐中世紀(jì)的封建社會(huì)卻有很大的差異。西歐封建社會(huì)雖然整體上是一種君權(quán)神授、等級(jí)身份、宗教禁欲的狀態(tài)，然而它畢竟建立在王權(quán)、教權(quán)、貴族權(quán)和市民權(quán)的多元權(quán)力斗爭與整合基礎(chǔ)上，并且形成了領(lǐng)主分封的契約關(guān)系、世襲權(quán)利和相對(duì)自由精神。它打破了大多數(shù)古代文明的顯著單一性，使得多種社會(huì)組織形式、多種精神和原則、多種利益要求在其中同時(shí)并存著，相互制約和抗衡，任何單一的權(quán)力、組織或者原則都不能征服、駕馭和控制其他力量，也就是說，這種多樣性防止了單一性和獨(dú)斷性，從而大大消解了專制主義滋生的基礎(chǔ)。雖然14—15世紀(jì)進(jìn)入了專制主義時(shí)代，但隨后便遭遇了啟蒙運(yùn)動(dòng)和資產(chǎn)階級(jí)革命，最后按照啟蒙精神和原則，社會(huì)公眾與國家“訂立”了民主契約，建立起憲政體制和權(quán)利保障機(jī)制，民間組織日益發(fā)達(dá)并承擔(dān)著自主自治、民主管理的職責(zé)，以此來抵御國家權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)、建立自由平等的社會(huì)聯(lián)系和組織自己豐富個(gè)性的私人生活。可見，西方社會(huì)具有一種“社會(huì)自主性”的歷史傳統(tǒng)，這成為西方走向民主法治的一份重要?dú)v史資源和現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。
　　在傳統(tǒng)中國，則是另一幅迥然不同的景象。皇帝是絕對(duì)的、單一的、不容置疑的至高權(quán)力中心，國家和社會(huì)則是皇權(quán)王室的放大、擴(kuò)展與延伸，廣大社會(huì)成員生活在皇權(quán)等級(jí)、儒法宗族的封建關(guān)系網(wǎng)中。在這里，皇權(quán)、特權(quán)和宗族權(quán)威無所不在，形成了國家權(quán)力深入社會(huì)、管控一切的“國家主義”價(jià)值體系和生活模式，民間組織及其自治管理也就很難形成氣候。這一方面導(dǎo)致了“公共生活與私生活‘兩無’的社會(huì)格局”，同時(shí)也形成了皇權(quán)奴化民眾、民眾“官逼民反”的狀態(tài)和國家與社會(huì)相對(duì)立的“兩極化”關(guān)系模式和思維定式。在這種模式下，國家權(quán)力為了建立“統(tǒng)一秩序”就必須進(jìn)行全面監(jiān)控、嚴(yán)密管理，而這必然導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展的僵死阻滯、甚至危及政權(quán)的存在；為了緩解這一危機(jī)，就又必須放權(quán)給社會(huì)，而一旦放松管制，社會(huì)就會(huì)因缺少自律力量、自律意識(shí)、自律習(xí)慣和自律機(jī)制，出現(xiàn)放任不羈、混亂和動(dòng)蕩的“無政府”狀態(tài)，于是，國家權(quán)力就要“卷土重來”，重新進(jìn)行嚴(yán)厲管制，以恢復(fù)“統(tǒng)一秩序”。這樣，就形成了“一統(tǒng)即死、一放即亂”的歷史怪圈，進(jìn)而在“專制”和“無政府”的兩極狀態(tài)中徘徊，人們?cè)谛膽B(tài)上也是尊崇皇權(quán)與造反心理二者同時(shí)并存，造反成功者也最終都當(dāng)了皇帝。新中國成立后，建立起了社會(huì)主義制度，大大推進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程，但是，受“極左”思潮和封建殘余的影響，推行了“一大二公”的中央集權(quán)體制。這無疑仍然是國家控制、吞噬一切的管理模式和運(yùn)行狀態(tài)，一方面是無所不在、無所不能、無所不管的國家權(quán)力，而另一方面則是被動(dòng)服從、分散無為的“人民群眾”，社會(huì)自律機(jī)制、自律力量以及國家和社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系仍沒有建立起來。
　　毋庸置疑，幾千年的中國歷史，一直是農(nóng)業(yè)文明的歷史。歷史上著名的商鞅、王安石、張居正等人的社會(huì)變革。都只是封建體制內(nèi)部的變革，尤其是都未能改變農(nóng)業(yè)文明的性質(zhì)。即便是蒙古族、滿族等北方少數(shù)民族外來“入侵”中原所建立起來的元、清等王朝，也導(dǎo)致了“征服者被征服”的結(jié)果。雖然形成了民族大融合，但農(nóng)業(yè)文明的性質(zhì)依舊。然而，1978年以來的改革開放與歷史上所有的社會(huì)變革都不同，它使得中國幾千年的農(nóng)業(yè)文明發(fā)生了斷裂，開始轉(zhuǎn)向商業(yè)文明，并融入了全球化進(jìn)程。從這個(gè)意義上說，1978年以來的改革開放是中國歷史上最重要的、涉及中國文明性質(zhì)轉(zhuǎn)變的偉大歷史變革。在這一進(jìn)程中，國家利益和公共利益“一統(tǒng)天下”、國家權(quán)力高度統(tǒng)合監(jiān)管社會(huì)的狀況發(fā)生了重大改變。隨著多元利益崛起和權(quán)利訴求日增，國家也不斷回縮放權(quán)，出現(xiàn)了“民進(jìn)官退”的發(fā)展趨勢(shì)，這就為社會(huì)的多元化、自主化、個(gè)性化發(fā)展提供了廣闊空間和平臺(tái)。于是，傳統(tǒng)中央集權(quán)的政治化控制，就讓位于民主化、法治化、市場(chǎng)化管理。在國家權(quán)力回撤后所形成的巨大社會(huì)空間中，如果沒有相應(yīng)的自律力量填充、替代，那就必然還會(huì)出現(xiàn)控制盲點(diǎn)和行為失序，“一統(tǒng)即死、一放即亂”的歷史怪圈還會(huì)“卷土重來”。當(dāng)下中國民間組織的廣泛興起，就承擔(dān)起了這一職責(zé)。它橫亙?cè)趪液蜕鐣?huì)之間，成為二者之間的緩沖平臺(tái)，既制約國家權(quán)力，又進(jìn)行自主管理，既推進(jìn)民主，又建立自律秩序，從而防止傳統(tǒng)中國那種集權(quán)專斷與“無政府”的兩極交替狀態(tài)，對(duì)轉(zhuǎn)型期的中國法治進(jìn)程具有重要意義。
　　
　　二、中國民間組織的悄然崛起
　　
　　中國法學(xué)界關(guān)于民間組織與法治的研究是從20世紀(jì)90年代開始的，但是，中國民間組織的成長實(shí)際上從20世紀(jì)70年代末就已經(jīng)開始了。由于中國特定的歷史文化和政治經(jīng)濟(jì)背景，民間組織的成長展現(xiàn)著特殊的路徑。
　　
　　1、中國民間組織的成長路徑
　　由于諸多歷史和社會(huì)現(xiàn)實(shí)因素的影響，中國民間組織的成長有著特殊的路徑。簡言之，中國的改革開放是由政府來推動(dòng)的，但主要立足于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革，而政治體制改革卻相對(duì)滯后(這與俄羅斯相反)。這樣，政治改革既是民間組織的推動(dòng)力量，同時(shí)又是民間組織進(jìn)一步發(fā)展的制約力量。這無疑就決定了民間組織與政府既依賴、又抗?fàn)幍膹?fù)雜關(guān)系和發(fā)展路徑。目前，中國民間組織的發(fā)展主要分為五種類型：一是原來就具有行政性質(zhì)和職能的民間社會(huì)組織(如工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等)；二是由政府職能部門轉(zhuǎn)化為民間社會(huì)組織(1993年政府機(jī)構(gòu)改革。紡織行業(yè)總會(huì)、輕工業(yè)總會(huì)等)；三是政府支持的社會(huì)組織(如各種行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等)；四是民間自發(fā)形成的社會(huì)組織(如立足民間需要而興起的一些民間組織：青島船東協(xié)會(huì)、溫州服裝商會(huì)、齊齊哈爾塑料門窗協(xié)會(huì)等)；五是尚未登記但仍活躍于社會(huì)上的各種民間組織(如各種同學(xué)會(huì)、同鄉(xiāng)會(huì)等)。相關(guān)調(diào)查顯示，目前全國性行業(yè)協(xié)會(huì)全都是基于行政手段而組建的，國家經(jīng)貿(mào)委直管的15家行業(yè)協(xié)會(huì)，有9家是由其直管的國家工業(yè)局直接轉(zhuǎn)制而來；北京行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)層80％具有行政級(jí)別，1/3協(xié)會(huì)的主要負(fù)責(zé)人由業(yè)務(wù)主管部門推薦或決定產(chǎn)生。而青島有53.5％的社團(tuán)仍由黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼任其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，52％的社團(tuán)人事任免權(quán)歸于業(yè)務(wù)主管部門。可見。中國民間組織的成長在總體上還是具有較重的行政化和較強(qiáng)的依賴性。
　　
　　2、民間組織興起的社會(huì)背景
　　改革開放后，政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一系列改革，主要取向是精簡機(jī)構(gòu)、簡政放權(quán)。改革分為五次：1982年的改革，國務(wù)院的工作部門由100個(gè)減到61個(gè)，人員編制減少25％；1988年的改革，國務(wù)院的工作部門由72個(gè)減到68個(gè)，人員編制減少20％：1993年的改革，國務(wù)院的工作部門由86個(gè)減少到59個(gè)，人員編制減少20％；1998年的改革，國務(wù)院的工作部門由61個(gè)減少到52個(gè)，人員編制減少47.5％；2008年的改革，國務(wù)院的工作部門由31個(gè)減少到27個(gè)，人員編制未增加。從上可以看出，政府機(jī)構(gòu)改革的導(dǎo)向是越來越趨向于宏觀調(diào)控，機(jī)構(gòu)和人員越來越精簡，從而放松了社會(huì)管制范圍和幅度，為民間組織成長提供了廣闊的發(fā)展空間。
　　改革開放初期。中國基本是單一的公有制經(jīng)濟(jì)，國內(nèi)生產(chǎn)總值中公有制所占比重為99％，經(jīng)過30年的發(fā)展，發(fā)生了重大的變化。在1978年。全民所有制工業(yè)企業(yè)數(shù)量占24.0％，工業(yè)總產(chǎn)值中占77.63％，集體所有制工業(yè)企業(yè)數(shù)量占76.0％，工業(yè)總產(chǎn)值中占2237％。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展。到2007年，在全部規(guī)模以上工業(yè)中，國有及控股企業(yè)數(shù)量僅占6.1％，工業(yè)總產(chǎn)值占29.5％，集體企業(yè)數(shù)量占3.9％，工業(yè)總產(chǎn)值占2.5％。
　　伴隨著國有企業(yè)的轉(zhuǎn)制，私有經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展。2007年全國登記的個(gè)體工商戶為2741.5萬戶，私營企業(yè)551.3萬家，分別比1992年增長0.8倍和39.1倍。在規(guī)模以上工業(yè)中，非公企業(yè)數(shù)量達(dá)到30.3萬個(gè)，占全部規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)的90％(其中外商及港澳臺(tái)投資企業(yè)占總數(shù)的20％)，總產(chǎn)值所占比重為68％。在改革開放初，幾乎所有城鎮(zhèn)從業(yè)人員都集中在公有制企業(yè)，而到2007年，城鎮(zhèn)國有和集體單位從業(yè)人員則只占全部城鎮(zhèn)從業(yè)人員的24.3％。從上可以看出，私營經(jīng)濟(jì)獲得了迅猛發(fā)展，民間組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)日漸厚重，而且，隨著經(jīng)濟(jì)的多元化，價(jià)值觀念、生活態(tài)度、行為模式也日益世俗化、多元化、自主化(婚戀、擇業(yè)、理想、追求、權(quán)利等)。
　　
　　3、民間組織的發(fā)展態(tài)勢(shì)
　　1988年全國有登記注冊(cè)的各類民間組織4446個(gè)，1993年達(dá)到167506個(gè)，1997年達(dá)到181318個(gè)；1998年是165600個(gè)，1999年是142665(含民非5901)，2001年210939個(gè)(含民非82134)，2004年289432(含民非135181)。
　　2005年登記注冊(cè)社團(tuán)171150個(gè)，基金會(huì)975個(gè)，民非147637個(gè)，總計(jì)319762個(gè)；2006年登記注冊(cè)的社團(tuán)191946個(gè)，基金會(huì)1144個(gè)，民非161303個(gè)，總計(jì)354393個(gè)。職工人數(shù)4199000人，其中，社會(huì)團(tuán)體2654722人；2007年登記注冊(cè)的社團(tuán)211661個(gè)，基金會(huì)1340個(gè)，民非173915個(gè)。總計(jì)386916個(gè)。職工人數(shù)4568515人，其中社會(huì)團(tuán)體2885287人。
　　2008年登記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體23萬個(gè)，比上年增長8.5％：就業(yè)人數(shù)475.8萬人，比上年增長4.2％；形成固定資產(chǎn)805.8億元，比上年增長18.2％；各類費(fèi)用支出964.8億元，比上年增長7.2％：社會(huì)組織增加值372.4億元，比上年增加21.1％，占第三產(chǎn)業(yè)(服務(wù)業(yè))增加值比重0.31％；接收社會(huì)捐贈(zèng)103.4億元(接收捐贈(zèng)實(shí)物折價(jià)26.1億元)。基金會(huì)1597個(gè)，民非18.2萬個(gè)，總計(jì)約41.4萬個(gè)。這些民間組織活躍于社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)舞臺(tái)，在參政議政、自律管理、利益代表、權(quán)利主張、公益事業(yè)等方面發(fā)揮著重要的功能和作用，成為中國民間組織的主導(dǎo)力量。
　　
　　三、民間組織的法治使命
　　
　　改革開放30余年來，民間組織獲得了飛速發(fā)展。最新數(shù)據(jù)顯示，到2009年6月底，我國各類民間組織已達(dá)41.16萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體22.8萬個(gè)，民非18.2萬個(gè)，基金會(huì)1622個(gè)。這些民間組織在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中發(fā)揮著重要作用，特別是負(fù)有重要的法治使命。
　　
　　1、形成了“柔性”的縱向權(quán)力分割分解機(jī)制
　　權(quán)力分立制約是防止權(quán)力獨(dú)斷的根本手段，因而是近代以來法治運(yùn)行和發(fā)展的重要前提。但是，隨著壟斷資本主義時(shí)代的到來，出現(xiàn)了國家與社會(huì)的相互滲透和交織，行政權(quán)力急劇擴(kuò)張。傳統(tǒng)的三權(quán)分立機(jī)制發(fā)生了動(dòng)搖。于是，如何重建國家權(quán)力的制約機(jī)制就成為亟須解決的時(shí)代課題。為此，“超越左和右”的“第三條道路”開始興起，它致力于探索國家與社會(huì)的新型合作關(guān)系和“治理”機(jī)制，“全球社團(tuán)革命”就成為從“統(tǒng)治”走向“治理”的基本動(dòng)力。這就是說，逐漸崛起的民間組織構(gòu)成了國家與社會(huì)合作的關(guān)鍵平臺(tái)和新的權(quán)力制約分割機(jī)制，成為當(dāng)代法治的重要支撐力量。
　　在中國，正在大力推進(jìn)民主法治進(jìn)程。然而，中國既沒有“三權(quán)分立”的傳統(tǒng)，也沒有現(xiàn)實(shí)存在的制度空間。因此，對(duì)國家權(quán)力的制約更多的只能走縱向分割分解的道路，而且中國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，不能采取對(duì)抗式的激進(jìn)分權(quán)，只能采取非對(duì)抗的“柔性”分權(quán)，這樣才能更好地避免“兩極化”關(guān)系模式和行為定式的重演，在和諧有序的環(huán)境中推進(jìn)民主和法治。改革開放后民間組織的興起，正是國家簡政放權(quán)、鼓勵(lì)培育環(huán)境下的當(dāng)然結(jié)果，它以組織化形式和群體化力量。來進(jìn)行利益表達(dá)、反映呼聲、自主管理和民主參與，既與國家權(quán)力合作，又分解國家權(quán)力，從而形成了“柔性”的、縱向的國家權(quán)力分割分解機(jī)制，在一定意義上構(gòu)筑了一道抵御國家權(quán)力擴(kuò)張和濫用的堤壩。也促進(jìn)了政治生活和社會(huì)生活的公開化、多元化和民主化，從而推進(jìn)民主法治進(jìn)程。
　　
　　2、形成了組織化、群體化的權(quán)利保護(hù)機(jī)制
　　在任何時(shí)代、任何國家，個(gè)體權(quán)利面對(duì)國家權(quán)力時(shí)都是弱不禁風(fēng)的。而在當(dāng)今全球化時(shí)代，公司權(quán)力的擴(kuò)張、對(duì)個(gè)體權(quán)利的侵蝕也并不比國家權(quán)力遜色太多。這就意味著，個(gè)體權(quán)利與自由面臨著國家權(quán)力和公司權(quán)力的雙重威脅。因此，要想使個(gè)體權(quán)利和自由獲得可靠保障，社會(huì)成員就必須聯(lián)合起來，形成社會(huì)組織，并以組織化形式和群體化力量來表達(dá)愿望、主張權(quán)利、捍衛(wèi)自由。特別在中國，官本位濃重，壟斷企業(yè)勢(shì)力龐大，加之個(gè)體自由和權(quán)利的保護(hù)渠道不健全、不完善，個(gè)體的力量更顯脆弱。因此，民間組織就成為保護(hù)個(gè)體權(quán)利和自由的重要后盾和屏障。如1997—1998年間海南省企業(yè)協(xié)會(huì)就以自，身組織力量。促進(jìn)了海口獅子樓大酒店董事長雷獻(xiàn)強(qiáng)受非法拘禁案的解決，保護(hù)了個(gè)體權(quán)利和自由。如果沒有海南省企業(yè)協(xié)會(huì)的介入，單憑雷獻(xiàn)強(qiáng)的個(gè)體力量恐怕很難取得這樣的效果。
　　
　　3、形成了自主平衡的民間秩序生成機(jī)制
　　西方經(jīng)歷了幾個(gè)世紀(jì)的民主法治演進(jìn)歷程，而中國民主法治進(jìn)程才短短30年。這30年間，社會(huì)呈現(xiàn)出日益高漲的多元化、世俗化和自由化發(fā)展勢(shì)頭，眾多的自由和權(quán)利得到了快速釋放。與此同時(shí)，中國又缺少民主法治傳統(tǒng)和習(xí)慣，對(duì)自由和權(quán)利的心理承受力不足，因此，多元化自由和權(quán)利之間的摩擦、沖突也就在所難免，社會(huì)秩序也面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。近年來的道德滑坡、假冒偽劣、惡性競爭、行為失范等就可見一斑。面對(duì)這一情況。不可能再用國家一統(tǒng)天下、規(guī)劃社會(huì)的辦法來解決，而只能用社會(huì)自律的辦法來化解。民間組織正是立足不同群體利益主張和權(quán)利訴求的社會(huì)自組織力量，它們能夠在多元利益、多元權(quán)利和多元自由的沖突與合作中。進(jìn)行理性對(duì)話和自主協(xié)調(diào)，從而促進(jìn)多元和諧秩序。如2001年勞動(dòng)保障部、中華全國總工會(huì)和中國企業(yè)聯(lián)合會(huì)聯(lián)合組成的協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系“三方機(jī)制”、中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)對(duì)四大銀行“借記卡收費(fèi)”的交涉對(duì)話、溫州煙具業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)惡性競爭的“行業(yè)治理”等，都取得了很好的效果，促進(jìn)了自主平衡的民間秩序的形成。
　　
　　4、形成了立足“草根”的公民性塑造機(jī)制
　　中國有幾千年的封建社會(huì)傳統(tǒng)。“臣民意識(shí)”、“草民意識(shí)”濃重，而公民意識(shí)匱乏。而很多發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)表明，推進(jìn)民主法治進(jìn)程，一個(gè)很大的問題并不是制度構(gòu)建，而是人的問題。現(xiàn)代的制度在傳統(tǒng)的人面前，往往是廢紙一張，民主機(jī)制很難運(yùn)行，社會(huì)秩序也很難建立。因此，培養(yǎng)社會(huì)成員的公民性品格和民主技能就顯得十分關(guān)鍵。在目前的社會(huì)體制下，人民代表大會(huì)和政治協(xié)商制度、聽證制度等都能提供一定的公民性品格和民主生活技能的培養(yǎng)機(jī)制，但是，它的容量是十分有限的。對(duì)大多數(shù)社會(huì)成員而言，還得靠日常生活中的相應(yīng)機(jī)制來培育。這一機(jī)制的最好平臺(tái)就是民間組織，它通過行業(yè)治理、自主管理、民主參與、公益服務(wù)、社區(qū)矯正等“民間治理”活動(dòng)，能夠推動(dòng)公民參與的熱情，搭建民主參與的公共平臺(tái)。能夠培養(yǎng)公民的民主意識(shí)、法律觀念、公共精神和社會(huì)責(zé)任感，塑造適于民主法治需要的公民性品格和民主生活技能，從而構(gòu)成了推進(jìn)民主法治進(jìn)程、建立和諧秩序的新興動(dòng)力。
　　
　　四、民間組織的發(fā)展困境與對(duì)策
　　
　　盡管中國“民間治理”的興起具有重要的民主意義和法治價(jià)值，但這并不是說它是理想化的。恰恰相反。它存在一定的困境和問題。
　　首先，是行政依附性問題。盡管這一問題在其他國家也會(huì)出現(xiàn)，但中國可能更為突出和典型。我們知道，中國具有“國家主義”的雄厚基礎(chǔ)和鄰里密切互惠的傳統(tǒng)，而缺少民間自治的意識(shí)、習(xí)慣和傳統(tǒng)。在這一歷史文化背景下，中國民間組織的發(fā)展及其“民間治理”就難免產(chǎn)生一定程度的行政依附效應(yīng)。據(jù)筆者對(duì)黑龍江省民間組織情況的調(diào)查(黑龍江省與東、西部相比地理位置居中，又是大省，有一定代表性)，官辦34.0％，官民合辦41.8％，合計(jì)75.8％；民辦24.2％，其中省級(jí)占其總數(shù)的16.1％，市級(jí)占其總數(shù)的9.9％，縣級(jí)占其總數(shù)的29.1％。由此看來，民辦數(shù)量總體較少，基層遠(yuǎn)離權(quán)力中心，其依附性反而較弱。
　　這樣，一方面，國家對(duì)民間組織的管理、扶持和鼓勵(lì)，在相當(dāng)意義上是令其成為政府行政職能的實(shí)際延伸和助手，力圖借此更好地實(shí)施社會(huì)管理和維持社會(huì)秩序，因而要在人、財(cái)、物等各方面來控制或制約著民間組織，甚至使其成為機(jī)構(gòu)改革的重要分流渠道：而另一方面，相當(dāng)數(shù)量的民間組織也出于風(fēng)險(xiǎn)、收益和績效考慮，往往主動(dòng)靠近政府，甚至熱衷于向政府要編制、要經(jīng)費(fèi)、爭職能，以尋求其合法性、權(quán)威性，而不是在服務(wù)性和代表性上下工夫。這樣，在很多時(shí)候民間組織就成為政府的“雇員”，而不是合作的“伙伴”，缺少社會(huì)性和自主性，因而也就很難充分發(fā)揮其“民間治理”的功能。
　　其次、是動(dòng)員能力和公信力問題。盡管中國的民間組織在近年獲得了快速發(fā)展，但它們的動(dòng)員能力和公信力一直不理想。這里面自然包括政府對(duì)民間組織的資源控制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高等因素的影響，但更重要的是，民間組織的覆蓋范圍不大，在對(duì)黑龍江省民間組織的調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，覆蓋率能達(dá)到80％以上的，省級(jí)民間組織占其總數(shù)的31.2％，市級(jí)民間組織占其總數(shù)的27.0％，縣級(jí)民間組織占其總數(shù)的31.5％。即使發(fā)展較好的上海行業(yè)協(xié)會(huì)的平均覆蓋率也只有50.7％，而全國性行業(yè)協(xié)會(huì)的覆蓋率一般不超過40％，因而代表性差。領(lǐng)導(dǎo)層和工作人員老齡化、“非精英化”，如幾年前的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，北京行業(yè)協(xié)會(huì)中年齡超過60歲的會(huì)長就超過了40％，因而業(yè)務(wù)活動(dòng)的組織能力和服務(wù)能力差。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)行政附庸化，因而對(duì)成員的權(quán)益主張和維護(hù)的能力差，甚至可能會(huì)出現(xiàn)與政府的某種“共謀”。這樣，就使得成員對(duì)其缺少認(rèn)同感、歸依感和“家園感”，加之人們普遍缺少通過自組織力量解決問題、謀求發(fā)展的信念和習(xí)慣，因而，民間組織在收繳會(huì)費(fèi)、自治管理及其他業(yè)務(wù)活動(dòng)中，往往得不到成員和社會(huì)應(yīng)有的信任和支持。這樣，就呈現(xiàn)出明顯的動(dòng)員能力不足和公信力缺乏。而這種不足和缺乏又反過來抑制了民間組織的健康發(fā)展及其“民間治理”功能的充分發(fā)揮，從而降低其動(dòng)員能力和公信力。
　　再次，是民主空間問題。改革開放30余年來，中國的政治民主化進(jìn)程取得了重要成就，“民間治理”也開始興起，但仍不能滿足現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展的需要，仍需進(jìn)一步深化政治體制改革。民間組織在“民間治理”活動(dòng)中，缺少應(yīng)有的制度保障：國家的公共事務(wù)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)γ耖g組織的開放度還不夠；民間組織也未能進(jìn)入人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議等“體制內(nèi)”平臺(tái)，等等，因而民主空間尚需大力拓展。
　　基于這些困境和問題，我們認(rèn)為，民主化是當(dāng)今世界發(fā)展的主流，但是通向民主的道路卻不能只有一條；法治也不僅僅是權(quán)力制約和自由保障，它在很多時(shí)候是一種多種要素和力量的平衡。無疑，中國要走向民主法治，就必須大力培育民間組織，推動(dòng)多元權(quán)利對(duì)國家權(quán)力的分割制衡，促進(jìn)自由、平等、權(quán)利和多元價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，這樣法治秩序才能建立起來。但是，中國的民間組織發(fā)展卻不宜有太多與國家對(duì)抗的性質(zhì)。這就意味著，采取漸進(jìn)主義策略，并建立民間組織與國家的互動(dòng)合作機(jī)制，才是中國更為現(xiàn)實(shí)的選擇，也才能避免傳統(tǒng)中國那種集權(quán)與“無政府”的“兩極”交替狀態(tài)的重演，從而推進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型與和諧穩(wěn)定。因此，充分發(fā)掘“民間治理”的功能和潛力，就成為推進(jìn)中國民主法治進(jìn)程、促進(jìn)和諧秩序的重要環(huán)節(jié)。
　　其一，拓展開通民間組織在“體制內(nèi)”的民主參與渠道。改革開放30余年來，中國的民主法治進(jìn)程不斷加快，但是，民主參政議政的空間還需要進(jìn)一步拓展。目前，在“體制內(nèi)”的人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議等還沒有民間組織的界別，這無疑是民間組織民主參與的一個(gè)重要瓶頸。因此，有必要把民間組織納入“體制內(nèi)”民主參與渠道，使民間組織在國家政治生活中有更大的作為，并為“民間治理”提供更好的宏觀環(huán)境和民主條件。
　　其二，開放公共事務(wù)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域。目前中國的民間組織更多地致力于自身利益的代表和權(quán)利維護(hù)，而在“公共政治”中的作用沒有得到有效發(fā)揮。因此，政府和相關(guān)公共服務(wù)部門應(yīng)進(jìn)一步開放公共事務(wù)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，積極挖掘民間組織的潛力，在基層自治和社區(qū)治理(如社會(huì)治安綜合治理、居委村委自治、環(huán)境整治工程、市場(chǎng)自治管理等)中。更多動(dòng)員和發(fā)揮民間組織的力量和作用。同時(shí)，民間組織也應(yīng)更積極主動(dòng)地投身于“公共政治”。這樣，才能形成政府、公共部門、相關(guān)單位和個(gè)人、民間組織等共同動(dòng)手、互動(dòng)支撐的“多中心、多向度”的治理結(jié)構(gòu)，從而培育民主法治的社會(huì)根基和多元和諧秩序。
　　其三，提高民間組織的公信力和動(dòng)員能力。由于多種因素的制約和影響，中國人過多相信政府，而對(duì)民間組織信任度不夠，公民參與度也就不高。因此，就需要政府繼續(xù)縮小行政干預(yù)和職能輻射范圍，讓民間組織擁有更廣闊的發(fā)展參與空間。特別是在當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型期和民間組織的成長期。政府應(yīng)該在政策導(dǎo)向、經(jīng)費(fèi)籌集、授權(quán)委托、業(yè)務(wù)活動(dòng)等方面給予民間組織以大力支持和幫助。同時(shí)，民間組織也應(yīng)該積極組織立竿見影的業(yè)務(wù)活動(dòng)，廣泛吸納并動(dòng)員公民參與，從而擴(kuò)大影響和提升動(dòng)員能力，更充分地展現(xiàn)民間組織的“民間治理”功能。
　　其四，提高公民的民主法治意識(shí)和參與精神。只有公民對(duì)民間組織的信任依賴和廣泛參與，民間組織才有良好基礎(chǔ)，也才會(huì)為“民間治理”注入生機(jī)和活力。因此，公民民主法治意識(shí)的高低，就成為“民間治理”興衰的關(guān)鍵因素。事實(shí)表明，西方較為成熟的民主法治國家，也十分注重公民教育和民主法治精神的培養(yǎng)。因此，在中國集權(quán)專制文化濃重、缺少民主法治傳統(tǒng)及公民傳統(tǒng)的情況下，更需要進(jìn)行必要的民主法治精神“啟蒙”，特別是應(yīng)把它納入公民教育和普法規(guī)劃，以強(qiáng)化民主參與意識(shí)和公民精神，進(jìn)而促進(jìn)“民間治理”的蓬勃發(fā)展，為民主法治進(jìn)程提供重要而持續(xù)的社會(huì)動(dòng)力。
　　
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