稅收非均衡增長中的財政風險甄別與防范

　　摘 要：本文通過對稅收非均衡理論的歸納和剖析，從經濟學均衡的視角，考察稅收縱向超常規增長和橫向非平衡增長的質量和效果以及對財政運行體系產生的影響和沖擊。在分析稅收非均衡增長財政風險的形成機理及傳導機制的基礎上，揭示了稅收非均衡增長造成財政風險的表現形式、狀態及可能危害，并提出了相應的防范和治理建議：即繼續推行結構性減稅，同時改革稅制結構，推進稅收改革向規范中央和地方稅收關系方向轉變。
　　關鍵詞：稅收非均衡增長；財政風險；稅制改革；分稅制
　　中圖分類號：F810.2文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2011）04-0098-05
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　　一、稅收非均衡增長的風險闡釋：稅收增長理論的經濟學邏輯
　　稅收非均衡的概念來自于經濟學中的非均衡概念對應的思維“映射”。經濟學中，非均衡是與均衡相對應的概念。狹義的均衡又叫瓦爾拉斯均衡，指市場上供給與需求相等。非均衡即供求不等。在非均衡學派看來，即使市場不出清，經濟也可以處于廣義的均衡狀態，即存在非瓦爾拉斯均衡狀態。
　　公共經濟學理論認為，稅收是公共產品的價格。公共產品的供給和需求達到均衡時，即公共產品滿足公共需要時，可獲得最佳的稅收效果和公共產品效率產量。
　　稅收的增長依賴于公共需要，這里的公共需要在觀念形態上是一種欲望、理念；在價值形態上是政府需求，是政府購買力，是財政資金，是總需求的一部分。而公共產品是為公眾服務的產品或服務，是有特定用途的產品。公共產品在經濟上的意義，是總供給的一部分，體現為被政府需求所購買的那部分社會產品，是公共需要的使用價值形態。
　　從價值形態來講，稅收（或財政收入）對應于公共產品的供給，財政支出對應于公共需求的滿足。如果稅收增長不能有效用之于滿足公共產品的需要，甚至背離這一需求，從而導致需求和供給產生不一致，也必然會影響社會經濟體系中的總供給和總需求，這種由于稅收增長和公共需要滿足的矛盾導致的經濟體系的不均衡，筆者稱之為稅收的非均衡增長。
　　稅收非均衡增長，即以經濟學的非均衡為鏡像，將之借鑒到稅收增長的波動和平穩性之中，從縱向和橫向兩個維度來考察稅收增長的質量和效果，及對財政體系產生的影響和沖擊。具體來講，就是通過稅收的超常規增長和不平衡增長來考察其產生財政風險的可能性、程度及影響，進而提出改進和解決措施。
　　筆者認為，稅收的非均衡增長是一種動態變化的不均衡。這種非均衡持續時間過長而得不到糾正，有可能影響經濟體系的不均衡，從而影響財政體系的不均衡，即財政收入和支出的矛盾，財政風險由此可能產生。
　　二、稅收非均衡增長財政風險的形成機理及傳導機制
　　1.財政增收及其風險研究的邏輯起點
　　財政風險的研究始于20世紀90年代中期，世界銀行專家Brixi就財政風險矩陣進行了比較深入的研究，主要側重于“或有負債”（contingent government liabilities）研究。而我國財政風險研究始于20世紀90年代中期，財政部向國務院匯報工作提出了財政風險問題，指出財政運作有風險。國內也有一批學者如劉尚希等在90年代初期就開始了此方面的相關研究。
　　國內諸多學者開展了財政風險和增收風險的研究。比如，劉尚希認為在風險防范方面公共風險應該是財政風險的源頭［1］。趙曉等認為國家超常規的財政收入增長是靠稅收收入劇增來支撐的，一方面多收稅壓抑私人部門投資和消費的積極性，另一方面擴張公共投資，無疑增加了投資風險［2］。武彥民在其著作中提到財政收入增加的風險效應，指出增收風險的構成：功能性增收、操作性增收和利益性增收，地方財政盡力提高收入集中率，導致過分加重納稅人的稅收負擔，勢必會影響社會經濟的順利發展［3］。王連山提到稅收風險對財政安全的影響，稅收風險的存在直接影響到財政收入的數量和質量［4］。
　　2.稅收非均衡增長財政風險的形成機理
　　從縱向和橫向兩個維度的數據關系來看，稅收非均衡增長變量，可以形成對財政風險變量的沖擊。其形成路徑主要表現為：
　　第一，從縱向來看（時間序列），稅收增速長期高于GDP增速，長此以往或將通過經濟體的其他因素，比如影響財富分配和生產資源配置，不利于擴大稅基，對經濟增長產生負面影響；經濟增長放緩，反過來又影響稅收和財政收入，財政收入難以滿足日益擴大的公共產品供給需求支出，從而導致財政風險增大。
　　自1994年稅制改革以來，我國稅收始終保持著兩位數的增長速度，最高年份2007年達到創紀錄的31.06%，即使最低年份發生金融危機的2009年也有9.77%的增長率。而同期代表經濟增長的GDP增速最高也不過13%（2007年）。
　　圖1 1988—2009年稅收收入增速和GDP增速
　　數據背后的一個事實是，稅收增長過快侵蝕稅基，引發民眾對于稅收負擔過重的擔憂以及對于未來稅收增長的預期，而在我國社會保障等制度性福利條件尚不具備的條件下，一方面是過快的公共產品支出需求擴大，另一方面是稅收收入過快而經濟趨緩因素影響下的稅基減損的長期效應，多種誘因或將引發公共風險，即社會整體系統的福利需求和實際供給不匹配，從而導致誘發財政運行安全的風險。
　　第二，從橫向來看（橫截面），由于地區間的經濟發展水平的差異，經濟體系內不同的區域或許稅收收入存在差異，稅收收入的多少直接決定了地方財力解決地方日益增長的公共產品需求的能力，對于發達地區和欠發達地區而言，稅收收入實力的差異表現在靜態的存量和動態的流量增長之中。
　　從動態來看，各地稅收收入的流量差異通過稅收增速表現。流量等于前后期存量之差，那么用這個流量相對于前期的存量之比，則可以理解為稅收增速。近年來，各地的稅收增長有一種現象，先發展起來的地區稅收經歷過一輪增長之后逐漸保持相對平穩狀態，而后發展地區的稅收近年來增長較快，筆者姑且稱之為“爆發式增長”。也有另一種現象，發達地區稅收維持高增長，而欠發達地區增長不足，“強者愈強，弱者貧弱”，筆者將欠發達地區的稅收增長稱之為“低迷式增長”。
　　概括而言，稅收非均衡增長通過兩種不同的維度，即總體上的稅收增長與相應稅基不匹配，稅收增長分布不平衡，在公共產品供給和需求失衡的狀態下，將系統內公共風險擴大，甚至通過公共風險逐步傳導并強化財政運行體系的風險，使得財政運行風險或可能為其他風險“埋單”。
　　3.稅收非均衡增長財政風險及傳導機制
　　稅收非均衡增長財政風險及傳導分為三個層面：一是整體的財政風險；二是地方財政風險；三是中央和地方財權分配導致的制度性財政風險。
　　第一，就整體財政風險而言，也就是一般的財政風險。
　　在我國，人們通常傾向于按照具體財政活動類型劃分財政風險，這些風險主要包括以下幾類并且都屬于內生性風險：源于收入方面的財政風險、源于支出方面的財政風險、源于預算赤字的財政風險、制度因素引發的財政風險以及系統因素引發的財政風險等。
　　這里的傳導，一般的邏輯思路，即稅收增長過快引發侵蝕稅基的風險，進而在經濟增長一定的條件下，影響未來的稅收，從而導致收入不足難以應付日益增長的支出需求，矛盾逐漸擴大，誘發財政風險。
　　第二，地方財政風險程度如何，一方面取決于致險因素及危害程度，另一方面取決于當地財政的實力，即抵御風險的能力。由于我國各個地區的經濟發展水平有很大的差別，地方財政風險的程度和抗風險的能力也有所不同。經濟發展相對滯后的省份及地區，地方財政風險的問題相對比較突出，且風險形式呈多樣化；經濟發展水平比較高的省份及地區，抵御財政風險的能力相對比較強，風險形式也相對比較集中。
　　
　　地方財政風險集中表現在債務風險（隱形，比如地方融資平臺問題，顯性）、收入風險、支出風險及赤字風險。
　　財政收入風險，集中體現為財政吃緊，其內在意義是財政經常性預算平衡難度大。由于財政收入增長乏力，收入結構單一，加上存在“虛收”現象，預算安排的法定支出難以正常足額及時地支付。
　　第三，中央和地方財權分配導致的制度性財政風險。近年來，中央和地方財力分配失衡現象十分突出，即中央財政占比越來越大，而地方財政相對不足。造成這種現象的一個非常重要的原因是分稅制改革，分稅制改革一方面提高了中央財力的比重，而同時由于財權和事權劃分的不合理和不匹配，導致大部分地方性公共產品供給不足，而另一方面，中央政府財力充裕，債務仍在不斷增加，諸多現象交織進行，長此以往，無助于減弱地方財政風險爆發的可能性，而同時整體性財政風險也不會因此避免。
　　地方財力不足難以應付地方基礎設施等公共產品的供給，地方只好通過融資平臺貸款來解決由于收入不足急需解決的、有利于拉動地方經濟增長和提高官員業績的固定資產投資，由此導致銀行體系面臨金融風險。因而，可能產生地方財政風險未爆發，金融風險先爆發的可能性。
　　同時，由于財政支出缺乏硬約束，地方人大對政府財政支出的監督不足或乏力，導致對于民生領域的公共產品提供長期“缺位”。
　　三、稅收非均衡增長的財政風險甄別：現象與本質
　　近年來，諸多與稅收有關的現象成為社會的焦點。這些現象的背后，其實隱藏著稅收非均衡增長與財政風險的關系。通過對這種關系的解釋，或許我們能更透徹地理解這種關聯背后的財政風險是如何出現，以及如何來甄別。
　　第一，稅收增速連年超過GDP增速，特別是近年來稅收月度增幅過快，這種現象引發各界對宏觀稅負水平和社會財富分配失衡的討論。
　　關于中國宏觀稅負的言論之所以引起人們的廣泛爭議，筆者認為，其主要原因在于官方宏觀稅負偏低的結論與民眾普遍感受過高相背離。
　　稅收增長過快，而同時經濟趨緩和居民收入增長緩慢，不利于改善政府、企業和居民三者之間的關系。這種偏差如果長期不能得到糾正，會對經濟發展和社會穩定帶來影響，在未來政府支出責任和公共產品提供面日益擴大而稅源受影響的情況下，財政體系的穩定性將受到沖擊，財政風險不可不防。
　　第二，各地區間稅收（財政收入）增qC1DYG0hTm4cuX8X3mWT4IRLNFv/ZeU0K8HooYbyh84=長不均衡，流量增長的差異加劇了地區間財力存量的差距，這也加劇了地區間公共產品供給的差異。這種現象體現了地區間經濟發展水平的差異，直接體現為地方公共產品需求和供給的矛盾。
　　經對歷年來各地區稅收及財政收入增長率的計算和對比分析，筆者發現，近年來，各地稅收增速基本保持在10%以上，而且普遍維持在高位，波動性較大，震蕩格局明顯。由于2000年以后各地區經濟發展相繼處于騰飛起步階段，因而，稅收收入基本都維持在高位，最高的已經超過30%。
　　地方稅收增長一方面受到地方經濟發展水平的影響，另一方面稅收名義增長過快也與稅收前期基數偏低、統計因素以及征管因素有很大關系。比如，稅務部門為了保證稅收任務，往往存在稅收“寅吃卯糧”或推遲入庫等，造成當年稅收收入與GDP不完全配比，當年稅收收入不一定反映了當年的實際經濟成果，而且人為控制稅收入庫造成稅收征收“波幅”偏大等。
　　總之，各地區稅收總量增加，但增長實際上是不均衡的。盡管名義數據不一定完全反映出這種規律。
　　各地區稅收收入直接決定了各自的財力，進而影響地方公共產品的生產和供給，而近年來，各地對于教育、醫療、衛生、住房等基礎性公共產品的需求日益增多。受GDP驅動因素影響，地方政府前若干年一直致力于完善基礎設施，推進國企改革等領域的投資項目，導致民生性公共產品供給嚴重不足甚至缺失。這種情形，在東部發達地區和中西部欠發達地區均不同程度存在。
　　由于長期以來，我國各地社會保障體系投入不足，教育、衛生等民生性支出不足，導致民眾基礎性公共產品難以滿足，公共產品和服務均等化更是差距很大。
　　第三，近年來中央和地方財政實力對比明顯，財力“金字塔式”分布，即中央財政實力的富足和地方財力的“捉襟見肘”，中央和地方財權和事權的不匹配，全國性公共產品和地方性公共產品供給不均衡等因素和現象，均引發社會各界對中央和地方財政關系的重新思考。由分稅制確立的中央和地方財政分配關系，越來越多地受到質疑。
　　近年來，日益受關注的地方政府融資平臺問題暴露出地方債務的嚴重性，而依靠“土地財政”投資項目型公共產品融資的模式越來越成為詬病。
　　一方面，地方融資平臺債臺高筑，或引發財政風險向金融風險轉移。據銀監會的統計，截至2010年6月末，地方融資平臺貸款達7.66萬億元。
　　另一方面，“土地財政”推高房價加重了中產階層的財務風險，抑制消費和降低儲蓄。2009年全國土地出讓收入為1.42397萬億元，比上年增長43.2%。眾多學者研究結果表明，地方政府稅收之外的“土地財政”推高了房價，透支了居民財富積累能力。
　　稅收增長對于增強政府財力十分有益，但各地稅收增長不均衡，又不能完全滿足公共產品生產的需求，因而，無論是地方融資平臺貸款還是“土地財政”都不是為解決民生性公共產品而設置的“工具”，幾種因素綜合，增加了債務風險和財政風險的可能性。
　　而造成這種局面的緣起之一是1994年分稅制改革，目前，舊的稅制體系明顯有利于中央財政而不利于地方財政，中央和地方出現財權和事權不匹配的情形，地方財力的“捉襟見肘”，使得地方有了尋求“土地財政”和建立融資平臺的沖動。這種制度性缺陷不能得到糾正的話，長期來看，易將地方財政置于公共風險的最前端，財政風險積聚。
　　四、有關稅收非均衡財政風險的防控與建議
　　無論是稅收的高增長還是不平衡增長，有效地預防和控制可能發生的財政風險對于財政運行安全和整個社會經濟的良性運轉具有重要意義。筆者給出幾點建議供參考。
　　第一，短期來看，從財政增項角度，通過結構性減稅來降低稅收增長的幅度，緩解稅收增長過快帶來的財政收支結構性矛盾。
　　所謂結構性減稅就是“有增有減，結構性調整”的一種稅制改革方案。既區別于全面的、大規模的減稅，又不同于以往的有增有減的稅負調整，結構性減稅更強調有選擇的減稅，是為了達到特定目標而針對特定群體、特定稅種來削減稅負水平。
　　結構性減稅強調稅制結構內部的優化，是有增有減的稅負調整，盡管稅收的基數和總量基本不變，短期不影響稅收總量的大變化，但卻對優化經濟結構和產業結構具有較大好處。實際上，結構性減稅著眼于減稅，能起到減緩納稅人預期的作用。
　　結構性減稅在2008年12月初召開的中央經濟工作會議中提出，取得了一定的成效，比如增值稅轉型改革與出口退稅政策的實施促進了宏觀經濟復蘇。實行結構性減稅，結合推進稅制改革，用減稅、退稅或抵免的方式減輕稅收負擔，促進企業投資和居民消費，是實行積極財政政策的重要內容。應該在當前大規模稅制改革未啟動之前，繼續予以推行。
　　第二，長期來看，應該推行相應的稅制改革。主要應該從兩方面入手：一方面，改革稅制結構，另一方面重新確立合理和公平的中央和地方稅收關系。稅制改革從內在機制上降低稅收增長的內生動力，從外生制度上減少稅收分配的不平衡，從而調整良性的稅收增長格局，有利于降低財政風險發生的內在因素。
　　20世紀70年代末到90年代，世界各國都進行了較大的稅制改革。其總的趨勢是:以所得稅為主體模式的發達國家普遍降低所得稅，日益重視流轉稅，向直接稅與間接稅并重的稅制模式方向轉換。以間接稅為主體模式的發展中國家，改進流轉稅、加強所得稅，努力提高所得稅在稅制結構中的地位。
　　當前，我國直接稅和間接稅的比重不協調，直接稅所占比重過低，間接稅比重過高，這對于資源的合理配置和市場經濟的健康發展是不利的。通過建立起以直接稅為主體的稅制結構，可以優化稅收征收與財政支出的關系，進而還可能影響到財政預算體制改革，推動建立公民稅收社會的價值理念，從而保障財政收支穩定平衡的運行機制，減緩財政風險發生的可能性。
　　另外，還應該理順稅收分配關系、改革稅費征管機制，降低稅費征管成本。要逐步完善中央稅與地方稅的劃分，以法律的形式明確中央和地方的稅收收入分配關系，從而保障中央和地方公共產品供給的穩定運行。
　　
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　　（責任編輯：楊全山）
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