日本\\韓國住房保障制度及對我國的啟示

　　摘 要：住房保障制度體系的完善，事關國民的切身利益與社會的和諧穩定。目前，我國正處于快速的城市化和工業化進程之中，面臨著一些與發達國家曾經歷過的類似的房地產市場問題。筆者運用調查研究與比較研究方法，總結了日本和韓國住房保障制度的基本安排、管理機構和制度特點，借鑒其成功經驗，針對我國現行住房保障制度存在的問題，提出了強化政府住房保障政策、增加中小戶型保障性住房供給、拓寬住房保障資金的融資渠道等一系列對策建議。
　　關鍵詞：住房保障；住房金融；政策性金融；住房公積金
　　中圖分類號：F293.31文獻標識碼：A
　　文章編號：1000-176X（2011）04-0103-05
　　
　　2010年初筆者赴日本、韓國考察，學習兩國的住房保障體制和運行機制。了解了日本與韓國的住房市場基本情況、政府在解決中低收入家庭住房問題的職責分工及相關住房保障制度安排，并對如何完善我國住房保障體制、解決中低收入家庭住房困難等問題進行了思考。
　　
　　一、日本住房保障制度
　　
　　日本的住房保障體系建立于第二次世界大戰之后，是在適應經濟蕭條、住房缺乏、國民收入水平不高的情況下的國民住房需求而建立起來的，政府的支持主要體現在向中低收入家庭提供信貸融資和支持保障性住房建設方面。在國土交通省住宅局的統管之下，日本政府構建起以住宅金融公庫（現為住宅金融支援機構）、住宅都市整備公團（現為都市再生機構）和地方住宅供給公社為主體的居民住房保障體系，其中住宅金融公庫承擔住宅資金融通職能，住宅公團和住宅供給公社則負責直接建造和提供住宅。截至2008年末，日本住房保有量為5759萬戶，家庭戶數為4997萬戶，住房戶數比達到1.15：1，自住房和租賃房的比率為6：4，住房戶均面積94.1平米，其中自住房戶均面積122.6平米，公營租賃房戶均面積50.9平米，民營租賃房戶均面積43.5平米。
　?。ㄒ唬┤毡咀》勘Ｕ现贫然景才弄?br/>　　1.廉租房保障制度
　　日本的廉租房主要有公營住宅、特定優良租賃住宅、老年人優良租賃住宅等幾種。其中，公營住宅是國家和地方公共團體協作，通過自主建房、收購、租賃民間住宅，再以低廉的價格租給低收入人群的住房；特定優良租賃住宅由民間建設，地方公共團體購買后租賃給中等收入者，地方公共團體負責管理；老年人優良租賃住宅由地方住宅公團直接建設或由民間建設、地方住宅公社或社會福利法人購買后租給老年人，地方住宅公團、住宅公社或福利法人負責管理。
　　2.城市低價出售住房制度
　　日本的住宅公團（現都市再生機構）在大城市及其周邊修建住宅，進行城區改造，其建造的公團住房不同于公營住宅，他是以地方公共機構為主體面向低收入人群，其實質是國家出資建房或平整土地，面向中等收入群體進行出售或租賃。入住公團住房的家庭收入一般在中檔范圍內（目前為家庭月收入不超過33萬日元），入住采取申請抽簽制。
　　3.住宅金融公庫建房
　　住宅金融公庫主要向難以從銀行等一般金融機構借款以購、建房的個人與單位提供貸款。住宅金融公庫貸款利率低，成立初期為5.5%，遠低于銀行的14.6%，而且不同于民間的浮動利率制，采取固定利率制。貸款對象可以是個人或企業，貸款條件優惠，貸款期限可長達35年，對于還貸困難的還可在原有基礎上延長10年［1］。
　　4.住房保障支持政策
　　首先，多種形式保障土地供給。如地方政府實行類似土地銀行的做法購置大片住房建設用地，又如住房都市整備公團用等價交換制度、特借制度、借受制度和民賃制度等四種制度妥善處理國家與地主的關系，使土地轉化為國民住房用地［2］。其次，財政補貼。日本政府的住房財政補貼分為兩種：一種是政府財政撥款，主要用于低收入家庭的租房、購房補貼和資助公營住宅建設；另一種是政府的財政投資性貸款，主要對都市整備公團住房建設的投資貸款，并將資金貸給住房金融公庫，再由后者用于建設公共住房和向低收入者發放住房貸款。再次，完善的稅收調節政策。日本《住宅取得促進稅制》中規定，利用住宅貸款自購、自建住宅的居民，在5年內可以從每年的所得稅中扣除當年年底的住宅貸款剩余額的1%。居民住房在轉讓時，買方應繳納稅率為3%的固定資產取得稅，出賣方應繳納利潤所得稅，其稅率為20%—30%，以扣除項目后的金額按比例繳納。在住房持有環節征收稅率為1%的不動產稅，稅基按房屋評估值的80%計征。最后，金融支持。日本采用混合型金融政策模式，該模式以央行為領導，政策性金融機構為主體，民間金融機構為補充，是一種官民結合的模式［3］。其中，政策性金融機構包括住宅金融公庫、住房公團、住宅融資保證協會等；民間金融機構有住宅金融專業公司、勞動金庫、住房社團等。另外，大藏?。ìF財務?。┻€通過郵政儲蓄、保健年金和國民年金籌集資金，投向公團、公庫住房，并給予1%—2%的貼息。
　?。ǘ┕芾頇C構
　　1.國土交通省
　　日本國土交通省主要負責從住宅產業化和技術方面引導住宅產業發展，并代表政府行使住房建設決策和管理監督的職能。1948年國土交通省設立住宅局，專門負責住宅方面工作，可以說住宅局是中央政府有關住房政策的制定者與調控者，其主要職能有五方面：一是制定住房政策，并為建立住房政策操作機構制訂方案；二是制定、分配國家住宅對策預算；三是住宅建設五年計劃的制定與執行；四是對地方公共團體、公團、公庫等進行指導與監督；五是促進與推動民間的住房建設。
　　2.住宅金融支援機構
　　住宅金融支援機構前身為住宅金融公庫。住宅金融公庫設立于1950年，其性質為政府全額出資的政策性住房金融機構，屬于獨立企業法人，隸屬于國土交通省住宅局。住宅金融公庫的資金來源是：財政信用，即有償使用通過日本財政投融資體制歸集起來的資金；中央政府給予的補貼；發行特殊債券；回收的借貸資金等。住宅金融公庫的業務范圍主要包括：為中低收入家庭建房、購房提供優惠貸款；為公團開發普通住宅提供信貸資金支持；為民間企業開發租賃性住房提供長期低息信貸資金支持等。20世紀90年代日本泡沫經濟破滅后，伴隨著金融自由化和房地產價格的下跌，日本民間商業金融機構逐漸加入到中低收入家庭的住房建設行列。2007年住宅金融公庫被改組為住宅金融支援機構，注冊資本金20億美元，全部為政府注資，按照《日本住宅金融支援機構法案》，向內閣大藏省和國土交通省負責，為自主經營的獨立行政法人。住宅金融支援機構資金來源不再依賴國家財政投資和補助金，業務范圍由原來對住宅建設和購買的直接資金支持，轉變為對金融機構的住宅貸款提供支持。具體職責是收購私人金融機構住房貸款資產進行證券化，在資本市場上發行房貸支持債券，為住房金融市場提供穩定的資金來源。同時，還為政策貸款和證券化提供信用保證擔保，在發生大型災害或城市改造時，還可以直接提供民間信貸機構無法提供的貸款服務，如災后重建融資貸款。
　　3.都市再生機構
　　都市再生機構前身為住宅整備公團。住宅整備公團于1955年設立，原隸屬于建設省（現國土交通?。?，非營利性質，專門建設由國家財政補貼的公團住宅，向中低收入家庭出租、出售。其中，中央政府所屬的住宅整備公團在各地設有支社，負責提供中等收入家庭的住房，地方政府的住房局則負責提供低收入者、單親家庭及有特殊困難的家庭和個人的住房。20世紀80年代，住宅整備公團由主業的住宅開發轉為城市的整備，并更名為“住宅?都市整備公團”，1999年又改稱為“都市基盤整備公團”，隸屬于國土交通省。2004年，都市基盤整備公團改組為都市再生機構，其職能由原來建設公共住宅為主轉向土地儲備、整理和再開發，單位性質也由原來的特殊法人變為獨立行政法人。
　　
　?。ㄈ┤毡咀》勘Ｕ现贫鹊奶攸c
　　1.日本住房保障制度以國家財政支持為主
　　20世紀50—80年代，日本的居民住房處于短缺時代，日本中低收入家庭的住房保障主要依靠以政府為背景的住房公團、公營住宅和住宅金融公庫。日本政府提供的保障性住房主要依靠國家財政出資、地方政府出地（土地優先供應）并組織建設和管理加以解決，而且主要以租賃形式提供給住房困難的低收入家庭。
　　2.中低收入階層住房供給具有嚴格的準入準出制度
　　如入住公營住宅的條件規定為：必須為攜帶家屬者（即單身除外）；家庭收入在低檔范圍內。入住方法采取申請抽簽制，對申請者通過評審后抽簽決定；房租固定；入住權利嚴禁轉讓。此外，規定入住3年后將再次調查收入情況，對收入超過入住標準者或提高房租，或請其退房。
　　3.政府高度重視制定住房發展規劃
　　日本的住房發展規劃每五年制定一次，該規劃注重因地制宜，將居民住房區分為都市型標準（指大城市中心區及周邊地區住宅和公寓住宅）和一般型標準（指大城市郊區及中小城鎮的獨立住宅）。同時，根據收入的不同分別確定其相應的發展目標，包括基本保障性目標和引導性標準。其中，基本保障性目標是指同地區最低住房保障目標，引導性目標是指政府提倡和預期未來將達到的目標。譬如，在第六個五年規劃、第七個五年規劃和新的《住生活基本法》中，4人戶基本保障型住房的使用面積標準均為50平方米，《住生活基本法》中規定都市型和一般型目標分別為95和125平方米，而且按照每年規劃的建設量確定每五年內能達到的基本保障性目標與引導性標準之比。
　　
　　二、韓國住房保障制度
　　
　　韓國是人口高密度國家，城市用地面積僅占總面積的6.2%，遠低于其他發達國家。在推進社會經濟快速發展的過程中，韓國政府非常重視居民住房問題，尤其關注中低收入居民的住房問題。韓國政府建立了一整套較為完善的住房政策體系和住房保障措施，在財政、金融、稅制和宅地等方面給予優厚支援政策，通過建設中小型住房、提供公共保障住房等多種方式來解決中低收入戶的住房問題［4］。截至2008年底，韓國全國住宅普及率達到100.7%，自有住宅保有率為60.3%，人均住宅面積為22.9平米，有效地解決了普通居民的住房保障問題。
　?。ㄒ唬╉n國住房保障制度基本安排
　　1.公共保障住房制度
　　韓國的公共保障住房有兩種：小型商品住房和公共租賃住房。小型商品住房是針對具有一定購買能力的中低收入居民而建設的小型公共住房，這種房屋的面積在60平方米以下［4］；公共租賃住房是由中央政府或地方政府用財政預算或國民住宅基金而建設的租賃住房。公共租賃住房包括三種類型：永久租賃房、公營租賃房和國民租賃房。其中，永久租賃房是專門針對最低收入階層而建造的非營利性住房，建設資金大部分來源于財政資金，少部分來源于入住居民的租房保證金；公營租賃房和國民租賃房供給對象僅限于中低收入者，資格審查制度非常嚴格，建設資金來源于政府財政、住宅基金和入住人保證金和租金。公共租賃住房的租賃期一般為5—50年，租賃期滿后賣給租住者。國民租賃房是目前韓國公共租賃住房的主要類型，面向前一年收入不到城市居民家庭月平均收入50%—70%的無房者，而且求租對象是住房認購儲蓄戶，公共租賃住房的租賃期為30年。公共保障住房制度在韓國實施以來，不僅極大地保障了韓國居民的住房需求，最大限度地緩解了居民住宅的供求矛盾，而且促使國內房價水平逐步走向平穩，極大地遏制了住宅市場的投機泡沫。
　　2.公共保障住房形式多樣
　　隨著公共保障住房制度的實施，韓國居民住房短缺問題得到緩解。基于此，近年來韓國政府逐步減少了公共租賃住房的建設，轉向采用金融優惠政策向低收入家庭提供的住房支持，通過采用住房租金補貼、低息租金貸款、減免稅收等多種方式，為低收入家庭解決住房困難問題，保障低收入居民達到合理的居住標準。
　　（1）住房租金補貼。韓國的基本生活保障法規定，當地政府應給予收入低于最低生活費用標準的家庭一定的住房補貼。
　　（2）低息租金貸款。韓國的基本情況是，在簽訂租賃合同時住房承租人需向出租者支付押金，相當于住房價格的50%—70%，這部分押金在租賃期結束時返還給承租人。為了穩定房地產市場和減輕低收入承租人的住房負擔，自1997年金融危機之后，韓國國民住宅基金針對低收入承租人推出了兩種租房押金貸款：一是面向城市低收入家庭的押金貸款。持有當地政府開具的證明文件的城市低收入家庭，可以獲得年利率僅為3%、貸款額一般不超過1 000萬韓元（約9 000美元）的押金貸款。二是面向無房的低收入勞工的押金貸款。年收入低于3 000萬韓元的勞工可以獲得年利率為7.7%—9%、相當于租房押金50%的貸款。
　?。?）低息購房貸款。韓國政府針對購買小型住房的低收入無房家庭，給予多方面的低息購房貸款支持。對于年收入低于3 000萬韓元或27 000美元的無房家庭，在購買85平方米以下的公共租賃房屋或二手住房時，可以申請年利率為7.75%—9%、總額不超過6 000萬韓元的貸款；在購買85平方米以下的新建住房時，可以獲得年利率為8.5%、總額在3 000—5 000萬韓元的住房貸款；如果購買60平方米以下的住房，則可獲得年利率為8.5%、相當于全部房價70%的貸款。
　?。?）稅收優惠。低收入無房家庭在購買小型住房時還能獲得相關的稅收優惠，購買低于40平方米住房的低收入無房家庭，可免繳住房購置稅和交易登記稅；購買40—60平方米住房的低收入無房家庭，可減半征收住房購置稅和交易登記稅。此外，低收入家庭如果使用住房儲蓄購買住房，還可以減少40%的住房購置稅和交易登記稅。
　　（二）管理機構
　　1.國土海洋部
　　國土海洋部主要負責制定、修改住房保障有關法令；建立住宅綜合計劃；制定國民住宅基金的運行計劃；籌措政府部門資金；監督國民住宅基金受委托機關等。
　　2.國民銀行和友利銀行
　　韓國國民銀行于1963年成立，1990年合并了大東銀行和長期信用銀行，2001年合并住宅銀行后，成為韓國最大的商業銀行。國民銀行主要負責經營管理國民住宅基金，為韓國住房保障建設提供金融支持。國民住宅基金主要來源于政府投資、吸收房屋申購儲蓄、發行住房抵押支持證券、國民住房債券和住房福利彩票，資金運用主要投向開發商建房貸款和向中低收入群體發放全額房屋租賃資金、個人購房貸款以及改善居住環境等。2008年韓國政府確定友利銀行為國民住宅基金的總管機關，同時確定農協中央會、新韓銀行、韓亞銀行和企業銀行為一般受托機關，國民銀行只保留承擔現有賬戶的管理業務。友利銀行實行商業性銀行業務與政策性銀行業務分別核算，政策性銀行業務接受國土海洋部的監管。
　　3.LH公司（原大韓住宅公社）
　　LH公司成立于1962年，主要負責承擔公營住宅建設，并負責對申請保障性住房的居民資格條件進行審查，每年約為中低收入者生產并提供5萬套保障性住房。為了有效管理其開發的住宅，LH公司專門成立了一家子公司——新住宅公司。新住宅公司的宗旨是，通過有效的設施維護和高質量的管理服務，為住戶提供舒適的居住環境。除了總部之外，新住宅公司下設12個分部和258個管理處，公司總部制定住宅管理和維護的宏觀規劃，分部建立具有操作性的住宅管理和維護規劃，管理處則具體負責住宅小區的物業管理、房屋缺陷控制等工作。
　　
　?。ㄈ╉n國住房保障制度的特點
　　1.政府住房保障責任明確，住房管理體系完善
　　一方面，韓國政府通過制定相關的法律法規，實施住房建設促進法等政策，著力構建住房制度框架，合理規劃和開發住宅用地，逐步滿足韓國全體國民日益增長的住房需求；另一方面，基于對工業化和城市化快速發展過程中產生低收入居民住房困境的認識，韓國政府將解決低收入居民住房困難問題作為住房保障政策的優先領域，采用公租房提供及多種形式的住房支持政策，為低收入家庭提供住房保障。
　　2.低收入家庭界定標準明確，住房保障措施多元化
　　韓國政府在解決低收入家庭住房保障問題上，首先明確界定低收入標準或資格條件，在此基礎上，再針對不同類型低收入家庭的住房需求，采取提供公租房、低價房、低息貸款、稅收優惠等多種保障措施，以確保低收入居民家庭能夠達到合理居住標準，并逐步擁有自己住房。
　　3.加強政策引導，注重小戶型住房的供給建設
　　盡管韓國已經成為發達市場經濟國家，但是政府為低收入階層制定的住房保障標準仍然是“小戶型”住房，其中低收入家庭的住房保障標準是每戶60—80平方米，最低收入家庭的住房保障標準則為每戶40平方米。
　　
　　三、日本、韓國住房保障制度對我國的啟示
　　
　　我國現行的城鎮住房保障制度主要由住房公積金制度、經濟適用房和廉租房制度構成，。從具體的實施情況來看，現行住房保障制度在一定程度上發揮了保障中低收入家庭住房、調控房價的積極作用，也在很大程度上消除了住房市場發展的障礙，有效地促進了住房市場及住宅產業的發展。但我國住房保障制度推出時間相對較短，政策設計不可避免地存在缺陷，在實踐操作中導致各種問題產生。目前，我國正處于高速的城市化和工業化進程之中，面臨著類似日本、韓國等發達國家所經歷的房地產市場問題，隨著眾多的農村人口不斷向城市轉移，產生了多樣化、多層次的住房需求，特別是產生大量低收入群體的基本住房需求。如何完善住房保障政策、彌補制度設計缺陷、解決中低收入群體住房保障問題已成為我國完善住房保障制度的當務之急。
　?。ㄒ唬娀谧》勘Ｕ现械呢熑魏妥饔?，健全住房保障政策
　　日本和韓國在解決城市化進程中產生的中低收入群體住房保障問題上，政府的強勢地位和大量資金投入起到了至關重要的作用。
　　目前，我國在推進住房制度改革的過程中，地方政府在為當地居民提供住房保障的相關職能和作用還明顯缺位。在中央政府頒布相關的住房保障政策和執行標準后，地方政府成為執行、落實中央政策的最關鍵環節。但是，由于中央政府對地方政府的考核完全是經濟性指標，因而地方政府成為利益驅動的主體，地方政府的招商引資行為、高價出讓土地，致使保障性住房發展緩慢停滯。所以，要強化各級政府住房保障責任和健全住房保障政策，中央政府可具體從以下三方面著手：一是健全住房保障法律法規，制定頒布《住房保障法》、《住房金融法》等，詳細規定保障性住房的土地政策、保障對象、保障標準、保障資金來源、專門管理機構的建立和權力的劃分，同時明確中央政府、地方政府及各種專門機構之間的權責劃分以及對違法違規行為的懲處措施，并明晰保障性住房準入和退出的標準，為住房保障建設提供良好的法律環境和有力的制度保障。二是根據我國社會經濟發展進入新階段，以及工業化、城市化進一步加速發展的趨勢，制定《十年住房保障建設規劃》，有步驟、分層次地開展保障性住房建設，并將住房保障建設納入地方政府的年度考核指標，如規定地方政府住房保障建設年度投入占GDP比重不得低于10%、保障性住房年度建設戶數與普通商品房建設戶數保持合理比例等量化指標。三是中央政府成立非營利性質的保障性住房開發公司，并在各城市設立分公司，在政府的監督和指導下，專門負責社會保障性住房的開發建設工作，有效地保證保障性住房的開發計劃和開發項目真正落到實處，切實滿足中低收入群體的住房需求。
　?。ǘ┰黾又行粜捅Ｕ闲宰》抗┙o建設，完善住房福利政策支持
　　從日本、韓國的住房保障建設成功經驗來看，解決中低收入家庭住房保障問題的關鍵就是增加中小戶型保障性住房供給，并提供稅收、金融、財政補貼等多種住房福利政策支持。
　　從我國現行的住房供給制度安排來看，經濟適用房是解決中低收入家庭住房供給問題的主要政策。但經濟適用房實際上僅是享受了一定優惠政策的“低價房”，與日本的公營住宅和韓國的公租房有著本質上的區別，只對解決有一定支付能力的中等收入家庭的住房問題較為有效。因此，我國目前還缺乏專門針對低收入家庭的住房保障政策。有鑒于此，要實現中央政府制定的“居者有其屋”的住房政策目標，從我國目前實際情況出發，政府應在多建設經濟適用房的同時，大力發展廉租住房和公共租賃住房，完善和建立收入統計制度，并明確界定和細化保障性住房的供應對象。其中，經濟適用房可以分配給具有一定購買力的居民，但需嚴格審核條件；廉租房應出租給困難家庭，租金可以相對較低，具體標準可參照房屋周邊住房出租的平均價格并下浮一定比例，但這部分住房供應不宜過多；而公共租賃住房應成為低收入階層住房供給的主導。公共租賃住房資金來源可以分為兩部分：一部分由政府投入（或委托住房公積金管理中心），另一部分由開發商投資介入。公共租賃住房應對全社會開放，可以單純出租，也可以采取先租后售，并實行租賃價格市場化。針對低收入家庭經濟能力有限的實際情況，政府還可為其提供租賃貸款和租賃補貼。為鼓勵開發商參與保障性住房建設的積極性，政府應給予適當的優惠政策，如低利率貸款、減免土地出讓金和稅負等。在增加保障性住房供應的基礎上，政府還應仿照日本、韓國政府的做法，通過實施住房補貼、貸款貼息、減輕購房稅負等措施，加大住房福利政策支持力度，妥善、全面地解決不同類型低收入家庭的住房困難，同時盡快完善與經濟適用房、廉租房和公共租賃住房配套的交通、文化衛生、教育等公共設施建設，降低經濟適用房的使用成本。
　?。ㄈ┏闪ｉT的政策性住房金融機構，拓寬住房保障資金的融資渠道
　　資金是住房保障體系有效運作的血液，建立以政府為主導的住房保障制度，穩定的資金來源是關鍵。日本和韓國經過幾十年的發展都已建立了符合國情、完善有效的住房金融體制，為本國住房保障體系建設提供穩定、充足的資金支持，如日本以住宅金融公庫為主導的混合型住房金融體制，韓國以國民住宅基金為主體的住房金融體制。當前我國住房金融機構仍以提供商業信貸資金的商業銀行為主，缺乏政策性住房金融機構，很難滿足中低收入人群的住房融資需求。
　　參照日本、韓國住房金融管理經驗，我國可從住建部分離出一個新的機構，專門負責全國政策性住房金融的管理，同時將各城市住房公積金管理中心改組為該機構的分支機構，改組后的住房公積金管理中應具備金融職能［5］。該機構可定名為住宅基金管理中心，屬于政策性住房金融機構，獨立法人，資本金由政府全額投資。住宅基金管理中心的政策性業務（如政策性住房金融總體發展規劃、資金運用投向等）接受住建部的監督與指導，其他金融性業務（如利率、信貸政策、資金交易、債券發行等）接受中國人民銀行、銀監會的監督與指導。住宅基金管理中心可以通過國家財政投資、社會繳存住房公積金、發行住房債券、發行住房福利彩票等多種渠道籌集住宅基金?；I集的住宅基金可用于支持保障性住房建設和為中低收入群體購房提供信貸支持，具體包括發放經濟適用房貸款、城市廉租房建設貸款、個人住房公積金貸款、個人住房租賃貸款等。為有效防范資金管理風險，住宅基金管理中心可參照現代金融管理要求，結合自身的經營和業務特點，建立全面風險管理體系。
　　
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